我国行政法的概念、调整对象和法源*注6
什么是行政法？我国行政法的调整对象是什么？有哪些法源？
1980年上海辞书出版社出版的《法学辞典》和1984年中国大百科全书出版社出版的《中国大百科全书·法学》卷中都有行政法的词条，这些词条对于行政法的概念、对象和法源都有明确的表述。1983年法律出版社出版的《行政法概要》也对行政法的基本理论进行了全面探讨和阐述。上述辞书中关于行政法的词条和《行政法概要》中阐述的行政法理论对教学和科研起了有益的指导作用。但是关于行政法定义的表述似乎也有某些不完善。本文提出一些粗浅的看法供商榷。
《法学辞典》上说：“有关国家行政管理活动的各种法规，在法学上总称为行政法。散见于宪法、法律、法令、决议、命令和其他各种规范文件中。内容包括国家行政机关活动的一切方面，例如，关于国家行政管理体制，国家行政机关工作人员的选拔和使用，国家行政管理活动的基本原则，以及国家在各行政管理方面的权限和活动的方式、方法等。主要是调整国家行政机关之间及其在行政管理活动中同其他国家机关、社会团体和公民间发生的社会关系。”注7
高等学校法学试用教材《行政法概要》中说：“行政法是一切行政管理法规的总称。国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统称为行政法。行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。行政法是一个独立的法律部门，是国家法律体系中的重要组成部分。”注8
《中国大百科全书·法学》中说，“行政法是规定国家各个方面行政管理的行政法规的总称，是国家行政机关工作的法律依据，也是人们在有关活动中所必须遵循的准则。它不像宪法、民法、刑法那样有一部独立完整自成体系的法典，而是散见于各种形式的法律和法规中”。“行政法规范调整国家行政机关实现国家行政管理活动中所发生的社会关系，即行政法律关系。”注9
上述定义涉及我国行政法的基本概念。明确概念是科学研究的起码要求和前提条件。当然，社会科学中的某些概念，学者间存在分歧意见是正常的、不可避免的。关键在于，明确使用的概念的内涵和外延，并在自己的思维中始终保持一致，遵守思维的逻辑规律。至于对概念的意见分歧，可以通过学术讨论，在讨论的基础上求得一致。
一、关于行政法的调整对象
关于行政法的调整对象，三个定义都强调行政法调整的对象是国家行政机关参与(必须有国家行政机关作为当事人之一)的社会关系或法律关系。第一个定义把这种关系分成两种情况：第一种情况是国家行政机关之间发生的关系，这种关系不论在什么场合都为行政法所调整；第二种情况是国家行政机关同其他国家机关、社会团体和公民发生的关系，这种关系只有发生“在行政管理活动中”才被行政法所调整。另外，该定义明确提出作为行政法调整对象的是社会关系而不是法律关系。第二个定义把行政法调整的关系也分成两种情况：国家行政机关之间的关系，国家行政机关同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民之间的关系。但第二个定义没有指出这些关系作为行政法调整对象必须具备何种条件，没有说这些关系必须发生在行政管理活动中，从而可以理解为这些关系不论发生在什么场合都为行政法所调整。另外，该定义明确提出作为行政法调整的对象是法律关系。第三个定义把行政法调整的关系分成三种情况(见《中国大百科全书·法学》第672页)：国家行政机关之间发生的关系，国家行政机关和企业事业单位、社会团体之间发生的关系，国家行政机关和个别公民之间发生的关系。第三个定义指出这些关系均只有在国家行政机关实现国家行政管理活动中发生才被行政法调整。另外，该定义提出作为行政法调整对象的是社会关系，即法律关系，认为社会关系等于法律关系。
这样就发生了四个问题：第一，行政法调整的关系是否必须有国家行政机关参加；第二，行政机关能和哪些对象发生为行政法所调整的关系(行政法律关系的主体包括哪些范围)；第三，行政法调整的关系是否必须是在行政管理活动中发生的(行政法调整行政机关对内对外发生的关系有无条件)；第四，行政法调整的对象究竟是社会关系还是法律关系，社会关系是否等于法律关系。
