提案办理协商机制探索
——基于民主党派提案的分析
【主讲人简介】孙照红，北京市社会科学院副研究员，博士，主要从事中国政党与中国政治研究。
各民主党派是人民政协的重要组成部分，人民政协是民主党派履行职能的重要平台，提案是人民政协履行职能的重要方式，是协助党和政府实现决策民主化、科学化的重要渠道，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要方式和载体。提案办理协商是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理开展的协商活动，贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。各民主党派是人民政协的重要组成部分，自1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议开始，民主党派便通过提案的方式在政协与中国共产党共商国是，当时中国致公党以党派名义递交的《由中央人民政府研究和实行护侨政策案》集体提案，开民主党派提案的先河。经过几十年的发展，提案不仅成为民主党派在人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的最直接、最有效的形式之一，而且因其历史悠久、运作规范、效果显著、特色鲜明、与党政职能部门联系紧密而成为政协提案的重中之重。党的十八大明确把“提案办理协商”作为“健全社会主义协商民主制度”的重要形式和途径写进了报告中，凸显了提案办理协商的重要地位，也是对政协协商民主实践经验的科学总结和提案办理工作规律认识的升华。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”[1]此后，提案办理协商形式的制度化、规范化和程序化稳步推进。但是，从提案工作实践看，民主党派提案办理协商仍然存在一些问题，需要通过建立和健全提案办理协商机制来进一步规范和完善。
一 知情明政机制
知情是民主党派履行政治协商、民主监督、参政议政职能的前提条件。目前，民主党派知情明政的渠道相对畅通，专题报告会、情况通报会、对口联系制度等为知情明政提供了较好的条件。但是，民主党派对党委、政府的文件和工作部署、相关政策的知情度仍然有限，特别是一些核心的信息。信息不对称必然影响提案的全面性和权威性。
2015年6月，针对政协协商的专项文件《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》出台，该文件在谈到加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接时明确提出：“建立相关部门定期通报情况制度，为政协委员履行职责提供便利、创造条件。政协全体会议召开前，根据需要可组织情况通报会，请有关部门通报年度工作情况。协商活动举办前，有关部门应提供需要协商的相关材料。组织委员视察调研，可邀请有关部门同志介绍情况、交换意见。”[2]据此，政府要进一步加强与民主党派的联系，保障民主党派知情明政的权力和机会，要继续坚持和落实向民主党派通报情况、邀请民主党派负责同志列席会议的制度。要为民主党派调研创造条件，通过一定的协调机制为民主党派提供信息、数据支持和政策解答。政协及专门委员会应举办各种活动，包括传达文件、邀请政府有关部门负责人做专题报告、召开专题座谈会、组织参观、考察、视察等，让民主党派更多地了解党和政府的工作和国情、市情、社情和民情。
二 协商选题机制
