建设工程安全监督备案合法性

建设工程安全监督，是为了消除或控制工程建设过程中的危险因素，保障施工人员及现场其他人员安全健康，防止出现人身伤亡、环境污染、建设工程和施工设备设施损坏等事故，由法定的国家机关或者法律、法规授权的社会组织依据相关法律、规范对工程建设过程中的施工人员、机械设备、施工材料、环境设施、施工方法等配置和运作进行跟踪检查和督促的职权行为。

建设工程安全监督的主要特点：（1）监督目的，是为了消除或控制工程建设过程中的危险因素，保障施工人员及现场其他人员安全健康，防止出现人身伤亡、环境污染、建设工程和施工设备设施损坏等事故。（2）实施主体，是法定的国家机关或者法律、法规授权的社会组织。（3）监督对象，是工程建设过程中的施工人员、机械设备、施工材料、环境设施、施工方法等配置。（4）监督性质，是依据法律或者规范的职权行为。

由此可见，依据法律、规范对建设工程实施安全监督是法定的国家机关或者法律、法规授权的社会组织的一项必须作为的义务。

一、建设工程安全监督备案事项设置合法性

《建筑法》规定，建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针，建立健全安全生产的责任制度和群防群治制度；建筑工程设计应当符合按照国家规定制定的建筑安全规程和技术规范，保证工程的安全性能；建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施；对专业性较强的工程项目，应当编制专项安全施工组织设计，并采取安全技术措施；建筑施工企业应当在施工现场采取维护安全、防范危险、预防火灾等措施；有条件的，应当对施工现场实行封闭管理；施工现场对毗邻的建筑物、构筑物和特殊作业环境可能造成损害的，建筑施工企业应当采取安全防护措施；建设单位应当向建筑施工企业提供与施工现场相关的地下管线资料，建筑施工企业应当采取措施加以保护；建筑施工企业应当遵守有关环境保护和安全生产的法律、法规的规定，采取控制和处理施工现场的各种粉尘、废气、废水、固体废物以及噪声、振动对环境的污染和危害的措施。建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。有下列情形之一的，建设单位应当按照国家有关规定办理申请批准手续：（1）需要临时占用规划批准范围以外场地的；（2）可能损坏道路、管线、电力、邮电通讯等公共设施的；（3）需要临时停水、停电、中断道路交通的；（4）需要进行爆破作业的；（5）法律、法规规定需要办理报批手续的其他情形。

民营企业研发楼建设不在《建筑法》规定的应当办理安全监督批准手续的范围之内。

依据《建设工程安全生产管理条例》第十条，建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施工措施的资料。依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当自开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。何为“依法批准开工报告的建设工程”？依据《建筑法》第七条第二款的规定，是指“按照国务院规定的权限和程序批准开工报告”而“不再领取施工许可证”的建筑工程。研发楼建设不属于依法批准开工报告的建设工程，因而不需要将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

依据《建设工程安全生产管理条例》第三十九条、第四十条的规定，县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依照《中华人民共和国安全生产法》的规定，对本行政区域内建设工程安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。

笔者注意到，住房城乡建设部于2014年10月24日以文件形式发布了《房屋建筑和市政设施工程施工安全监督规定》，该规定第九条规定了监督机构实施工程项目的施工安全监督程序，将“受理建设单位申请并办理工程项目安全监督手续”列为监督机构实施工程项目安全监督的前提条件。笔者认为，该前提条件的设置缺乏法律、法规依据。至于建设单位的申请是否具有备案性质，该文件未予以解释。

二、建设工程安全监督备案条件设置合法性和合理性

建设行政主管部门设置建设工程安全监督备案程序和条件，未见有法律依据。

建设工程安全监督备案条件设置的申报材料有15类共20多件，其中多数申报材料与建设工程安全监督工作性质没有关联性，而且为工程建设单位设置了多项前置审批环节，将法定的建设工程安全监督职权行为设置为环环紧扣的建设工程安全条件审批事项。

1. 要求建设单位编制建设工程安全监督档案手册。手册内容：（1）填写建设工程安全监督申请表和建设工程安全监督申请书。申请表内容包括工程概况，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位等五方责任主体组织机构代码、资质证书号以及法定代表人、项目负责人、现场负责人等姓名、资质证书号、联系电话等信息，以及施工单位项目经理、技术负责人、安全员等姓名、资质证书号、联系电话等信息，分别由五方责任主体签署意见并加盖单位印章，实行五方责任主体内部分别审批制。（2）五方责任主体分别填写安全生产承诺书，实行由五方责任主体法定代表人、现场负责人分别签名审批制。（3）由建设方绘制施工现场平面布置图，标注施工图位置，填写建设单位项目负责人、监理单位总监理工程师、施工单位技术负责人、项目经理等姓名，实行分别由相关责任人签名并分别加盖建设单位、监理单位、施工单位印章的内部审批制。（4）填写施工现场周边环境及地下设施情况交底表共10项内容，实行分别由交底方（建设单位）、见证方（监理单位）、接收方（施工单位）负责人签名并加盖单位印章的内部审批制。（5）编制安全防护及文明施工措施费支付计划，按规定的标准拨付给建设工程管理处并按施工宣传、安全培训教育、施工用电防护措施等18个项目分解措施费金额、支付比例和计划使用时间，实行由施工单位项目经理、监理单位总监理工程师、建设单位项目负责人分别签名并由单位分别盖章的内部审批制。变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