对于第一个问题，我们认为，在一般情况下，行政法调整的关系应该是有国家行政机关参与其间并起主导作用的关系。但是，例外的情况也是存在的，例如根据宪法，中国共产党是我们国家的领导力量。中国共产党在对国家行政机关及其活动实施领导时，即必须适用行政法的有关原则，党不能离开宪法和法律实施领导。又如，我们的立法机关和司法机关在其内部管理中也存在着大量的人事、财务等行政工作。我们不能认为，这些国家机关在进行这些工作时可以离开行政法，行政法不能对这些机关的上述行政工作进行调整。再如，我们的工会、共青团、妇联等群众组织往往根据法律或国家行政机关的委托，担负某些行政职能(如社会保险工作、计划生育工作等)。我们不能认为，这些群众组织在行使有关行政职能时，可以离开行政法，行政法不能对它们行使上述职能进行调整。
对于第二个问题，我们认为，国家行政机关之间、国家行政机关和它们的工作人员之间，以及国家行政机关和其他国家机关、企事业单位、社会组织、团体和公民个人以及外国人和无国籍人之间发生的关系都可被行政法调整。就是说，行政法律关系的主体包括国家行政机关、国家工作人员、其他国家机关、企事业单位、社会组织、团体、公民个人以及外国人和无国籍人。
对于第三个问题，我们认为，行政法调整的关系必须是在行政管理活动中发生的，即必须是在国家行政机关和国家工作人员(在法律规定的场合，也可以是其他国家机关和社会组织，下同)行使行政管理职能过程中发生的。国家行政机关和国家工作人员在非行使行政管理职能、非进行行政管理活动时与各个方面发生的关系自然不应属行政法调整。
对于第四个问题，我们认为，法律调整的是社会关系，而不是法律关系，社会关系被法律调整时才叫做法律关系。法律关系可以被认为是一种特殊的社会关系，但社会关系并不等于法律关系，只有社会关系被赋予了法律规定的权利和义务的内容时，它们才转化为法律关系。我们说行政法调整社会关系，当然不是说行政法调整所有的社会关系。行政法只调整行政领域的社会关系，即国家行政机关在行使行政职能过程中对内对外发生的各种社会关系，这种社会关系可以简称为行政关系。
二、关于行政法的内容
关于行政法的内容，三个定义都认为行政法以规定行政机关的活动为内容。但第一个定义认为行政法规定行政机关活动的一切方面；第二个定义认为行政法只规定行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，而没有提到一切方面；第三个定义认为行政法不仅规定行政机关的活动(非一切方面)，而且规定人们在有关活动中应遵守的规则。
这里实际上提出了一个行政法规范的范围问题(法的内容即表现为法的规范)，即行政法究竟包括哪些规范。这个问题实际上与行政法调整对象紧密相联系。行政法调整的对象决定行政法的内容，即决定行政法规范的范围。我们认为，根据行政法的调整对象，行政法包括三类规范：第一类规范是行政组织规范。这类规范主要包括：(1)有关国家行政机关的建立、变更、撤销程序的规范；(2)有关国家行政机关的组织结构和编制的规范；(3)有关国家行政机关的地位、任务、权限、责任的规范；(4)有关国家工作人员录用、培训、考核、奖惩、晋升、调动及权利、义务的规范。第二类规范是行政管理活动规范。这类规范既包括国家行政机关应遵守的行为规则，又包括作为行政机关管理对象的企事业单位、社会组织团体和公民个人应遵守的行为规则。前者的规范如：(1)有关行政管理活动基本原则的规范；(2)有关行政法规、行政规章和其他行政管理文件制定的标准、程序的规范；(3)有关行政命令、行政措施实施规则、实施程序的规范；(4)有关行政监督的方法、措施、程序的规范；(5)有关行政奖励和行政处罚的条件、形式、程序的规范。后者的规范如：(1)有关公民及其社会组织参与国家行政管理的权利、义务、形式、方法的规范；(2)有关进行生产、经济活动的规则、权利、义务的规范，如有关企业开办的申请、批准、登记的规范；(3)有关维护社会治安、遵守社会秩序的规范，如有关交通规则、消防规则等的规范。第三类规范是行政法制保障规范。这类规范主要包括：(1)有关国家行政机关外部监督(包括党的监督、权力机关的监督、检察机关的监督、社会组织的监督、人民群众的监督)的形式、方法的规范；(2)有关国家行政机关内部监督(包括上级机关的监督、职能机关的监督、专门监督机关的监督)的形式、方法的规范；(3)有关行政审诉、控告处理的规则、程序的规范；(4)有关行政诉讼形式、程序的规范。
