第二节 城镇化结构转型

所谓转型，是指事物的结构、形态与运动方式从一种状态向另一种状态的转变与过渡（冯奎，2013）。西方转型研究学者（热若尔·罗兰，科尔内等）强调“转型”是一个综合性和一般性的社会科学流派，不属于任何传统分科，重点研究政治、经济、文化和意识形态等具有不同社会功能领域之间的互动关系。城镇化是一个复杂的系统和不断演进的过程。根据生命周期理论和城镇化发展的阶段性规律，城镇化经过一个时期的发展就必须进行全面转型以适应新的发展需要，而在每一个发展阶段，城镇化也将面临特殊的困难与障碍，如果不及时转型，城市将由繁荣走向衰退（李彦军，2012）。研究数据也表明，自2011年我国城镇化率提到50%之后，在未来20年内，中国城镇化将进入加速发展阶段的后半段（城镇化率从50%提升到70%）。在这期间，中国会陷入中等收入陷阱还是顺利发展成为高收入国家？各方学者就此进行了广泛研究。

“城镇化结构转型”并没有一个统一的概念，在不同的国家、地区和不同的历史节点都具有不同的内涵。就例如诸多学术研究和政府相关文件中提到的“新型城镇化”：以经济、社会、环境的全面发展为目标，以市场运作为主导，以人的城市化为核心，以创新要素为驱动力，是低成本、高收益的城市化，是以人为本的城镇化。所谓转型，是相较于传统城镇化而言，通过经济结构、政治结构、文化结构、社会结构等方面的调整，以实现城镇化发展目标、主导方式、驱动力等方面的转变。

虽然对城镇化结构转型没有统一的定义，但是自新中国成立以来，中国社会转型却有两条非常清晰的主线：一是发展的转型，从传统的农业社会向现代工业、城市社会转型；二是体制的转型，从计划经济体制过渡到市场经济体制（宁登、蒋亮，1999；厉以宁，2013）。而城镇化作为社会经济发展的产物，也深受转型带来的制度创新和结构变化的影响。本研究以体制转型和发展转型两条主线为线索，对城镇化结构转型进行论述。

一、城镇化体制转型

（一）政府和市场之争

20世纪80年代的拉丁美洲周期性危机，20世纪90年代的日本经济大衰退，1997年的东亚金融危机，2008年由美国引发的全球金融危机，以及之后所爆发的欧洲主权债务危机……这些危机的爆发在一定程度上证明了马克思的观点：曾经是经济发展载体的经济制度会在新的技术体制下变成阻碍进一步发展的桎梏（马克思，1859）。究其观点，旧的经济体制和新的生产力之间的矛盾需要暴力革命来解决。但是新制度学派学者和一些史实证明，通过重新解释非正式的协议和法律法典这样的累积性调整，也可以改变包括财产关系在内的制度框架（Davis &North,1970）。经济体制可以理解为资源占有方式与资源配置方式的有机组合，也就是说，经济体制的差异反映的是国家和市场结合方式、程度上的差异。对于市场和国家如何有效结合以实现国家经济的最优发展，学术界讨论得非常激烈。

（二）国外学者的观点

从亚当·斯密和英国古典学派到新古典学派经济学的正统观念都指出自由市场上的竞争会导致社会上最优的资源配置。亚当·斯密（Adam Smith,1776）“看不见的手”理论原则上反对国家干预，并提倡实行自由自然的制度。他最早区分和研究了国家的绝对优势和相对优势，由此论证了国际性分工能通过贸易来提高劳动生产率，反对重商主义和政府管制。大卫·李嘉图（David Ricardo,1817）的观点与斯密一脉相承，主张各行各业自由竞争，国家不予干预的自由放任政策。他发展了斯密的比较优势理论，论证了自由贸易有利于贸易参与者的经济福利达到最大化。诸如阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall,1953）的价值均衡论，里昂·瓦尔拉斯（Leon Walras,1874）和维尔弗里多·帕累托（Vilfredo Pareto, 1906）的一般均衡理论都提倡自由市场的观点。

然而，市场并不能像预期一样使所有经济活动都达到最优化，“市场失灵”确确实实存在。首先是公共产品供给不足的问题，“非竞争性”和“非排他性”造成公共产品普遍的“搭便车”行为，产权的界定和保护需要社会的集体行动。但就如曼柯·奥尔森（Mancur Olson,1965）指出的，由于承担组织行动成本的人只能得到集体行动的部分利润，因而组织起来的集体行动通常大大低于社会最优水平，必须依靠政府供给。其次是市场信息存在不对称性，需要政府的干预来维持市场的纪律。再者市场是用来促进经济效率而不是改善收入分配的，为提高社会公共福利，政府有必要使用强制力量进行再分配。

但是，按照公共选择理论，政治领导人组织公共品供给的目标是其权利基础的加强（Downs,1957; Buchanan & Tullock,1962; Breton, 1974），即期望获得那些在公共产品供给中取得利益的公民的支持。选民的短见效应造成政治家为了谋求连任而在组织公共产品预算配置时，制定一些从长远来看弊大于利的政策，造成不必要的公共产品过度供给，而像基础科学研究这类经济发展极为需要但无法带来当前利益的公共产品却又供给不足。其次，政府干预的无效率可能导致腐败（Bardhan,1997）。为了确保正常而顺畅的社会经济秩序，政府必须制定和实施一些法律法规，例如政府颁发许可证、配额、执照、授权书、批文、特许经营证等，但这也可能同时为寻租行为创造了条件，因为在这种制度安排下，政府人为地制造出一种稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然会导致寻租行为（布坎南，1962）。

