行政诉讼法立法的若干问题研究*注10
一、问题的提出
《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》曾对人民法院受理和裁决行政案件作了一个很简单的规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”随着中国经济体制改革的深入和政治体制改革的开展，这一简单的规定已经不适应现实的需要。行政案件的性质、内容不同于民事案件的性质、内容，因此，它的审理程序、要求不可能完全同于民事案件的程序、要求，从而也不可能完全适用民事诉讼法。过去，法律规定由人民法院审理的行政案件很少(仅限于选民名单案件和少数经济行政案件)，所以，民事诉讼法尚可适用，尽管也出现了困难。但随着《中华人民共和国治安管理处罚条例》的颁布、实行以及一系列其他法律、法规的颁布、实行，人民法院受理行政案件的数量比以前大大增加。这样，很多问题被提出来了：例如，这些行政案件由谁受理，是由民庭受理，还是经济庭受理？这些案件的当事人有一方是行政机关，审理案件时行政机关不出庭怎么办?法院就案件作出了裁决，行政机关不执行怎么办?行政机关的违法失职行为造成了对公民的损害，应该由谁支付公民的赔偿，是公务员还是损害机关，还是财政部?赔偿的范围如何?很多行政案件牵涉到行政机关制定的规章，公民因违反行政规章而受到行政机关的处罚，而这些行政规章有些本身不符合法律或不符合法律的原则，法院怎么处理?等等。对于这些问题，民事诉讼法并未作出规定，或虽有相应规定，但根本不可能适用。这样，制定有关行政诉讼程序专门规则的任务就提出来了。
怎么完成这一任务?法律实际工作者和理论工作者们提出了两个方案：一个方案是在修改整个民事诉讼法的同时制定有关行政诉讼的专门规则，将这些规则分散置于民事诉讼法的相应章节中，或将这些专门规则汇集在一起，在民事诉讼法中单列“行政案件审理特别程序”一章。另一个方案是将行政诉讼专门规则从民事诉讼法中分离出去，单独制定行政诉讼法。多数人倾向于第二个方案。于是，如何制定独立的行政诉讼法问题成为法学界近几年来所热烈讨论的一个课题。
二、立法目的
关于制定行政诉讼法的目的，有两种主要倾向：一是注重于保障行政机关实现其行政管理职能，提高其管理效率，二是注重于控制行政机关违法失职和滥用权力，保障公民合法权益。
立法目的直接影响法律的内容，不同的立法目的倾向会导致具体法律条文的不同写法。例如，关于法院收案范围，从第一种目的倾向出发，可能作较窄的规定；而从第二种目的倾向出发，则可能作较宽的规定。某些案件(如劳动教养案件)，如首先考虑到行政效率，有利于行政的敏捷和迅速，法律则不宜规定为法院的收案范围，而留给行政机关作最终决定；如首先考虑到如何更好地保障每个公民的权利，法律则有必要将它归入法院的收案范围，由法院通过司法程序对有异议的行政机关决定作出审查和裁决。又如，关于某些强制手段(如强制搬迁、冻结银行存款)的运用，如从第一种目的倾向出发，法律就可规定听任行政机关施行，法院不予过问，而从第二种目的倾向出发，法律则有必要规定由法院审查和作出执行裁定。再如，关于作出某些行政行为直接依据的行政规章，如从第一种目的倾向出发，法律则可规定其可作为法院裁判案件的根据，如从第二种目的倾向出发，法律则有必要规定法院可对之进行审查，确定其合宪合法后再作为判案的根据。