选题是否精准是民主党派提案能否立案、能否产生社会影响力和决策影响力的关键因素。民主党派在确定提案选题之前，应“问计于政”、“问计于民”。“在征集提案过程中，提案委员会可以推动提案者与党政机关就选题的方向进行沟通和协商，以增强提案选题的针对性。”[3]“问计于政”就是要向党政部门征询党委、政府的中心工作，了解哪些问题是党委和政府关心的关键问题和重点问题、苗头问题、深层问题、薄弱问题。要“建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制，议题可由党委和政府交办，可由党委召开的秘书长联席会议研究提出，可由政协与党委和政府及有关部门沟通协商提出”。[4]“问计于民”就是要向党派基层、向社会公开征集提案线索，了解基层关注、群众关心、百姓敏感的热点、焦点、难点问题，尤其是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如就业、就学、就医、住房、交通、食品安全、社保、扶贫、环保等。
提案征集之后有可能会产生几百条提案线索，这就需要有一个协商筛选、过滤的过程，然后确定选题方向和重点，增强提案的现实性、针对性、精准性和有效性。总结来说，民主党派应在以下四种提案上下功夫。第一种是适度超前的提案：党委已经想到但还没有深入思考、政府想干但还处于调研论证阶段，且与百姓生活息息相关，可办好、易落实的问题，如果通过提案向前推一把，就比较容易进入落实环节，这样的提案往往能成为市政协重点提案或优秀提案。第二种是拾遗补阙的提案：还没能引起党委、政府重点关注，但又紧贴现实、亟须解决或意义深远、需列入规划，或有重大隐患需要有专业素养才能发现的问题，这时候党派提案往往能够发挥拾遗补阙的作用。第三种是锦上添花的提案：对于党委、政府已经重视但还缺乏有效对策的问题，这时候需要党派利用其专业知识提出完善、到位的对策建议。第四种是凸显特色的提案：能够凸显党派特色和优势的选题，这样的提案有利于发挥党派特长，也容易出实效，因此，党派在提案工作中要有所为、有所不为。
三 考察调研机制
党派提案是集体提案，是集体意见和智慧的结晶，能够体现参政党建言献策的集体优势。目前，多数党派提案选题比较精准，调研比较深入，对情况、问题的分析和论证比较充分，提出的对策与建议较为明确、可行。但是，也存在部分提案内容不符合实际，反映问题多、可行性建议少，空话套话多、有效诤言少，也有些提案代表性、宏观性和全局性不够，甚至有些提案与局部利益和部门利益挂钩，这与党派调研不够深入有关。
只有“从群众中来”的提案才可能被落实“到群众中去”。提案主题确定后，民主党派必须深入基层、深入实践开展调研，要围绕提案主题制定周密细致的调研方案，要组织开展有针对性的视察调研，争取掌握翔实的数据和第一手资料，做到知“国情”、明“市情”、懂“民情”，在此基础上做出客观、全面、科学的分析。要充分调动有凝聚力、号召力和影响力的党派领导人和有威信、有声望、有能力的精英人物的积极性，同时充分发挥民主党派专家学者多的优势，整合、利用好高校、科研机构和党派成员所在单位的组织力量，提升党派提案的质量和层次。政协需做好与提案调研相关的组织协调工作，要加强与相关部门的沟通和联系，可以采取联合调研或座谈会的形式，听取相关单位和职能部门的意见，与相关单位形成合力。
四 答复反馈机制
民主党派提案立案之后，政协会根据提案内容和民主党派的意向确定承办单位，并向承办单位提出办理要求、时限、目标、任务等。承办单位接到交办的提案后，通常在6个月内以答复件的形式做出反馈。但是，有些答复和反馈存在仓促化、形式化、简单化的问题。
为改变这种状况，可以制订具体的答复反馈办法，对于能够办理落实的建议和意见应明确告知民主党派，并告知办理、落实的思路、进度和活动安排；对于受条件限制暂时不能办理的意见和建议，需要拿出分阶段落实的计划；对于确实不好落实的意见和建议，要开诚布公、直截了当、实事求是地答复好，并认真、耐心、真诚、负责地做出解释，讲明原因是什么，有些超出办理单位权限和工作范围的，要加强和上下级以及同级其他单位和部门的协调，寻求合力解决问题的办法。这样，民主党派会明白所提提案的进展及问题和不足，也明白办理和落实提案的困难所在，增加相互之间的理解和信任。
五 考核评价机制
