北京市政协推进协商民主的实践创新

【主讲人简介】周清，法学博士，北京市政协办公厅助理研究员。研究方向为政治学理论、政党比较研究、执政党建设、人民政协理论研究。

一 积极拓展人民政协协商民主形式

近年来，北京市政协根据形势的发展不断创新和拓展协商形式，初步构建了政协协商民主的框架体系。

1.丰富政协全会期间全面协商形式。十二届市政协在原来专题座谈会、大会发言等协商形式的基础上，进一步丰富协商形式，一是邀请市委常委参加政协小组讨论，二是围绕党政中心工作确定主题，召开政协联组会，邀请分管市政府领导参加，这两种会议都邀请有关党政部门负责人列席。会上充分发言民主，委员们畅所欲言，各抒己见，市委市政府领导直接听取委员意见建议，随时插话询问，回应委员关切，与委员互动交流。这样，在政协全会期间，委员与市委市政府领导面对面沟通的次数多达四次，能够充分沟通，共同议政。会后，委员的主要意见还要向市委市政府专门报送，供决策参考。

2.创新议政性常委会专题协商。从2015年起，市政协创新常委会的开法，是将常委会分为学习性常委会、程序性常委会和议政性常委会。议政性常委会一般围绕党政中心工作开展，议题来源于年度协商计划，每年召开2～3次。会前，由专委会组织委员广泛调研，形成研究报告及系统化的意见建议。会议采取全体会议和分组会议相结合的方式召开，会期一天半，先邀请党政领导介绍情况或者邀请专家学者做专题报告，请专委会同志介绍调研情况；然后分组讨论，审议调研报告和相关文件；最后半天向常委通报各组讨论情况，组织常委、委员做大会发言，请分管市领导和政协主要领导讲话。会后，根据常委讨论情况修改调研报告，报市政府和有关部门决策参考；形成议政性常委会情况报告以党组名义报市委。议政性常委会议题多是关乎首都发展全局的重大问题，如“十三五”规划编制、《北京城市总体规划》修改、全国科技创新中心建设等，所以调研报告分量很重，党政部门都要以正式文件形式回复办理情况。从协商实践看，这种协商形式层次高，协商时间长，议政比较充分，能够得到党政部门重视，协商议政效果好。2017年市政协还要围绕加强和改进人民政协民主监督、提升生活性服务业品质、加大水污染治理力度等召开议政性常委会。

3.创新议政性主席会专题协商。从2015年起，市政协创新主席会议的开法，是每年从年度协商计划议题中确定2～3个重点协商议题，召开议政性主席会，专题协商议政。会前，由专委会开展重点调研，形成调研报告及系统化的意见建议，供议政时参考。会上，专委会介绍调研情况，主席会议成员围绕议题发表意见、畅所欲言，分管市领导出席会议、回应关切，相关委办局负责同志参加会议、解疑释惑，双方沟通交流，有效互动。会后，根据主席会议协商意见修改调研报告，报送市政府有关部门决策参考。2015～2016年市政协围绕落实《京津冀协同发展规划纲要》、疏解非首都功能、北京城市副中心建设等共召开5次议政性主席会，2017年还将围绕历史文化遗产保护召开议政性主席会。

4.加大对口协商力度。对口协商是指政协专委会及参加政协的民主党派、工商联、人民团体等相关组织与党政相关部门对口直接协商重要问题的协商形式。它的主要特点是协商内容为专项问题，是专委会层次的协商，不涉及全体委员。这种协商形式过去一直存在，但次数不多，正规化程度不高。十八届三中全会后，市政协加大了探索力度，党政部门越来越多地把部门重大决策提交政协协商。比如，2013年市科委将《关于加快推进高等学校科技成果转化和科技协同创新的若干意见（试行）》（简称“京校10条”）提交市政协协商，市政协科技委组织科技界和科协界委员进行协商，市科委负责同志到会听取意见，协商意见报送市科委。政协委员提出的关于去掉“京校10条”的“试行”字样和截止日期等建议被采纳。2016年科技委围绕促进北京科技服务业新业态发展开展对口协商，提出意见建议，获市政府领导批示。实践证明，对口协商议题切口小，专业性较强，协商形式灵活，委员能提出针对性较强的意见建议，更容易被采纳吸收，协商议政效果比较好。