当然，上述两种目的倾向绝不是完全对立的。行政机关是为人民利益服务的，因此，提高它的管理效率在大多数情况下是有利于保障公民的权利和利益的；至于保障公民权利和利益，正因为它是行政机关行使职能的目的，所以与它的效率也是一致的，二者在根本上是不矛盾的。
但是二者发生矛盾的可能性是存在的。这是因为：第一，行政机关虽然是为人民服务的机关，然而在其实际行使职能的过程中，它的某些部门、某些单位、某些工作人员的行为可能会有意或无意地损害人民的利益。第二，行政机关的合法行为虽然会有利于公民的整体利益，但有时它会损害个别公民的利益。如行政机关为了在某地建设某项公用事业，工程开始前可能要命令该地某些公民搬迁，工程完成后可能增加该地的噪音污染，使这里附近的公民有时会感到某些不适(尽管不严重)。第三，行政机关的某些违法行为有时不会损害多数人的直接利益，甚至有时会有利于他们的利益，但它却会严重损害个别公民的权益。
有些人过分强调行政机关和人民利益的一致性，而看不到在一定情况下可能产生的矛盾；或过分强调多数人的利益而忽视少数人在权益受到侵犯时可能产生的痛苦，因而在立法上只注重如何有利于提高行政效率，而忽视了如何切实保障每个公民的合法利益的问题。
诚然，行政立法必须考虑加强行政管理，提高行政效率，只注重防止行政机关违法越权，消极地保障公民权益，而忽视促进和保障行政机关合法行使职权，积极地增进公民福利的偏向同样是应该克服的。但在我国目前的情况下，首先要注意克服的是忽视保障公民权益的偏向。
三、调整范围
要解决行政诉讼法的调整范围问题，首先要回答什么是行政诉讼的问题。关于行政诉讼，在我国学术界有广义和狭义之争。广义的行政诉讼论者谓行政诉讼是指国家行政机关受理和裁决个别具体案件，以及人民法院受理和裁决以行政机关为一方当事人的行政案件的程序。狭义的行政诉讼论者谓行政诉讼仅指人民法院受理和裁决行政案件的活动。广义论者的理由是：第一，诉讼并非必然与法院相联系，行政诉讼更非自始在法院进行。法国的行政法院开始并非严格的法院，就是现在它亦不同于审理民刑案件的普通法院。美国的行政法官并非设在法院，而是设在行政机关。英国的行政裁判所虽然已经很大程度地司法化，但并非属于司法系统，而是属于行政系统。第二，行政案件是大量的，并且其中很大部分涉及专业性和技术性的问题，如将它们全部交付法院处理，法院是不可能胜任的。第三，既然大部分行政案件是在法院外处理的，在这种情况下，行政机关是在处理行政案件，而不是进行行政管理，法律就应将它的处理程序和法院的处理程序作出统一规定，而不能听任行政机关自由裁量，尽管法律可以和应当对行政案件的法院内和法院外处理作出某些不同的规定。第四，考虑到中国处理行政案件的现状：公民不服行政机关的不当决定和违法失职行为，在绝大多数情况下，只能向原行政机关的上级机关或信访机构申诉，法律对于行政机关处理公民申诉未曾作过系统的和具体明确的规定(尽管也有各种内部文件的指示)，而是听任行政机关自由裁量决定。这样，就使公民的权益往往得不到切实的法律保障。现在，如果我们把对所有行政争议案件的处理都纳入法律的轨道，作出统一的程序规定(统称行政诉讼法)，使对公民申诉的处理也一定程度地司法化，对于改变我们的现状以至改变人们轻视“法治”的观念都是很有好处的。狭义论者的理由很简单：法院外无诉讼，行政诉讼既然是诉讼，就不能包括法院外行政案件的处理。至于法院外行政案件处理的法律调整，可另制定申诉法或诉愿法。我们认为，另制定申诉法或诉愿法的想法自然是不错的，也是可行的，但是从有利于彻底转变人们观念和改变现状来说，还是不如制定统一的行政诉讼法效果好。
