健全行政法 完善社会主义法制

“七五”计划第五十章规定了我国在“七五”期间要着重完成的一项具有重大历史意义的任务：健全行政法，完善我国社会主义法制。

行政法是调整国家行政管理关系，即国家行政机关在行使行政管理职能过程中发生的各种社会关系的法律规范的总和。它规定国家行政机关的组织、结构、编制、职权、工作程序和工作方式，规定国家工作人员的权利、义务、纪律、责任及国家对工作人员的任用、调配、考核、奖惩；规定行政法规、行政规章制定的权限、程序及对行政法规、行政规章内容和形式的要求；规定国家行政管理活动的原则、程序及管理者与被管理者双方各自的权利和义务；规定国家和人民群众对行政机关及其工作人员实施监督的形式和途径；规定行政诉讼的原则、机构和程序等。

行政法是法制的重要环节。一个现代国家的法律体系，通常由宪法、民法、刑法、行政法(包括民事、刑事和行政诉讼法)及一系列单行法律法规组成。宪法是一个国家的根本大法，而民法、刑法、行政法则是一个国家的基本法律。一个国家如果没有民法、刑法或行政法，就谈不上法制的完善。

加强行政法是社会主义民主的要求。社会主义国家是人民当家作主的国家，人民当家作主的一个重要内容就是将自己的意志上升为法律，要求自己的政府及其工作人员按照法律办事。人民必须能够真正制约和监督政府及工作人员，使政府及其工作人员真正向人民负责、为人民服务，这才是真正的人民当家作主、真正的社会主义民主，而这必须有赖于健全和完善行政法。正是基于此，“七五”计划指出，要加强行政立法，使社会主义民主制度化、法律化，使国家行政管理工作法制化，使国家机关工作人员严格依法办事，克服官僚主义，清除腐败现象，保护公民的合法权益。

加强行政法是社会主义现代化建设的要求。社会主义现代化建设要求有一个高效率的行政指挥管理系统，而这个系统的建立，有赖于行政法的健全和完善。实践证明，只有用行政法严格规定各机关，各类工作人员的职、权、责，才能解决互相扯皮、互相推诿的问题；只有用行政法严格规定机构设置的原则、审批程序和编制，才能解决机构臃肿、人浮于事的问题；只有用行政法严格规定各项行政活动的程序和时限要求，才能解决“压、推、拖、了”(邓颖超语：事情来了就压，压不住就推，推不去就拖，一直拖到不了了之)的问题。没有行政法，就不能从制度上防止和避免官僚主义，从而就不可能有政府机关工作的高效率，就不可能有四个现代化的成功，社会主义现代化建设的宏伟事业就有可能毁于官僚主义的画圈盖印、公文旅行、压推拖了及文山会海之中。

加强行政法是改革我们传统的行政管理体制和管理方法的要求。我们传统的行政管理体制是党政不分、政企不分，权力高度集中，地方、基层、企业事业单位没有自主权。我们传统的管理方法是直接控制、直接干预，以单纯的指令性计划和行政命令的手段去实现管理的目标。实行这种管理体制和管理方法的后果是压抑了地方、基层、企事业单位及广大干部群众的积极性、主动性、创造性。这些弊端的革除，有赖于行政法的健全和完善。没有行政法规定党政和政企职权的划分，规定中央和地方、上级政府和下级政府的适当分权，规定行政管理机关管理的权限、方式、程序，规定行政管理机关和管理对象各自的权利、义务、责任等，党政分工、政企分开、中央和地方适当分权、扩大企业事业单位的自主权、改直接控制为间接控制、改微观控制为宏观控制、改统死管死为放开搞活等都是难以实现的。即使一时实现了某种改革，也可能不要多久又倒回去，或者离开预定目标改到邪路上去。这种教训我们已经有了，例如机构改革的“膨胀——精简——膨胀”，实行“对外开放，对内搞活”政策后随之而起的各种不正之风，其重要原因之一就是我们缺乏健全完善的行政法。