行政法规范按其调整对象的性质可以分为总则和分则两大类规范。行政法总则规范是调整行政管理过程中一般问题的规范。如关于国家行政机关、国家工作人员、行政立法、行政命令、行政措施、行政监督、行政奖励、行政处罚、行政诉讼、行政法制保障等的规范。行政法分则规范是调整行政管理过程中特殊问题(专门问题)的规范。如关于国民经济管理的规范，关于教育、科技、文化、卫生管理的规范，关于民政管理的规范，关于社会治安管理的规范，关于司法管理的规范，关于外交管理的规范，关于国防管理的规范等。
行政法还规定国家行政机关活动的原则，规定国家行政机关的组织和职权，规定公民的权利和义务。而宪法也规定国家行政机关活动的原则，规定国家行政机关的组织和职权，规定公民的权利和义务。但是行政法并不等同于宪法(有人认为行政法是宪法的一部分，这说明行政法和宪法有着极密切的关系，但不能否认行政法是一个独立的法律部门)。宪法是国家的根本法，它主要规定国家的基本政治制度和经济制度，规定整个国家机构的组织，规定国家机关活动的基本原则，规定公民的基本权利和义务。其一，宪法的规定是总的规定，其基本原则不仅适用于行政机关，也适用于立法机关、审判机关和检察机关，其调整范围不仅及于行政活动，也及于立法活动、审判活动和检察活动，例如，它不仅规定行政机关的基本组织和职权，也规定立法机关、审判机关、检察机关的基本组织和职权；不仅规定行政机关活动的基本原则，也规定其他国家机关活动的基本原则；不仅规定公民在行政领域的基本权利和义务，也规定公民在其他领域的权利和义务。其二，宪法的规定是原则的规定，需要行政法和其他部门法对它加以具体化，例如，宪法关于行政机关组织和职权的规定，需要各种行政组织法(如国务院组织法、地方人民政府组织法、国务院各部委组织条例、自治地区自治条例等)加以具体化；宪法关于公民基本权利和义务的规定，需要各种专门行政法(如申诉控告检举法、国家赔偿法、结社法、集会游行法、兵役法等)加以具体化。由此可见，宪法和行政法是根本法和部门法的关系，也可以说是母法和子法的关系。
行政法调整国民经济管理，经济法也调整国民经济管理，但经济法并不等同于行政法。国家对经济的管理，就像国家对教育、文化、科技、卫生、治安、民政等的管理一样，是国家行政机关的职能，属于行政活动的范畴。调整国家管理经济的规范自然属于行政法的组成部分，这类规范传统上归为行政法分则规范的一类。但是这种情况自(20世纪)70年代末期开始有了变化，党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移为搞经济建设，国家管理经济的任务日益繁重。与此相适应，有关经济管理的法律法规大量增加。这些法律法规又由于社会主义公有制条件下经济关系纵横交错，其中很大一部分与有关民法规范交织在一起，它们相互结合在一起，既调整国家行政机关对经济的管理活动，又调整经济组织内部和经济组织相互之间的关系，由于这种情况，这些法律法规就逐渐从行政法中分离出来而构成一个新的法律部门——经济法。因此，经济法并不等同于行政法。但是经济法确实和行政法有着血缘亲属关系，经济法在调整国民经济管理活动时，仍然要接受行政法总则规范的指导，经济管理机关的设置、变更、撤销，经济管理机关工作人员的任用、考核、培训、奖惩、升降，经济管理法规的制定，经济管理活动的控制、监督，对经济组织违法行为的制裁，经济纠纷的处理、对经济管理机关及其工作人员的法制监督等，仍然要受行政法总则规范的调整，经济法在调整国民经济管理活动即纵向经济关系时，仍然可以视为行政法的一部分，近年来，国内很多学者把这部分行政法规范称为“经济行政法”。