行政诉讼法调整法院受理和裁决行政案件的活动，但法院并不受理所有的行政案件。那么，法院受理哪些行政案件，从而哪些行政案件的处理能成为行政诉讼法的实际调整对象呢?这又是一个有较大争论的问题。
人们提出了各种不同的方案，这些方案大致可以分为：宽方案；较宽方案；窄方案；最窄方案。宽方案是：法院受理公民和组织、团体认为行政机关行为损害其合法权益的行政案件。限制只有两条：一是必须是行政行为；二是行为必须损害其合法权益。较宽方案是：法院受理公民和组织、团体认为行政机关具体处理决定损害其合法权益的行政案件。这一方案比前一方案增加了一条限制，即行为必须是具体处理决定，排除了行政规章。行政规章即使违法和损害其合法权益，当事人亦不能对之提起诉讼。窄方案是：法院受理公民和组织、团体不服行政机关行政处罚和科加义务(如征税)的案件。这个方案将行为进一步限制为具体的作为，而排除不作为(如行政机关拒绝发给营业执照、拒绝发给某种许可证等行为)，还排除了许多其他侵权行为(如侵犯公民出版权、集会权、言论自由权等行为)。最窄的方案是：法院受理法律规定的，公民和组织、团体不服行政机关行政处罚和科加义务的案件。这一方案比前一方案更增加了一条限制；公民提起行政诉讼，必须有具体法律规定的根据。如果行政机关的某种行政处罚和科加义务的行为，没有具体法律明确规定可以对之起诉，即使其违法和损害当事人权益，当事人亦不能向法院提起诉讼。
确定究竟哪一种方案更为合适，必须考虑到各种因素。首先当然必须考虑如何更有利于保障公民的合法权益，如何更有利于保障行政机关合法地和有效地行使职能。但是仅考虑这一方面还不够，还必须考虑到相应方案的可行性，国家体制的要求，人民的接受力，法院的承受力。就法院的承受力来说，不仅要考虑法院的物质设施，还要考虑到目前法官的素质。
有人过分强调可行性，过分强调目前的条件，从而过分倾向于较保守的方案。他们忘记了一条真理：条件是可以改变的，人是可以改变条件的。因此，我们倾向于较宽的方案。当然，我们还可以对它加上某些限制，例如，用具体法律排除某些案件的管理，将之留给行政机关依行政程序处理。
四、主管机构
关于行政诉讼的主管机构，早在行政诉讼法立法讨论研究以前，法学理论工作者和实际工作者就已经提出了各种不同的方案。这些方案中争论最多的，从而也最引起人们重视的也许是这么几种方案：(1)在中国建立行政法院系统，走法国式的双轨制道路；(2)在行政系统内设置行政裁判所，不服行政裁判所的裁决可再向普通法院上诉，走英美式的行政司法—普通法院相承接的单轨制道路；(3)在普通法院内设置行政审判庭，在行政系统内设置行政裁判所，在法律规定的情况下，不服行政裁判所裁决，可向行政审判庭上诉。
倡导“行政法院”方案的理由是：(1)行政案件的性质不同于民事案件，具有专业性和技术性，普通法院难于作正确、适当和及时的处理；(2)行政机关自己处理自己参与其间的案件，难于保证公正和保障相对人的权利；(3)行政裁判所过于分散，难以保障法制的统一，且依附于行政系统，难于期望它不受行政机关意志的影响；(4)在“权”与“法”发生冲突时，中国普通法院目前的地位似乎不足以处理重大行政案件。而持异议者认为：(1)行政法院不合中国国情，难于为人民所接受。(2)在相当长一个时期内，中国不具备建立行政法院的条件，首先，行政法官无从产生；其次，现在即使能找到具有相当知识和才能的人来担任行政法官，他也不可能有相应的权威能独立裁判重大行政案件。(3)设立两套法院系统，不利于法制统一。(4)目前人力、财力条件均不允许。
