三、重建:妇女土地权利保护制度的破与立

凡事不破不立,妇女土地权利的保护也不例外。妇女土地权利保护问题既有立法观念的原因,也有立法制度和立法技术上的原因。因此,修补式的制度改良已经难以满足保护妇女土地权利这一社会现实需求,必须进行重建。在制度重建过程中,首先要考虑怎么破,然后还要考虑怎么立的问题。

(一)打破家户:妇女独立主体地位的彰显

如前所述,家户已经成为妇女土地权利保护的症结之一。因此破的对象首先是打破家户,废除农村承包经营户作为一类独立的主体,以彰显妇女的独立主体地位,为保护妇女土地权利奠定坚实的基础,设定科学的前提。

农村承包经营户只是集体经济组织成员采用的土地经营形式,实质上是开展农业生产、经营农业活动的自然人。在进行具体的生产经营时,有可能是单个自然人 , 也可能是家庭成员。农村承包经营户若为一人经营,应为从事经营活动的自然人个人,即商自然人;若为二人以上共同经营, 性质应为家庭合伙。因此,应当依据其具体经营形式分别适用有关合伙、非法人团体或者独资企业、婚姻法等相关法律规定 , 没有必要将其作为单独的主体类型进行规定。对此,中国法学会民法典编纂项目领导小组的《中华人民共和国民法典民法总则专家建议稿(征求意见稿)》(以下简称中国法学会《建议稿》)和杨立新教授主持的《<中华人民共和国民法总则(草案)>建议稿2.0版》(以下简称杨立新《建议稿》)均尊重民法通则确立的立法传统,规定了包括农村承包经营户在内的两户。以上两种建议稿均是规定在自然人一章中。中国法学会《建议稿》不但对农村承包经营户作了专门规定,还开创性地进行了定义。其第57条规定:“农村集体经济组织成员,在法律允许的范围内,按照土地承包经营合同规定从事农业生产经营的,为农村承包经营户。”其第58、59条分别规定了债务承担及其限定。虽然给出农村承包经营户的法律定义有开创性,但科学性值得推敲。一般来说,法律的定义规定主要用于立法技术领域,原则上不宜对实质内容进行立法定义,否则会产生封闭和僵化的缺点。从逻辑上看,此定义的结构为“农村集体经济组织成员为农村承包经营户”,显然不妥;而且从此定义也可以看出农村承包经营户的自然人本质。至于农村承包经营户的债务承担及其限定问题,无须单独重复规定;对于无民事行为能力人和限制民事行为能力人来说,依赖家庭财产生活,即使以共有财产承担债务也以保持其生存为限制条件;对于完全民事行为能力人,其行为自负其责;对于老人来说,其他家庭成员有赡养义务,但并没有债务承担的理由;最主要的夫妻财产关系,婚姻法也有明确规定。值得肯定的是,梁慧星教授主持的《中国民法典建议稿·总则编》并未完全遵循我国立法前例,以科学、理性的态度处理我国的“两户”问题。

对于农村承包经营户在宅基地使用权方面的适用性,中国法学会《建议稿》第60条“作为宅基地使用权主体的户”规定,农村集体经济组织成员得以户的名义取得宅基地使用权。本条规定:一是在内容上与条文名称不一致;二是存在诸多难以克服的技术难题:一个家庭的成员在为多数时且是常态的情况下,哪一成员有权以户的名义取得宅基地使用权,在有冲突时如何协调都是难题,其他成员对宅基地享有何种权利也难以明确。而杨立新《建议稿》第60条用两款规定了农村承包经营户及其成员对土地权利的共同共有形式,对改进妇女土地权利保护有所助益,值得重视和参考。