2. 要求提供施工中标通知书、施工合同、施工企业安全生产许可证（提供原件核查，复印件留存，一式两份），尤其是要求建设单位提供施工企业安全生产许可证，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

3. 要求建设单位在安全监督申报时提供施工单位项目经理B证及建造师证复印件、专职安全生产管理人员C证等安全生产知识考核合格证书（提供原件，复印件留存，一式两份），变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

4. 要求建设单位安全监督申报时提供工程监理单位人员单个项目备案表和建设单位安全管理人员花名册（需提供监理人员证件复印件留存，一式两份），尤其是要求建设单位提供工程监理单位人员单个项目备案表，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

5. 要求建设单位在安全监督申报时提供施工现场安全管理网络及安全技术措施，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

6. 要求建设单位安全监督申报时提供经施工单位和监理单位审批、审核的施工组织设计，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

7. 要求编制工程项目安全生产事故应急救援预案，包括综合预案、专项预案和现场处置预案，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

8. 要求建设单位安全监督申报时提供施工单位特种作业人员证件（提供原件核查、复印件留存，其中架子工证不少于三本，每台塔吊至少提供一本司机证件和一本指挥司索证件），除架子工外其他特殊工种不得同时与其他在建工程报监材料中重复，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

9. 要求提供可能危及电力设施安全的施工作业审批表，附施工现场平面图，分别由基层用电所、供电公司、建设部门、经信部门签署意见并加盖单位印章，擅自设置前置行政审批事项，而且在一张审批表中又设置了4项行政审核环节，未见有法律、法规依据。

10. 要求建设单位安全监督申报时提供建设工程合同备案登记表，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

11. 要求提供由建设工程所在地基层政府建设管理机构核准的建设工程办理手续核准表，加盖该建设管理机构印章，擅自设置前置行政审批事项，而且设置了1项行政审核环节，未见有法律、法规依据。

12. 要求建设单位安全监督申报时提供施工单位意外伤害保险、劳保统筹、农民工保险金、安全防护文明施工措施费（外地建筑企业进本市还需要缴纳信用保证金）等缴纳证明文件，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

13. 要求建设单位安全监督申报时提供施工单位塔吊、脚手架等建筑施工危险性较大的分部分项工程申报清单，且要求该清单必须由施工单位项目经理、监理单位总监理工程师、建设单位项目负责人分别签名并由单位分别盖章，变现场监督职能为安全条件行政审核职能，未见有法律、法规依据。

三、建设工程安全监督备案收费合法性

1. 建设工程管理处以安全施工宣传画名义收取其他费用500元，未见有法律、法规依据。

2. 建设工程管理处收取安全监督通知书工本费300元，未见有法律、法规依据。

四、建设工程安全监督备案行为合法性和合理性

安全报建窗口工作人员认为提交的申报材料不符合要求，并交给申请人一张不符合要求清单，提示申请人如何完善，符合《行政许可法》的规定。

但是，建设工程安全监督是县级以上建设行政主管部门的一项职责和义务。现行的建设工程安全监督网上报备、纸质材料报备既缺乏法律、法规依据，又存在形式化的嫌疑，主要表现在：

1. 重申报材料审查，轻现场监管。建设工程安全监督机构要求建设单位网上填报并提供纸质证明材料，全面审查建设单位工程报建文件、施工单位资质及其施工组织设计方案、监理单位资质等材料，以证明工程建设行为符合安全规范，并通过建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位分别作出安全承诺的形式，以确认工程建设符合安全规范要求，整个安全监督备案过程存在为建设工程安全监督机构收集已经适当履行了安全监督义务证据材料的嫌疑。建设单位取得安全监督备案通知书后，建设工程安全监督机构举办过1次要求建设方负责人、施工方项目经理、监理方总监参加的安全监督会议，统一举行过两次安全监督现场巡查（要求建设单位通知施工方项目经理、监理方总监到场），派安全监督员到现场监督的次数不超过3次，安全监督存在形式化的嫌疑。

2. 申报指南交代不清。例如，申报指南列施工现场LBS定位考勤人员申报表为申报材料之一，而实际提交申报材料时又告知“不需要”该申报表，导致申请人白跑电信公司申办施工现场LBS定位考勤人员申报表。又如，可能危及电力设施安全的施工作业审批表上并未设置由基层电力管理所审核盖章栏，实际操作中要求由基层电力管理所审核盖章；基层电力管理所认为“施工用电用的是建设单位自备的变压器，施工现场又远离高压线路，不需要编制临时用电方案”，而电力供应机构未见到有编制的临时用电方案就不予审批，无任何法律、法规依据，属随意设置行政审批条件的行为。