倡导“行政裁判所”方案的理由是：(1)裁判所设在行政系统，对行政争议所涉及的背景情况以及相应行政规章、技术标准和专门业务知识最熟悉，有利于准确、迅速和适当地处理行政案件；(2)裁判所虽设在行政系统，但对行政机关具有相对独立性，比行政机关自己处理案件较能保证公正性；(3)不需花费大量人力物力，裁判所可直接从目前各种仲裁机构和信访机构转化而成，当然这需要制定法规，确定职权和行使职权的程序，培训裁判人员等。对此持异议者除了提出如上述“分散”、“影响法制统一”、“易受行政当局影响”等批评外，还认为行政裁判所制度不是一种“改革”，其发展很可能是“穿新鞋，走老路”。
倡导“行政法庭”方案的理由是：(1)行政诉讼和民事诉讼均在普通法院进行，有利于法制的统一；(2)普通法院设行政审判庭，可以充分考虑行政案件的特殊性，既吸收行政法院的长处，又避免行政机关自己处理案件的短处；(3)行政审判庭并不排斥行政裁判所，而是与之共存，从而能发挥行政裁判所的长处，而它又可以对裁判所的裁决进行审查，可以撤销或改变裁判所的裁决，这样它又可克服行政裁判所的短处；(4)法院组织法对行政审判庭虽未有明文规定，但有暗示规定，建立行政审判庭不与现行法律相冲突，从而无须重新制定或修改组织法；(5)法院设立行政庭，在人力物力方面都不会发生大的困难，法院在以前虽未有行政庭，但经济庭和民庭都审理过行政案件，因而行政审判庭所需要的审判人员可先从经济庭和民庭取得，至于法庭和其他审判设施，在法庭内均可由院长作统一安排；(6)合于中国国情，能为大多数人所接受。
“行政法庭”方案的理由最有力，因此，行政法学界最后倾向于采纳这一方案。尽管后来还有人继续提倡“行政法院”的方案，但自《中华人民共和国治安管理处罚条例》于1987年元月1日正式施行后，行政法庭在许多地方实际上已变成了“既成事实”。因此，后来的争论，即主要不是要不要设立行政庭的问题，而是在哪一级法院设立行政庭的问题。
行政庭究竟设在哪一级法院好?仅设在最高法院或高级法院内肯定不行，它们不可能处理得了那么多行政案件。根据现行法院组织法，它们可以设到中级人民法院一级。但是，设到中级法院一级是否就可行了呢?在城市也许就行了，然而对于广大农村地区，一个农民要从远离几十里甚至几百里地且交通很不方便的乡下赶到中级人民法院所在地的城市去告状，即使不是不可能，也是一件相当困难的事情。因此，从便民的考虑出发，行政庭宜设到基层人民法院一级。当然，这样会与现行法院组织法发生矛盾，但是法律是可以修改的。法律必须适应人民的需要(当然是适应作为整体的人民，而不是适应个别人或一部分人的需要)，而不能让人民的需要去适应法律的规定。
五、当事人
哪些人可以作为行政诉讼的“起诉人”呢?公民个人可不可以提起行政诉讼?行政机关可不可以也提起行政诉讼?社会组织、团体可不可以代公民起诉?企事业单位能作起诉人吗?人民检察院能不能代表国家控告行政机关?如果这些都是可以的话，它们有什么条件限制?即在什么条件下才能提起行政诉讼呢?