考核评价既包括对党派的考核和评价，也包括对办理单位的考核和评价。无论是在政协提案工作的相关文件中还是在党派章程和相关文件中，规定和强调的都是民主党派提出提案的权利，而义务和责任方面的规定却相对缺乏。而且，党派提什么提案，提出的提案影响力如何，缺乏制度化的激励措施。因此，可以考虑出台相关的政策对优秀的党派提案进行激励，激励可以是物质的，可以是精神的，也可以通过电视、报刊、网络等媒介对优秀提案进行宣传报道，对被采纳落实产生深远影响和重大效益的提案和党派进行表彰，而且要对优秀提案的具体内容、形成调研过程以及社会效益、决策影响力等进行具体的解读和宣传，通过树立典型和榜样，提高民主党派的积极性、主动性。
提案工作最终还是要靠承办单位去办理和落实。经过多年的努力，政协提案工作基本上做到了高立案、高答复，但是，立案、答复不等于办理和落实。要真正把“件件有回音”变为“件件有落实”，改变重答复轻落实、解释多措施少的现状，各承办单位需要提高思想认识，绝不能把办理提案当作一种负担；要把党派提案的预期和建议与自身工作结合起来，积极推动党派提案的兑现落实以及办理成果的转化和运用。政府需要把提案办理协商纳入年度督查计划，对提案办理单位进行考核，对于办理积极、效果较好的单位给予表扬，对于推诿、敷衍的单位进行批评教育，对于无正当理由不办理提案或延时办理的单位进行通报甚至行政问责和处分。
为了更好地对提案的民主党派和提案承办单位工作状况进行测评，可以考虑建立提办双方互评机制。承办单位对提案的选题、质量、形式、内容、预期产生的经济和社会效益等方面进行评价，提案人对承办单位的领导重视程度、办理过程中的工作机制和程序、与提案党派之间的互动情况、协商的主动性和协商深度、办后反馈情况以及落实情况等进行评议，以此调动提办双方的工作积极性、自觉性和主动性，促进提案质量和办理实效的双提升。
六 沟通协调机制
民主协商、理性沟通、平等对话必须贯穿提案办理工作的全过程，在提案的提出、立案、交办、反馈、经办、督办等环节，都要充分体现协商精神。“在提案办理环节，建立健全联系沟通、办理询问、研讨交流机制，把沟通协商作为提案办理的必经环节。”[5]要充分开展面对面的深度协商，同时探索灵活多样的协商形式，如电话协商、网络协商等。提案办理协商工作中的沟通协商主要包括四个方面。
一是提办双方的协商沟通。随着提案办理工作的规范化，提案答复之前承办单位一般会与民主党派沟通协商，但是，有些承办单位只是在规定的提案办理时间即将结束时才紧急与党派联系，把答复件送给提案的党派，当面委婉要求党派审阅、填写意见。这显然不符合协商民主的要求。提案办理单位在收到交办的提案后，承办单位要第一时间制定具体的工作方案，要加强与提出方民主党派的沟通，了解民主党派对提案办理的期望，然后细化任务分工、明确办理责任和质量标准等，并将办理落实的具体情况告知民主党派。
二是政协在提办双方之间的沟通和协调。政协是提办双方的桥梁和纽带，在提办双方之间起协调作用，这种协调不是简单的“过个手”、转交一下，而应是主动的、深度的、高质量的。因此，政协应把协商民主贯穿在提案办理工作的全过程中。在提案提出阶段，政协提案委员会需召开各民主党派和工商联提案工作座谈会，就提案选题的主要考虑、重点方向等进行交流协商，共同做好提案提出的统筹工作；在审查立案阶段，政协需与提案的党派沟通，征求提案承办单位意见，协商确定立案提案及提案的主办、会办、分办单位；在提案交办阶段，应适时召开提案交办会，明确提案承办单位的任务和要求；在督办环节，政协应推动承办单位建立和完善台账制度，把提案办理工作纳入年度督查计划和绩效考核体系。
三是党派内高层精英与基层普通成员之间的沟通协调。政党具有反映、代表民意和利益综合的功能，民主党派也不例外。民主党派要代表和反映本党派成员及其所联系群体的利益，成为他们的代言人，需要把党派成员和群众复杂的、分散的利益诉求收集起来、集中起来、综合起来，在此基础上形成对解决实际问题有用的意见和建议，影响决策的制定和执行。但是，目前围绕提案进行的讨论和调研多局限在民主党派内的高层和精英范围内，多是党派领导人、担任政协委员和人大代表的党派成员，高层和基层之间缺少常态的沟通和联系，基层成员的意见较少反映到提案中来，这就不能发挥党派整体的合力，反映的问题也难免缺乏代表性。为此，民主党派可以通过一些制度化的、组织化的渠道和形式，比如通过搭建网络平台为基层党派成员提供一个参政议政的渠道，广泛了解基层的需求和关注的问题，从中选出提案议题，然后把这一议题及时发布到网络平台上，引导党派成员积极建言献策、贡献智慧，再把这些分散的观点和智慧综合起来，形成整体合力，发挥集体优势。