5.加强提案办理协商。提案办理协商是指在提案办理过程中的协商，包括提案的提出、审查、交办、办理、督办、追踪问效等各环节的协商。在提案提出环节，增加提案交流、集体协商程序，有效提高提案质量。在提案审查环节，充分沟通提案者和承办单位，严格立案标准，确定承办单位。在提案交办环节，召开提案办理工作协商会，邀请党委、人大、政府、法院、检察院等分管提案工作的负责人共同协商提案办理事宜，解决提案办理中的疑难问题；然后召开提案交办会，将委员提案集体移交，由各家分别向所属部门分层分类交办提案。

在提案办理环节，创新协商形式。这个环节的协商，是最具有实际意义的提案办理协商。按照规定，提案承办部门必须与提案的委员联系，听取委员意见，只有委员满意签字，承办单位才能结案。所以，承办单位与委员之间的个别协商大量存在。其次是提案集中办理协商。它是由主要承办单位以座谈会形式集中答复涉及本单位多件提案的办理协商形式。座谈会上，向委员提供书面提案集中办理报告，通报提案办理初步情况，回答委员提问，双方共同协商解决问题。会后，承办单位根据委员建议修改提案集中办理报告，分寄每件提案的第一提案者，不再另行答复（包括未参会的委员）。近年来，针对提案总量较大、热点相对集中的奥运遗产开发利用、回民公墓备用地、缓解交通拥堵等30多个问题500多件提案进行集中办理。这种协商形式，为委员搭建了与承办部门负责人直接沟通交流的平台，实现了互动，提高了提案办理效率和质量。再次是召开提案办理专题协商会。市政协分别于2014年就首都新机场建设和养老问题、2015年就社区建设和历史街区保护问题、2016年就医养结合和雾霾治理问题，2017年将就西山、长城、运河三个文化带保护利用问题召开提案办理专题协商会。这种协商会，在选题上选择关系首都经济社会发展和国计民生的重大问题；在程序上坚持协商于决策之前，就市委市政府尚未决定的重大问题进行协商；在层次上很高，市政协主要领导参加，市委市政府分管领导到会听取意见建议，相关党政部门到会通报情况，回答委员提问。这些协商形式，主题集中，层次高，影响大，有效提高了提案办理质量。

在提案督办环节注重协商实效。市政协每年确定主席或副主席督办提案，这些提案涉及内容重要，解决起来都有难度，但经过努力多是可以推动或解决的。所以，重点督办提案，都注重督办协商过程，注重办理效果。例如，市政协副主席督办关于拈花寺腾退问题的提案，就取得实质性进展。拈花寺原为教会财产，新中国成立后长期被占用，始终得不到腾退。该提案确定为重点督办提案后，召开提案者和相关委办局共同参加的督办协商会，最终商定拈花寺归还教产，恢复宗教功能，受到宗教界人士的欢迎。