公民和企事业单位自然是可以以自己的名义提起行政诉讼的，但他们必须是在自己的合法权益受到行政机关具体处理决定的侵害时才能提起诉讼。如果不是自己权益，而是他人权益受到侵害，或者虽然是自己权益受到侵害，但这种侵害与行政机关的具体处理决定没有直接因果关系，他们则不能向法院提起行政诉讼。
社会组织、团体(例如工会、妇联、个体劳动者协会等)能否为自己的成员代为起诉呢?多数人倾向于应予允许，因为长期以来，中国许多老百姓怕“官”，更不敢告官，即使权益受到严重侵害，亦忍气吞声，装出一副“没有任何不服”的样子，唯恐招来更多的麻烦。但是社会组织、团体在代为其成员诉讼时，如果出现败诉的情况，其诉讼结果(如诉讼费等)由谁来承担呢?考虑到这一点，允许时须加若干限制，如受当事人委托、经人民法院同意等。
关于人民检察院能否提起行政诉讼，有肯定说和否定说之争。肯定说者认为，行政机关，特别是地方行政机关，从其地方利益或某种团体利益或私人利益出发，有可能作出某种损害国家利益、社会利益而并不损害某一个别公民利益的行为。在这种情况下，人民检察院应以国家公诉人的身份提起行政诉讼，不能听任国家利益和社会利益受损害。否定说者认为，行政机关的这种行为宜通过行政监察途径解决，而不应通过诉讼途径解决。我们认为，对这种行为通过诉讼途径解决可能比通过行政监察途径解决更有利于增进人们的法治观念和使问题得到更适当和更有效的解决。
关于起诉人的范围，争论最大的也许是行政机关能否作为起诉人向法院控告公民或企事业单位。经常有这样的情况：行政机关(如北京市人民政府)制定一项规章，规定公民或企事业单位必须作出某种行为或不准其作出某种行为(如规定企业招工必须优先录取本市待业青年，或规定公民不得在市区一定范围内燃放鞭炮)，而相对人认为这种规章侵犯了他们的权利或自由而拒不执行。于是，行政机关即依据规章对之科处罚款，但被罚者拒绝缴纳。在这种情况下，实施罚款行为的行政机关和作为被罚者的企事业单位或公民都可能诉诸法院，被罚者认为行政机关的罚款行为是违法的，因为其所依据的规章是违法的，侵犯了被罚者的合法权益，因而请求法院撤销行政机关的行为。而行政机关认为制定规章、执行规章，对企事业单位和公民进行管理是其职权，依据规章对违反规章者科处罚款是理所当然的，否则就没有办法进行管理，因而请求法院强制执行(法院有权通知银行从当事人账户中强制扣缴)。对于被罚者和行政机关的上述请求，法院目前一般均不受理。不受理前者的理由是：我国法院没有司法审查权，对于行政机关制定的规章合法或适当与否，法院无权加以评价或裁判;不受理后者的理由是：法院只根据法律裁决案件和采取强制措施，而不能根据规章判案和采取强制措施。
法院不受理因规章而引起的争议案件导致了很多问题和矛盾：第一，公民权益因规章违法侵犯而得不到司法救济；第二，即便规章合法，执行机关在执行过程中的违法或不当行为侵犯公民权益亦得不到司法救济，而行政行为很大一部分是直接执行规章而不是直接执行法律的行为；第三，在某些情况下，行政机关取得了超越法律而不受限制的权力，例如，法律规定对某种危害社会利益的行为处以50元以下的罚款，而规章对某种类似行为却可以规定 500元以下的罚款；第四，对于行政机关的规章，老实人老老实实地予以执行，而不老实人拒不执行，行政机关却无可奈何，因为法院拒绝为它采取强制措施，从而会使行政机关合法行使职能的行为亦得不到保障。
据此，行政机关强烈要求取得行政诉讼起诉人的资格，使它们既能被公民、企事业单位所控告，亦能控告公民和企事业单位。但反对者认为，行政诉讼只能是“民”告“官”，“官”告“民”成何行政诉讼?