(二)走向独立:妇女主体地位的制度实现

在取消家户这一主体制度后,原来以其为主体享有和行使的权利如何承接下来是必须要面对的难题。作者的基本考虑如下:(1)对于土地承包经营权和自留地(山)使用权,由家户成员根据发包分配时的份额按份共有,准用相关规则。(2)对于宅基地使用权,基于家户聚集而居的现实必然性和土地集约化利用之客观要求,建议家户成员对宅基地使用权共同共有,准用相关规则。(3)对于集体经营性建设用地使用权,严格执行现行规定,参照选举权的行使方式和程序,保证妇女作为独立主体参与决策,分享收益。(4)对于集体资产股份化及农村土地股份合作制改革,同样是落实妇女的集体经济组织成员资格,作为独立主体参与。由于“与非股份制地区相比,股份制地区的妇女土地承包权受婚姻变动的影响较少,股份制更好地保护了农村妇女特别是婚姻变动妇女的土地权益”,[23]因此我们有必要进一步深化农村集体资产股份化特别是农村土地股份合作制,总结实践经验,进行理论提炼和升华。在理论研究和制度变革中应注意保障妇女的集体经济组织成员权;在赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承时考虑妇女的特殊性,尽量避免家户因素对其权利保护的干扰。(5)在理顺上述法律权利义务关系后,地役权问题自然将迎刃而解。

(三)制度保障:配套制度之跟进

1.土地确权登记之落实

土地确权登记强化了对农村土地权利的物权保护,也是政府推动土地承包经营权有序流转,发展适度规模经营、进行征地补偿的基础和重要依据。土地权利证书则是农民土地权利的法律凭证,是农民对所承包的耕地进行自主经营、转包、出租、转让、入股、抵押以及获得相关收益的重要凭证和基础。就确权登记的具体规则而言,一是要完善承包合同;二是要健全登记簿;三是颁发权属证书。其中,确认土地权利最有效的方式之一是在土地登记证书上确认权利人和权利的内涵,同时明确地块的信息。而把妇女姓名记载在登记簿上是对妇女所享有土地权利的正式确认和保护其意义重大。从消极层面来看,把妇女的名字列进农村土地登记簿和承包经营权证书是保障其免受侵犯的最有效手段;从积极层面来看,尽管妇女已成为农业生产的主力军,但由于其姓名没有记载于土地权利证书上而在很多情况下无法代表其家庭进行土地流转、入股或抵押等,影响农业生产和经营活动正常进行并阻碍妇女劳动生产力的提高。不仅如此,联合国相关机构、世界银行以及其他国际机构和组织也一直在积极推动妇女土地权利的登记工作,以使妇女的土地权利得到切实保障。正如联合国千年项目教育与性别平等研究组所言:“从法律及政策层面规定将妇女的名字登记在土地证书上可以为妇女的土地权利提供最有力的保障。”[24]

2.集体组织和村民自治决议制度以选举权赋予模式为参照

集体经济组织成员、村民直接参与集体决策、管理和监督或制定村规民约,不但在村庄治理、社区秩序维护等方面发挥了重要作用,而且还起到弥补法律空白、延伸政府职能、加强基层民主管理的作用。同时值得注意的是,在现实生活中村规民约又与正式制度存在较为激烈的冲突,基层政府对村民委员会或集体经济组织缺乏有效的行政约束,集体成员资格的认定主要取决于村规民约,加之妇女在村民自治、集体经济事务中的参与不足,存在着维护妇女权益的内容薄弱、妇女土地权益得不到有效保障的现象。[25]因此,立法可以以规范村规民约作为维护妇女土地权利的抓手:(1)切实赋予妇女在集体事务管理中的参与权和决策权等,真正落实法律的相关规定。(2)营造尊重妇女、保护妇女权益的社会氛围,为妇女行使权利提供条件,努力提高妇女在集体事务管理中的参与意识和参与水平。(3)构建外部约束机制,强化对村委会/集体经济组织的民主监督机制和权力约束机制。(4)加强对村规民约的修订工作的行政指导和监督,政府及有关部门应按照《村民委员会组织法》第20条第1款的规定,依法督促村民委员会做好备案工作,并根据实际情况开展进一步的审查、清理工作。[26](5)建立对村规民约的司法审查和纠错机制。[27]对于因婚姻状况变化而流动的农村妇女在土地权利保护上面临的法律难题——妇女的农村集体经济组织成员身份的合理界定以及侵害妇女土地权利的村规民约、村民会议决议的规制——法律应该明确认定农村妇女集体经济组织成员身份的依据和途径,赋予妇女有效顺畅的行政和司法救济渠道,并允许有关部门和机构作为第三方独立或者辅助妇女通过各种途径纠正侵害、剥夺妇女土地权益的村规民约、村民会议决议。[28]