行政法除在内容上与宪法、经济法有密切联系外，在调整对于违法行为的处罚方面与刑法有相邻关系(违法行为与犯罪行为的区分只是相对的)；在调整财政拨款、财产征收、财产资金罚没、国家赔偿等方面与民法有相邻关系；在调整国家工作人员的工资、福利、社会保险等方面与劳动法有相邻关系。因为各法律部门的区分只是相对的，而不是绝对的，它们之间不存在不可逾越的鸿沟，所以，各法律部门的法律规范相互邻接、相互重合的现象是常见的。
三、行政法的法源
关于行政法的法源，三个定义都提出行政法不存在一部统一的法典，其法源包括各种法律规范文件。但是对于各种法律规范文件的含义和范围的看法却不一致。第一个定义指“宪法、法律、法令、决议、命令和其他各种规范文件”，第二个定义指“一切行政管理法规”，第三个定义指“各个方面行政管理的行政法规”。
关于第一种意见，将宪法和法律作为行政法法源似乎无甚争议。至于“法令”，其作为一种法律文件形式，原是指全国人大常委会制定的规范性文件。现在，宪法已规定全国人大常委会享有立法权，和全国人大一道可以制定法律［(1982年)宪法第58条］，法令这种形式即不再存在，行政法亦即不再有此法源。至于决议、命令和其他各种规范文件是否都能成为行政法的法源，则是有争议的。
关于第二种意见，把作为行政法法源的各种法律规范文件统称为“行政管理法规”似乎不是不可以的，问题在于如何确定“行政管理法规”这个概念，如何规定它的内涵和外延。现行宪法和法律并没有规定“行政管理法规”这个概念。《行政法概要》一书给这个概念下的定义是“国家机关在实行行政管理时合法制定的普遍性的规则”。“国家机关”应该说包括权力机关、司法机关和行政机关，但是该书在确定“行政管理法规”概念的外延时排除了最高国家权力机关全国人大和全国人大常委制定的法律(概念的外延与内涵不一致)，从而否定了法律是行政法的法源。把法律排除在行政法法源之外，这等于说，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《居民身份证条例》、《消防条例》等都不是行政法。
关于第三种意见，把作为行政法源的各种法律规范文件统称为“行政法规”，这也是不甚妥当的。因为现行宪法规定，只有国务院有权制定行政法规(宪法第89条)。《中国大百科全书·法学》把行政法规定义为“国家行政机关制定的规范性文件的总称”，这是与现行宪法的规定相抵触的。另外，该书在列举行政法规的外延时，又提出了广义、狭义两种情况(见该书第673页)，在列举行政法的法源时，更把宪法、法律、法规、条约等包括了进去(见同页)。这些表达使人难于明确其所阐述的概念。
我们认为，行政法是调整国家行政机关在行使国家行政管理职能过程发生的各种社会关系(行政关系)的法律规范的总和。这些法律规范存在于宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、自治条例和单行条例之中。
宪法作为行政法的渊源，它包含的行政法规范主要有：(1)有关国家行政管理活动基本原则的规范(如关于民主集中制原则、人民群众参加国家管理原则、民族平等原则、责任制原则、法治原则的规范等)；(2)关于国家行政机关基本组织和职权的规范(如关于国务院组织和职权、地方人民政府组织和职权的规范)；(3)关于公民在行政领域中基本权利和义务的规范(如关于对国家机关及其工作人员违法失职行为进行申诉、控告、检举权利的规范，关于公民依法服兵役和纳税义务的规范等)。
法律作为行政法的渊源，包括由全国人民代表大会制定的基本法律，如《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等；也包括由全国人民代表大会常务委员会制定的非基本法，如《公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、《居民身份证条例》、《消防条例》等。
行政法规是国务院制定的规范性法律文件，它作为行政法的渊源，调整着国家的经济、社会、文化等各方面的广泛的行政管理关系，其数量是大量的，如《国务院关于行政区划管理的规定》、《国务院关于严禁淫秽物品的规定》、《征兵工作条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《国务院关于审计工作的暂行规定》、《国务院关于农村个体工商业的若干规定》等。