我们认为，涉及行政规章的争议，法院应该受理。根据《中华人民共和国人民法院组织法》，人民法院的任务包括“维护社会主义法制和社会秩序”、“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”的内容。因此，如果行政规章违反法律，侵犯公民的权益，法院就应确认其无效，以维护法律和保护公民权益，如果规章符合法律，并未侵犯公民合法权益，法院就应加以维护，或确认行政机关制裁公民违反规章的行为，并协助行政机关采取强制措施，或支持公民控告行政机关在执行过程中违反规章侵犯其权益的行为，并根据公民的请求，撤销或改变行政机关的此种行为。如果不是这样的话，法院实际上就没有履行组织法赋予它的维护法制，保护公民权益的任务。至于所谓“司法审查”，我国法律虽未有明确规定，但从现行法律中，也找不出关于法院不能进行司法审查的根据，相反，现行法律事实上是赋予了法院以“司法审查权”的，试想，法院如果不能对行政规章和行政行为进行审查，它如何审理、裁决行政案件，从而如何完成它维护法制、保护公民权益的任务?
至于行政机关能否在行政诉讼中做起诉人，应视法律是否赋予行政机关实施强制措施 (如扣押、封存、变卖财产、冻结银行存款、强制扣缴、强制搬迁等)的权力。如果法律将这种权力赋予行政机关，行政机关就没有必要成为行政诉讼中的起诉人。至于它自己实施的强制措施是否合法、得当、公民自可请求法院审查、制裁。反之，如果法律将强制措施决定和实施权留给法院，行政机关就应有作为起诉人的资格。因为行政机关的行为以规章作根据时，公民不执行，行政机关不能直接要求法院强制执行(不同于其行为以法律作根据)，而必须请求法院对其规章先行审查，确认其合法后再采取强制措施。
六、诉讼程序
行政诉讼法虽然将倾向于只调整法院受理和裁决行政案件的活动，但行政案件的处理并非总是始于法院。根据现行法律的规定，行政案件的处理有各种不同的方式和途径。其中较常见的有：(1)复议(被处分人向原处分机关声明异议，请求其重新审议和决定)——复查 (被处分人向原处分机关的上级机关或行政裁判机关，如商标评审委员会、专利复审委员会等提出申诉，请求其重新审查和裁决)——诉讼(被处分人向人民法院提起行政诉讼，请求其审理和裁决)；(2)复议——诉讼；(3)复查——诉讼；(4)复议——诉讼/诉讼； (5)复查/诉讼；(6)诉讼；(7)复议——复查； (8)复查。其中(3)、(6)两种形式是目前法律中最多见和日益增加的形式；而(7)、(8)两种形式是以前解决行政案件的基本途径，今后大部分行政案件仍将要通过此两种途径解决 (不过，在行政机关内部将成立专门处理行政案件的异议，申诉处理机构，即行政裁判机构)。这几乎是没有争议的。有争议的是(4)、 (5)、(6)三种形式。根据此三种形式，当事人对行政处理决定不服，均可直接向人民法院提起行政诉讼而不需要经过行政机关的复议、复查程序。
对此持反对意见的人不少，他们主张，凡是提起行政诉讼的案件，必须经过原处分机关的上级行政机关(或行政裁判机关)的行政复查程序。因为：(1)原处分机关的上级行政机关对案件发生的背景、案件涉及的各种事实以及有关的行政规章和专门技术要比法院了解和熟悉得多；(2)原处分机关的上级行政机关对原处分机关负有领导、监督之责，撤销和纠正原处分机关违法或不当的决定是其应行使的权限和应履行的职责；(3)行政案件不经过原处分机关的上级行政机关(或行政裁判机关)的复查而直接向法院起诉，法院有可能不堪负担，将使案件大量积压，既影响行政机关正常活动的进行，又不利于保护公民权益。