6.开创协商恳谈会。受全国政协双周协商座谈会的启发，北京市政协在以前委员恳谈会的基础上于2014年创造了协商恳谈会形式。协商恳谈会的特点，一是议题广泛，都是关系改革发展中的热点难点重点问题、统一战线和人民政协事业发展及政协自身建设方面的重大问题。2014年第一次协商恳谈会议题是北京市房产税征收问题，后来议题扩展到互联网金融、首都治理、科技创新等各方面。二是按计划召开。一般年初制订协商恳谈会计划，安排好议题和大致时间，会议由主席或主席委托的副主席主持。三是参会人员不定。一般根据协商议题确定参加范围，以政协委员为主，适当邀请专家学者，视情况邀请党政部门领导。四是会议形式灵活。发言不要求提前准备，不照本宣科，直奔主题，有话则长，无话则短，各种观点都可发表。发言期间，其他同志可随时插话提问。五是会议效果较好。党政部门介绍相关情况，各方冷静思考、理性交流，达到了沟通思想、交流观点、增进理解、凝聚共识的目的。六是会议成果直接运用。党政部门负责人当面听取意见建议，会上提出的重要意见建议可通过专报或《诤友》等方式向市领导和相关部门反映。这种以专题为内容、形式灵活、自由漫谈式的协商恳谈会，能增加协商密度，活跃民主氛围，提高协商实效。

7.改革议政会协商。议政会是独具北京特色、历史最为悠久的协商议政形式。它源于新中国成立初北京市各民主党派干部学习会，1996年更名为学习座谈会，1998年更名为议政会。经过60多年的发展，议政会与时俱进，不断创新，形成了一套较为成熟的工作模式和制度规范。一是联合组织。议政会由市政协和市委统战部联合组织、共同举办，市政协主席和市委统战部部长轮流主持。二是共定选题。每年初，市政协、市委统战部及有关方面围绕首都发展大局或人民群众普遍关心的热点难点问题分别提出初步议题，在征求各民主党派、人民团体等意见基础上共同研究确定。三是知议分离。为保障委员充分知情、深入议政，从2009年起将每个议题“知情议政合一”式的一场会，拆分为“知情”、“议政”分开的两场会。即先召开情况通报会，政协和各党派团体组织调研，再召开议政会协商。四是党派议政。议政会是各民主党派、人民团体和有关代表人士参与政治协商的重要平台。参会者都是具有党派团体身份的委员，他们代表所在党派团体发表意见建议，这些意见建议也多是党派团体集体调研的成果。会议发言分为重点发言和即席发言。五是高层参与。议政会规格高，参会人员层次高，市政协主席副主席、专委会主任以上领导悉数参加，市委统战部部长和副部长、各民主党派市委和市工商联负责人参会，市委、市政府领导或有关部门负责人到会介绍情况并听取意见。这种高层次性有助于深化议政主题，促进议政成果转化。目前议政会每年召开两次，2017年将围绕静态交通治理和推进全国科技创新中心建设问题召开议政会。实践证明，这种协商形式得到各党派团体的高度认可，发挥了重要的引领示范作用。

8.探索界别协商。界别协商主要是指在人民政协以界别为主体和名义开展的各种协商活动。由于政协界别是个很宽泛的概念，包括中国共产党和各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界等参加单位，所以界别协商也主要包括四种形式。一是界别内协商，即政协各界别内部的协商，如提案交流、界别提案、座谈研讨等。二是界别间协商，即政协各界别之间的相互协商，如政协全会期间的联组讨论、闭会期间的联合调研等。三是政党协商，即中国共产党与各民主党派、无党派人士在人民政协的协商合作，因为这些党派都以政党名义加入政协并开展活动，所以都是政协的界别。四是界别与党政部门协商，即政协界别与党政部门开展的对口协商。这些界别协商形式在政协过去都是存在的，这些年更加突出界别建设，重视界别协商。比如，经济界委员围绕新机场建设及临空经济区规划发展开展界别协商，医药卫生界围绕镇村两级医疗能力建设、医疗卫生体制改革等开展界别协商，为推进相关领域工作提供了有效支持。