3. 未认真核实施工现场人员。至于申报的五方责任主体安全责任是否落实到位、施工现场人员是否与申报的人员对得上号，则并未严格现场确认。建设单位根据施工单位、监理单位提供的现场人员资格证书填报的人员，连建设单位自己也从未见过，安全监督机构也未对“持证人员与施工现场人员”是否相符进行现场核实。

4. 审批与监督职能未分开。在建设工程安全监督申请受理时、审核窗口人员审查通过安全监督申报材料后、建设工程安全监督号通知书发放前，窗口工作人员均要求建设单位通知施工方项目经理、监理方总监理工程师以及设计单位、勘察单位技术负责人到施工现场接受安全监督并在建设工程现场安全监督告知书上签名，窗口工作人员既行使行政审批职能又行使现场监督职能，不符合行政审批职能与行政监督职能分开的原则。

5. 存在前台、后台重复审核现象。（1）申报材料经窗口初审后，窗口工作人员要求申请单位按工程造价的2%提取安全防护文明施工措施费并缴存到建设工程安全监督机构，该笔费用由建设工程安全监督机构监督使用，缴费完成后再持建设工程安全监督机构出具费用已缴存的证明材料来窗口办理；（2）安全监督窗口认为建设工程安全监督申报材料符合要求后，要求申请人再次去建设工程管理处，由建设工程管理处财务科核实安全防护文明施工措施费、农民工保证金等相关费用交纳情况并出具已经交纳的证明文件，持证明文件到财务科负责人办公室请求开通建设工程安全监督内网审批程序；（3）窗口打印建设工程施工安全监督通知书前，又一次要求申请人去建设工程管理处，按照建设工程管理处规定交纳建设工程安全文明宣传画费，领取安全文明宣传画；（4）窗口工作人员到施工现场，告知建设方、勘察方、设计方、施工方、监理方五方责任主体建设项目负责人签名形成的《建设工程现场安全监督告知书》是建设工程安全监督通知书发放的最后一个审核环节，要求建设单位持该建设工程现场安全监督告知书去建设工程安全监督机构送审并加盖审核印章，方可到窗口领取建设工程安全监督通知书；（5）申报审核程序全部完成后，窗口工作人员又一次通知申请单位去建设工程管理处交纳建设工程安全监督通知书工本费，在建设工程管理处领取建设工程安全监督通知书。这种前台、后台重复审核的程序设置，导致申请人在行政审批中心受理窗口、安全监督机构之间往返了5次以上。

五、安全监督竣工申请设置合法性

前文所述研发楼建筑所在地建设行政主管部门设置了安全监督竣工申请程序，是否符合法律规定？

竣工验收是指建设工程项目竣工后，由建设单位会同设计、施工、设备供应单位及工程质量监督等部门，对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验后，取得竣工合格资料、数据和凭证的过程。

《建筑法》第六十一条第二款规定：建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

依据住房和城乡建设部2013年以文件形式出台的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号）第五条的规定，工程符合下列要求可进行竣工验收：（1）完成工程设计和合同约定的各项内容。（2）施工单位在工程完工后对工程质量进行了检查，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，符合设计文件及合同要求，并提出工程竣工报告。工程竣工报告应经项目经理和施工单位有关负责人审核签字。（3）对于委托监理的工程项目，监理单位对工程进行了质量评估，具有完整的监理资料，并提出工程质量评估报告。工程质量评估报告应经总监理工程师和监理单位有关负责人审核签字。（4）勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行了检查，并提出质量检查报告。质量检查报告应经该项目勘察、设计负责人和勘察、设计单位有关负责人审核签字。（5）有完整的技术档案和施工管理资料。（6）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告，以及工程质量检测和功能性试验资料。（7）建设单位已按合同约定支付工程款。（8）有施工单位签署的工程质量保修书。（9）对于住宅工程，进行分户验收并验收合格，建设单位按户出具《住宅工程质量分户验收表》。（10）建设主管部门及工程质量监督机构责令整改的问题全部整改完毕。（11）法律、法规规定的其他条件。

依据该规定文件第六条的规定，工程竣工验收应当按以下程序进行：（1）工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。（2）建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，制定验收方案。对于重大工程和技术复杂工程，根据需要可邀请有关专家参加验收组。（3）建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。（4）建设单位组织工程竣工验收。

可见，建筑工程竣工验收应当在建设单位组织下进行。建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。现行法律、法规、规章并未设置建设单位向行政机关申请竣工验收的程序，更未设置安全监督竣工申请程序。

建设行政主管部门设置安全监督竣工申请程序，未见有法律、法规依据。