加强行政法也是消除国家机关和干部存在的不正之风的需要。不正之风的滋生、发展、蔓延的重要条件之一是我们缺少严格的行政法制。例如，如果有行政法严格规定干部的录用、考核、晋升的条件和程序，选拔、提升干部方面的不正之风就要受到限制；如果有行政法严格规定国家机关工作人员的义务、纪律及追究纪律责任的机构和程序，国家机关工作人员经商办企业的不正之风就难以兴起来，等等。当然，行政法不是解决一切问题的唯一法宝，但有了严格的法制，确能起到防止和驱除腐败现象的作用，使国家机关及其工作人员保持优良廉洁的作风。

加强行政法还是保障公民合法权益的需要。在社会主义社会，法的职能是保护人民，保护公民的合法权益。作为调整国家行政管理关系的行政法，比起民法和刑法来，其保护公民合法权益的职能更为明显、突出。公民从出生到死亡，几乎随时随地都要与行政机关打交道，如出生登记、结婚登记、办理各种许可证、执照、交纳税款、就业、升迁、工作调动、申请救济、退休退职以至死亡登记等。对此，如果没有行政法严格规定国家行政机关及其工作人员的职责、工作程序、时限要求，没有行政法规定公民对国家机关及其工作人员违法失职行为进行申诉、控告、检举的途径和程序，没有行政法规定公民对因国家机关及其工作人员侵犯其权益受到损失而请求赔偿的途径和程序，没有行政法规定行政诉讼的机构和程序，公民的合法权益就很难得到可靠保障。

行政法是国家的基本法。整个行政法包括实体法和程序法两大部分，程序法又包括行政活动程序法和行政诉讼程序法(简称行政诉讼法)两部分。行政实体法和行政活动程序法关系十分密切，它们常常结合在一起，统称行政管理活动法。例如，调整行政组织的行政组织法既规定国家行政机关的性质、地位、职权，也规定国家行政机关建立、变更、撤销的程序；调整公职关系的国家工作人员法，既规定国家工作人员的权利、义务，也规定国家工作人员任用、奖惩、晋升、退休的程序;等等。

行政管理活动通常包括下述组成部分：(1)行政组织法；(2)国家工作人员法；(3)行政立法标准法；(4)行政执行法；(5)行政奖励和行政处罚法；(6)行政法律监督法。上述组成部分也可以结合在一起制定统一的行政法典(如苏联乌克兰苏维埃社会主义共和国1931年制定的《乌克兰行政法典》，德国威敦比克邦1936年制定的《威敦比克邦行政法典》)，或将其基本原则结合在一起，制定统一的行政法通则或行政法纲要。这种统一的行政法典、通则、纲要在世界上是较少先例的。大多数国家是将行政法的上述组成部分分别制定单独法典或法律文件。如日本的《行政组织法》、《国家公务员法》，苏联的《行政违法行为立法纲要》、《人民监察法》，南斯拉夫和波兰的《行政手续法》，奥地利的《行政罚法》、《行政强制执行法》，罗马尼亚的《规范性文件制定法》等。

行政诉讼活动对于行政管理活动有相对的独立性，故通常制定单独的行政诉讼法典加以调整。世界上许多国家都制定有单独的行政诉讼法典。例如，设立专门行政法院进行行政诉讼的法国、联邦德国、意大利等欧洲国家，不设行政法院而由普通法院审理行政案件的日本，在普通法院内设立行政法庭处理行政案件的南斯拉夫等，都有统—的行政诉讼法调整行政诉讼关系。

行政法是我国法制系统中的一个薄弱环节。我们已经有了作为规范整个国家机关和公民行为的基本准则的宪法，也有了比较完善的民法(通则)、民事诉讼法(试行)、刑法、刑事诉讼法，但缺少比较完善的行政法，当然，我们现在不是没有行政法，单行零散的行政法律文件还是有不少的，如《国务院组织法》、《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《治安管理处罚条例》等。但是很多方面的行政法我们确实还没有，统一调整一定领域行政关系的集中性的行政法律文件更是缺乏，如国家工作人员法、行政立法标准法、行政执行法、行政法律监督法，以及行政诉讼法等，还没有制定出来。就是现在已有的一些单行行政法律文件，很多也需要修改、补充或重新制定。因此，健全和完善我国行政法是摆在我们面前的一项十分重要而又十分艰巨的任务。