9.尝试网络议政和远程协商。网络议政、远程协商是利用无线通信、互联网技术以及视频系统开展履职活动的新形式。自2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出“探索网络议政、远程协商等新形式”后，市政协尝试网络议政和远程协商。网络议政是委员围绕政协确定的议题，通过文字和语音留言等方式，随时在网络议政平台的专题讨论区（群）内参与讨论。远程协商是利用远程协商视频会议系统围绕议题组织委员在指定时间和有网络环境下开展视频会议协商活动。2015年政协围绕“十三五”规划编制等议题开展远程协商，就重要文稿在平台上征求意见，有百余位委员参加了网络议政活动。2016年文史和学习委围绕《关于保护京张铁路历史遗迹使其成为北京冬奥会沿线展示景观的提案》，组织社科界别委员进行网络议政，效果非常好，受到委员们的充分肯定。网络议政、远程协商借助互联网，方便快捷，节约时间，节约成本，便于委员参政议政，能更广泛地调动委员参政议政的积极性，让更多的委员参加政协活动。

10.搭建京津冀政协联合协商议政新平台。为推动京津冀协同发展，京津冀三地政协商定以主席联席会议形式，围绕京津冀协同发展中三地共同关注的重大问题，共同协商议政，为党和政府决策提供决策参考。2015年京津冀政协主席联席会议第一次会议在河北举行，会议围绕京津冀交通一体化问题协商议政。会前，三地政协分别开展调查研究，形成调研报告，准备发言材料。会上，三地委员围绕主题建言献策。会后，三地政协通过信息和专报等形式向当地党委政府反映议政成果，并通过三地全国政协委员向全国政协提出联合提案，向国家有关部门反映，力促议政成果转化。会议还审议通过了《关于建立京津冀政协主席联席会议制度的意见》，商定联席会议将轮流在京津冀三地举行。2016年第二次会议以全面创新改革引领京津冀协同创新为主题在北京举行，2017年将以协同保护水资源环境为主题在天津召开。京津冀政协主席联席会议立足于三地的政协人才、智力和组织优势，搭建跨区域协商平台，具有很强的开创性和示范性，已经成为推动京津冀协同发展的重要力量和三地政协工作的响亮品牌。

此外，市政协还根据社会形势的发展需要，创新“委员听民意”网络直播、“政协e事厅”等网络协商形式，引导网民参与协商，不断拓宽协商渠道，积极构建宽领域、多层次、常态化的协商工作格局，扩大政协协商工作的社会参与面。

二 不断丰富人民政协协商民主内容

中共中央2006年颁发的《关于加强人民政协工作的意见》和2015年颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》都规定人民政协协商的内容主要是“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题”。按照这个精神，北京市政协不断丰富协商内容，积极参与立法协商和政治生活中问题协商。

（一）参与立法协商

鉴于人大独享立法权等方面考虑，参与立法协商是市政协长期推动而未能做成的事。2013年底抓住《北京市大气污染防治条例（草案）》拟提请2014年初十四届市人大二次会议审议通过的有利时机，市政协首次参与了立法协商。当时，北京市委也是为了更广泛地听取各方面意见，促进民主立法、科学立法，所以决定将其交市政协开展立法协商。

一是市政协以界别为单位组织全体委员参与协商。市政协成立专项工作领导小组，组织全体委员以界别为单位开展协商。各界别共召开30次座谈会，265位委员参与直接协商，479位委员以电子邮件等方式提交意见建议。界别协商后，由社法委汇总，形成《委员意见建议汇总稿》，然后召开专家论证座谈会，对《委员意见建议汇总稿》逐条进行研究论证，市人大常委会、市政协领导出席会议直接听取意见建议。在此基础上，形成《市政协开展〈北京市大气污染防治条例〉立法协商工作情况及主要意见建议的报告》，提出998条意见建议。该报告经市政协主席会议、常委会议审议后，以市政协办公厅名义报市委办公厅。

二是市人大常委会认真研究，尽量采纳。市委办公厅将报告转发市人大常委会党组。市人大常委党组接到报告后，责成法制委员会认真研究采纳，共对《北京市大气污染防治条例（草案）》中的61条做了83处修改、完善，并召开市人大常委会主任会议专门研究。2014年1月8日，市人大常委会党组向市委报送关于对《市政协开展〈北京市大气污染防治条例〉立法协商工作情况及主要意见建议的报告》研究处理情况的报告。1月22日，十四届市人大二次会议表决通过了《北京市大气污染防治条例》。