也有人反对把行政复查作为行政诉讼的必经前置程序。其理由之一是担心“官官相护”，不利于保护公民权益，理由之二是徒增一道程序，不利于案件的迅速解决。他们认为，不用担心老百姓到法院告行政机关状的人多。现在的问题是：其合法权益被行政机关违法失职行为侵犯的老百姓到法院去告状的人太少了，而不是太多了，因此，根本没有必要加以限制。
法院接受行政案件以后，是径行审理、裁决还是先行调解?这是诉讼程序方面的又一个有争论的问题。对这个问题，大致有三种主张：(1)行政案件一律不准进行调解；(2)行政案件一般不进行调解，但有关损害赔偿问题可进行调解；(3)行政案件一律先行调解。持第一种主张的人认为，行政案件涉及的争议是行政决定合法与否的问题，合法不合法不是可以讨价还价的问题。且行政机关是代表国家进行管理，它们和公民的关系不同于公民之间或法人之间的关系，调解会使行政机关行使职权的行为有失庄重和严肃。持第二种主张的人承认第一种主张的理由适当，但是认为行政诉讼中附带的损害赔偿请求亦具有民事赔偿的性质，通过调解确立赔偿范围和赔偿额度要比法院径行判决合理和适当。持第三种主张者认为，调解是法院和双方当事人一起学习、讨论和理解法律、解决争议的极好形式。在调解过程中，通过相互的讨论和法院的启发，行政机关可能自己认识到自己所作决定是与某一法律和法律原则相抵触的，从而主动撤销或修改自己的决定，相对人于是自行撤诉，使矛盾得到解决；或者起诉人在调解中发现自己起诉是无根据的，是出于对某一法律或法律原则的误解，行政机关处分决定并非有违法和不当之处，从而主动撤诉，亦使矛盾得到解决。法院这样做，既有利案件的迅速解决，又有利于增进管理者和被管理者之间的相互了解和消除他们之间可能产生的对立情绪。因此，调解程序不仅适用于民事诉讼，同样也适用于行政诉讼，不仅适用于损害赔偿案件的处理，也适用于一般行政案件的处理。
关于诉讼程序的第三个有争议的问题，是行政案件的审理形式问题：行政案件的审理是搞“开庭审”，还是搞“书面审”?或者是以开庭审为原则，以书面审为例外或以书面审为原则，以开庭审为例外?主张无例外地开庭审或无例外地书面审的人不多，大多数人是要么倾向于有例外地开庭审，要么倾向于有例外地书面审。主张有例外地开庭审的人认为，开庭审有利于保障案件公正处理，有利于保障公民权益。而主张有例外地书面审的人认为，行政案件既然已经过原处分机关的上级机关的复查程序，事实问题大多已经解决，法院审理主要是解决法律问题，从而没有多少开庭必要性。且行政案件的处理涉及行政机关管理活动的正常进行，要求及时、迅速，因此可以而且应该省去那些不必要的程序。当然，持两种主张的人都不排除有例外，前者同意对某些事实清楚、案情简单的案子实行书面审，后者赞成对某些涉及公民权益的重大案件实行开庭审。此两个方案均是所谓“原则加例外”的方案，只是各自的倾向性不同。
关于诉讼程序的第四个有争议的问题是诉讼的审级问题。行政诉讼沿用民事诉讼的两审终审制，还是实行一审终审制?最高人民法院曾就治安行政案件的审理发布过一个文件，规定治安行政案件的审理既不采用两审终审制，也不采用一审终审制，而采用在一审之外再另加一个上级人民法院复核的程序制度。即原则上一审结案，但如当事人不服，可在规定期限(5天)内请求上级人民法院复核一次。复核当然不是一级审判程序，既不开庭，也不要求当事人之间进行书面辩论。这是一个折中的方案。因为考虑到行政案件的性质要求迅速处理，且行政案件进入法院以前已经过行政复查程序，所以不宜再实行二审制。但从充分保障当事人诉讼权利和尽量防止、纠正可能发生的错判考虑，亦不宜实行一审制，于是提出了这么一个一审加复核的折中方案。我们认为，这个方案在现在看来似乎是可行的，对其他行政案件亦能适用，因此，立法中可先采用。今后实践中如发生困难，可再行修改。