四是各个党派之间的沟通协调。目前，从近几年的情况看，有些热点问题党派关注度比较集中，比如，在2015年北京市政协十二届三次会议和2016年十二届四次会议上，致公党、民建、民盟、农工党、台盟、九三学社的提案关注点都是生态环境治理、大气污染防治。在十二届三次会议上，农工党和台盟北京市委的提案分别是“关于进一步完善京津冀地区大气污染联合防治体系的提案”、“关于加强北京市大气污染防治公众参与的提案”；在十二届四次会议上，民建北京市委提出的提案是“关于加强北京市大气污染防治行政执法及其监督工作的提案”。这些提案都是有关大气污染防治的问题。随着生态环境的恶化，特别是雾霾的高发，空气质量问题受到社会各界包括各民主党派的集中关注，这是必然的。在这种情况下，如果各党派之间缺乏沟通协调，就会出现重复提案的现象。相反，如果八个党派之间能够建立稳定的沟通协调机制和资源共享机制，加强信息沟通、互通有无，在此基础上联合调研、集体论证、联合攻关，既能避免人力、财力、物力的浪费，又能实现资源共享、优势互补，从而形成强大的党派合力，给党委、政府以强力影响。
七 督查回访机制
从目前的提案工作看，提案者给出提案办理质量反馈意见即意味着此次提案办理协商工作的终止。但是，提案最终有没有落实，落实多少，从工作机制上看，目前政协并没有切实的办法进行跟踪、监督和督办，实践当中确实存在被答复落实但事实上没有落实或者没有完全落实的情况。而且，提案具体落实到什么程度，提交提案的民主党派并不是很清楚，以致出现同一议题反复提、多次提、多年提、多个党派提的情况，既浪费人财物资源，又占用提案机会，而且会严重挫伤民主党派提交提案的积极性，降低党派参政议政的有效性。
《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出：“在提案督办环节，建立健全跟踪督查和成果反馈机制，做好成果转化的协商。建立和完善台账制度，把提案办理纳入政府年度督查计划。”[6]今后，应加强对办理、落实环节的督查，对提案的办理进度、质量、效果和落实等方面的情况进行整理和统计并登记在册，适时开展“回头看”工作，对承办单位答复件中承诺落实的事项进行跟踪，适时督促办理单位及时落实，同时以“再答复”的形式及时与提案的党派沟通，互通情况，征询进一步落实的意见。对于由于落实难度大、耗时长、所需经费和人力多、涉及的部门多、利益复杂等而不能落实的提案，政协可以督促办理单位分解落实方案，制订一个个短期的具体的落实计划，分步落实、逐批解决，落实一步、解决一批即答复一次，直至彻底解决；对于办结后仍然存在问题、效果不理想的提案，可以继续进行协商，征求提案党派的意见，根据后续存在的问题有针对性地提出提高办理质量的意见和建议，提升提案工作整体质量和水平。
[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月18日。
[2] 中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，《人民日报》2015年6月26日。
[3] 中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，《人民日报》2015年6月26日。
[4] 中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，《人民日报》2015年6月26日。
[5] 中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，《人民日报》2015年6月26日。
[6] 林宏彬：《提案办理协商制度：理论思考与政策分析》，《学术前沿》2016年第10期。