三是参与立法协商是北京市政协推进协商民主的最大亮点。参与立法协商不仅把重要立法纳入协商范畴，扩大了政协协商议政的范围，受到政协委员的欢迎，而且有力推动了民主立法、科学立法，提高了法律质量，得到市委主要领导的高度肯定和全国政协的高度认可。目前，市政协在总结经验的基础上已经形成一套成熟的工作模式和制度。从2014年到2017年，北京市政协共参与《北京市建设工程质量管理条例（草案）》、《北京市预算监督条例（修订草案）》等7部地方性法规、6部政府规章、3个政府年度立法计划的协商工作。

（二）参与政治生活中问题协商

虽然文件规定可以就政治生活中的问题进行协商，但是由于政治问题比较敏感，所以多年来政治协商多围绕其他领域问题展开。2016年市政协经过与各民主党派、人民团体等各方面协商，经市委同意，决定以议政性常委会形式，围绕发挥人民政协作为统一战线组织的重要作用问题开展协商议政，这不仅是围绕政治生活中问题开展协商，也是围绕政协内部的重要事务开展协商。协商议题确定后，市政协领导高度重视，成立了专题协商工作领导小组，由政协主要领导任组长，下设协调小组，负责统筹协调工作。制定专题协商工作方案，召开各民主党派、市工商联负责人和无党派人士、部分界别委员、部分区政协主席、部分区委统战部部长等系列座谈会，广泛听取意见建议，并起草相关文件。3月28～29日召开议政性常委会进行专题协商。会议听取了关于更好发挥人民政协作为爱国统一战线组织作用的专题辅导报告，常委们围绕主题分组讨论，8位委员做了大会发言，会议审议通过《政协北京市委员会关于进一步发挥政协作为爱国统一战线组织重要作用的意见》。经过协商议政，常委们普遍认为，在新的形势下再次强调人民政协充分发挥统一战线作用，非常必要，非常及时，充分体现了政协的性质定位，加深了对政协的认识和理解，增强了委员发挥统战作用的责任感和使命感。会后，市政协出台了《政协北京市委员会关于进一步发挥政协作为爱国统一战线组织重要作用的意见》，这既是市政协内部各方协商的重要成果，也是指导市政协今后开展统战工作重要的制度规范。该意见的出台，在全国政协系统范围内尚属首次，产生了重要影响。

三 努力推进人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化

在实践探索的同时，北京市政协高度重视政治协商的制度化建设，坚持以实践推动制度创新，用制度巩固实践的成果，取得重要进展。

（一）统筹协调，进行协商民主顶层制度设计

近年来，在总结实践的基础上，根据中央文件精神，市委对首都推进社会主义协商民主进行了顶层制度设计，对人民政协协商民主再次进行了全面部署。2015年市委制定了《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，实施意见根据北京实际情况，从北京市协商民主的总体要求、加强政党协商、积极开展人大协商、扎实推进政府协商、进一步完善政协协商、认真做好人民团体协商、稳步推进基层协商、加强党对协商民主建设的领导等八个方面做出规定，为构建程序合理、环节完整的协商民主体系，大力推进协商民主广泛多层制度化发展，提供了指导。

随后，市委办公厅印发《关于进一步加强政协协商民主建设的实施意见》，从把握加强政协协商民主建设的总体要求，明确协商内容、制定协商计划，搭建协商平台、规范协商形式，健全协商程序、加强工作衔接，加强制度建设、提高政协工作规范化水平，增强协商能力、提高协商质量，加强党对政协协商民主建设的领导等七个方面就发展人民政协协商民主做出全面部署，为人民政协发挥协商民主重要渠道和专门协商机构作用提供了制度规范。2016年市政协制定了贯彻落实《关于进一步加强政协协商民主建设的实施意见》的实施办法，对协商议题的提出、协商活动的筹备和组织实施、协商成果的报送与反馈、协商工作的保障等做出详细规定，使人民政协协商民主运行更加规范化、程序化。