七、裁决与执行
人民法院审理行政案件终结，对起诉人所指控的行政处理决定可作出什么样的裁决，这是个既有一致看法亦有争论的问题。
一般来说，对于行政案件，人民法院通过审理，如果认为所指控的行政处理决定违法、失当，可作出撤销该处理决定的裁决；反之，如果认为被指控的行政处理决定合法、适当，可作出驳回起诉人请求，维持该行政处理决定的裁决。对于人民法院能作出此两种形式的裁决，大致是没有争论的。
有争论的是：人民法院通过审理，认为被指控的行为部分合法、部分违法；部分适当、部分失当；或者认为被指控的行为虽然合法，但是失当，在这些情况下，法院能否变更行政机关的决定。对于人民法院能否变更行政机关的决定，有着各种不同的意见。
有人认为，法院不能变更行政决定。因为作出行政决定是法律授予行政机关的权限，而且行政机关管理某项事务，它对该事务的历史、现状、未来和所决定的相应问题所涉及的环境、条件各种技术标准以及此问题和其他问题的联系有着最全面和最深入的了解，所以只有它最有可能对该问题作出最适当的决定。法院认为某项行政决定有违法、不当的地方，可以撤销和要求行政机关重新作出决定，而不能由它代替行政机关作出决定。
有人认为，法院可以而且应该变更行政决定。法院有权审理和裁决行政案件，它就应该同时有权变更不适当的行政决定。如果法院对不适当的行政决定不予变更，怎么纠正行政决定的错误?怎么保护公民的权利?法院责成行政机关作出新的决定，它作出的新的决定仍坚持它原先的错误，或者仅作不关痛痒的修改怎么办?公民再不服，再告，一个案件何时才能了结?
有人认为，法院可以变更法律规定了一定范围、一定幅度，而行政机关超过了该范围、该幅度的行政决定。例如，法律规定对行人违反交通规则罚款额为1—30元，而行政机关科处违反交通规则的行人罚款50元，在这种情况下，法院即可根据案情将罚款额50元改变到1—30元的幅度之内的一定数额，例如改为20元。如果法律对相应行政行为并未规定任何范围和幅度，而是授权行政机关自由裁量，或者虽然规定了一定范围和一定幅度而行政机关的行为并未超出该范围和幅度，法院则不应加以变更。
我们认为，最后一种意见似乎是较可取的。但是对于行政机关明显失当或出于明显不当动机作出的行政决定，即使其决定并未超出法律规定的范围和幅度，或法律并未规定范围、幅度，法院亦可作出变更。
关于法院对行政案件的裁决，另外一个有争论的问题是：法院作出的撤销或变更行政决定的裁决能否责成行政机关对因该决定受到损害的公民或单位予以损害赔偿。对此持否定意见的人认为，请求损害赔偿之诉属于民事诉讼，起诉人不能在提起行政诉讼时提起损害赔偿的请求，行政审判庭亦不能在审理裁决行政案件时审理和裁决损害赔偿。而对此持肯定意见的人反驳说，否定论的说法是纯粹的教条主义和烦琐哲学：行政审判庭将一个案件审理终结，对案情一目了然，从而对应否判予请求人损害赔偿和判予多少最能作出适当的裁决，有什么理由让请求人重新起诉于民庭和让民庭重将案件审理一番和作出裁决呢?
最后，关于行政审判庭裁决的执行问题。对于这个问题，人们较多的担心是怕行政机关不执行行政庭的裁决。为了保证行政机关执行法院行政审判庭作出的裁决，从事行政法研究的学者们提出了三条立法建议：(1)对行政机关拒不执行法院行政审判庭裁决的行为，法院可向同级人民代表大会常务委员会报告，并请求人大常委会督促其执行；(2)向其上级主管部门或同级监察机关提出司法建议，要求其追究不执行法院裁决的相应行政机关负责人的责任，并督促他们加以执行：(3)在行政诉讼法和其他有关法律中，规定行政机关负责人执行法院裁决的法律责任和不执行的法律后果。我们认为，这三条建议均是有采行价值的。