行政规章是国务院各部委和省、自治区、直辖市与省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民政府制定的规范性法律文件。行政规章作为行政法的渊源，如1985年10月12日铁道部、卫生部联合发布的《事业单位工资制度改革后财务管理的若干规定》，1984年12月11日文化部发布的《关于使用文物古迹拍摄电影电视故事片的暂行规定》，同月20日外经贸部发布的《边境小额贸易暂行管理办法》等。
应该指出，行政法规和行政规章是行政法的渊源，并不是说行政法是行政法规和行政规章的总称，因为行政法的规范不仅存在于行政法规和行政规章之中，而且同时也存在于法律和其他形式的法律文件之中；也不是说所有的行政法规和行政规章都是行政法，因为行政法规和行政规章不仅可以载有行政法律规范，而且同时可以载有经济法、劳动法、婚姻法、甚至民法和刑法的规范。
地方性法规以及自治条例和单行条例也是行政法的渊源。现行宪法公布以后，各地陆续制定了一大批调整行政关系的地方性法规以及自治条例和单行条例。这些法规和条例中包含的法律规范主要是行政法律规范，如河北省人大常委会制定的《河北省城市规划条例》、《河北省集市贸易管理条例》，天津市人大常委会制定的《天津市城乡集市贸易市场食品卫生管理办法》，北京市人大常委会制定的《农村林木资源保护暂行办法》等。
上述规范性法律文件应该说是行政法的最主要的渊源，行政法规范即主要存在于这些规范性法律文件之中。但是除了上述规范文件以外，下述文件亦可成为行政法的渊源：
(1)中共中央和国务院联合发布的文件。在社会主义国家，为了动员广大党员和人民群众实现国家的某项重大任务，或者为了对某些重大问题作出规定，党和政府往往联合发布文件。这些文件凡是有关行政管理和调整行政关系的，应视为行政法的渊源。如1985年11月5日中共中央和国务院联合转发的《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，1985年10月31日中共中央和国务院联合发布的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》等。
(2)国务院和社会组织联合发布的文件。如国务院和总工会就劳动保护、社会保险、劳动纪律等问题联合发布的文件，国务院和全国妇联就妇女儿童权益保护、计划生育等问题联合发布的文件等。这些文件涉及行政管理的，也应视为行政法渊源的范围。
(3)条约。国际间的条约有涉及国内行政管理的，也应视为行政法的渊源。
关于行政法的法源，目前学术界争论较大的问题是：中小城市和县、乡人民政府发布的规范性文件是否属于行政法渊源的范围；省、自治区、大城市以上人民政府发布的非规范性文件(以决定、命令、指示、通知等形式发布)是否属于行政法渊源的范围。有人认为，凡是国家行政机关发布的行政管理文件，不论是规范性的还是非规范性的，都是行政法的渊源；有人认为，只有国家行政机关发布的规范性文件，才是行政法的渊源；还有人认为，只有法律授权的一定国家行政机关(不是所有国家行政机关)发布的规范性文件，才是行政法的渊源。
我们同意第三种意见，因为：第一，法必须具有规范性，无规范性则不能叫做法。行政法作为法(广义的法)，当然不能不具有法必备的特性。国家行政机关就个别事件，针对个别人发布的非规范性文件(通常以决定、命令、指示、通知等形式发布)不具有规范性，自然不能构成行政法的渊源。第二，法必须具有一定的普遍性和统一性，行政法作为法，当然也不能没有相对的普遍性和统一性。如果每个行政机关，以至乡镇一级政府都能制定行政法，那就无普遍性和统一性可言，国家法制的统一就无法保障。第三，法在内容、形式、制定程序上必须有标准，符合标准才能称为法。目前我国尚未颁布行政法制定标准法，因此还难于从内容实质上确定哪些行政管理文件能构成行政法的渊源。但是宪法和组织法已经明确规定只有国务院能够制定行政法规，只有国务院批准的较大城市人民政府级别以上的行政机关才能制定行政规章，这样，在形式上区分行政法和一般行政管理规范文件还是可能的。因此，我们没有理由说，行政法的法源包括所有国家行政机关制定的所有行政管理文件。