（二）制定各种专项协商制度，搭建协商民主骨干制度框架

在顶层设计的同时，市政协针对各种协商形式，陆续制定了一些专项制度。比如，2014年市政协制定了《协商恳谈会工作办法（试行）》，明确了协商恳谈会的基本内涵，规定了协商的主要议题和基本原则，同时对协商恳谈会的召集、频率、邀请人员范围、协商成果报送等做了规定，使协商恳谈会更加规范有序。针对提案办理协商问题，2014年市政协制定了《关于规范政协提案集中办理协商工作的指导性意见》，对提案集中办理协商议题的遴选、办理方式的选择、组织保障等都做了具体规定，规范了提案集中办理协商活动；2017年市委办公厅印发《关于加强政协提案办理协商工作的意见》，对提案的选题协商、审查协商、交办协商、办理协商、督办协商等做出规定，使提案办理协商程序更加严谨，形成链条式、闭环式的协商体系。为更好地参与立法协商，2014年市委颁发了《关于在政协开展立法协商工作的通知》，2015年市政协制定了《立法协商工作实施办法（试行）》，对市政协参与立法协商的内容、程序和要求做出明确规定，使参与立法协商实现了制度化。为开展网络议政和远程协商，2016年制定了《北京市政协网络议政、远程协商工作规程（试行）》，对网络议政、远程协商视频会议的构成与功能、组织形式、部门工作分工等都做了规定。同时，还制定了议政性常委会议、议政性主席会议实施细则（试行），将专题协商纳入这些会议形式，使专题协商有章可循、有制可依。这样，人民政协各主要协商形式都有了专项制度规定，构建了骨干制度框架体系。

（三）完善各种协商程序，健全协商民主运行机制

为了更加有计划有序地开展协商活动，2014年市委印发《关于制定实施北京市政协协商年度工作计划的意见》，对制定协商年度工作计划的总体思路、重要原则、基本程序、协商内容和组织实施等做出明确可操作性的规定；2015年市政协配套制定了相应的实施办法，并协助市委制定2015年度、2016年度、2017年度协商工作计划，每年确定8～10个重点协商议题，使协商民主活动改变了最初的无序状态，计划性、有序性大大增强。

为了增强协商成果实效，2015年市政协还制定了《关于协商成果报送的实施意见》，对各种协商形式的协商成果报送形式和程序做了具体规定。在协商成果报送过程中，既注重反映委员的一致性意见，也注重反映委员的不同意见，为决策提供了更为全面的参考。

总之，经过多年的努力，市政协全面贯彻中央文件精神，基本做到了把政治协商纳入决策程序，协商于决策之前和决策执行之中，协商观念深入人心，协商原则牢固树立。逐步把政治生活中的重大问题、法律法规问题纳入协商范畴，协商内容基本涵盖政治、经济、文化、社会、生态等各方面，更加丰富、充实和细化。协商形式不断拓展，逐步实现了广泛多元，初步形成框架体系。制定年度协商计划和主要步骤，出台协商工作实施细则，明确每个程序的责任部门、工作职责，探索协商成果采纳、落实和反馈有效机制，协商程序更加科学规范完备。这样，从国家宪法和政协章程关于政治协商的相关规定，到中央和全国政协关于政治协商的专项文件，到市委制定的政治协商方面的专门规范性文件，到市政协制定的各种配套措施，推进政治协商的制度体系初步建立。可以说，市政协的协商民主已经实现了从探索走向成熟，从无序走向有序，从不规范走向规范，实现了广泛多层制度化发展。