在抑制信息不充分披露造成普遍的政府和市场失灵方面，速水佑次郎（1997）创造性地提出了社区在经济发展中的作用。一方面，“社区是在加强人际关系和相互信任的基础上引导成员自愿合作和组织”，“信任”是一种类似于道路、港口这样的社会资本，相比高成本的司法程序能够更为有效抑制道德风险；另一方面，在公共品供给方面，地方社区比政府能更准确地掌握需求结构，阻止社区成员中的免费搭车者。根植于人民心中的传统规范和惯例在提高经济效率和社会稳定性方面是有效的。当然，社区也存在失灵，“地方化的信任”和“相互捧场”阻碍外来者进入造成垄断，抑制了创新，因而发展空间有限。市场、国家和社区在资源配置上的作用都是必不可少的，我们需要在辨清可能造成失灵的前提下找到三者适宜的结合方式。正如沃尔夫所说的，市场和政府之间的选择并不是一种单纯的选择，而是一个程度的问题。而且需要注意的是，政府失灵和市场失灵的类型和程度会因为文化遗产以及发展阶段而异。一般来说，在经济发达、信息完全、支持市场的制度（如产权保护）不完善的发展中国家，市场失灵普遍且严重，需要强有力的政府来纠正；而在欠发达国家中，又因为公民的教育水平很低，反映公众意见的大众媒介不发达，导致公民政治参与和国家整体性意识薄弱。在这样的社会条件下，政府失灵比市场失灵更严重的可能性更大，因此，在进行选择时必须站在特定的历史条件下（Arrow, 1974; Dasgupta,1988; Putnam,1993; Seabrigth,1993）。

（三）中国改革开放以来城镇化的体制转型

在经济史上，政府以行政力量介入城市化进程有着深厚的历史，符合经济规律。当一个城市的发展出现负的外部效应大于正的外部效应时，仅靠市场手段自发调节，过程漫长且成本高，这为政府力量的介入提供了完美的理由。空间是任何权力运作的场所或媒介，也是权力实践的重要机制。城镇化建设，从政治学和公共学的角度来看，实质上就是权力与空间、资本等要素的互动与组合，是公共权力空间重组。

反观世界发达国家的城镇化进程，资本、权力、阶级等政治经济要素是重塑城市空间的重要变量，但是其中的政府行政力量只是在短期内、表象层面上起辅助作用。然而国内外专家学者都认识到，中国城镇化发展历程独具特色，传统城镇化与发达国家相同的是城镇化都是由工业化推动的，不同的是行政指导永远比市场支配占据着更为重要的地位（陈金永，2010；厉以宁，2013）。新中国成立到改革开放这一阶段为我国城镇化进程的人为压制阶段，每年1%的城镇化率与10%的GDP增长率严重脱节。改革开放以来，行政化主导的城市化发展又进入一个脱离社会结构实际和经济发展需要的人为扩张阶段。不可否认，我国改革开放以来的城镇化发展是非常快速的。美国的城市化水平从19.8%提高到39.7%经历了40年（1860—1900年）的时间，我国用不到40年的时间，将城市化水平由17.92%提高到53.73%，这说明传统城镇化模式在一定程度上适应了当时生产力发展的要求，为现在的城镇化转型打下了基础；但这种传统的城镇化发展方式有很多弊端：缺乏科学性；造城运动，盲目扩张；不计成本，粗放发展；低价征地，与民争利；资源过于集中，中小城市增长乏力……在走可持续发展的道路上，其潜能已基本挖掘完毕，推进新型城镇化的首要任务就是要重新界定市场和政府的关系（冯奎，2013）。

（四）中国新型城镇化政府职能的转变

新型城镇化目标的实现依赖于政府职能的准确定位和政府公共权力的公开化运作，合理的城镇化离不开政府职能的适时转变和不断优化。

学者们普遍认为，传统城镇化之所以问题突出，与政府职能定位的错乱和公共权力运行的失当有关，存在的问题主要包括“越位”“缺位”与“错位”。例如：在经济、社会管制方面的越位，在城镇公共产品和基础设施的供给方面的缺位，在城镇发展规划与服务提供等方面的错位。孙平（2011）通过建立制度关联模型指出，在中国传统城镇化进程中，地方政府行为具有“高速”“低成本”的特征：一方面，在经济制度上政府具有强要素配置控制能力，因而可以低成本使用劳动力、资本、土地等要素；另一方面，在政治制度上实行属地化管理基础上的行政发包制，地方政府官员为政治晋升而竞争，不能很好顾及辖区内百姓的需要。

党的十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。新型城镇化是一项系统工程，在中国这块特殊的土壤上，不能脱离、也无法绕开强有力的政府管理。行政力量要回归自身应有的定位，政府淡化经济运营角色，实现“全能政府”向“有限政府”“服务型政府”的转变。为此，丁静（2014）指出，在城镇化转变过程中，政府履行的职责主要包括编制发展规划、创造制度环境（完善户籍、土地、财税、产业发展、住房、环保等制度）、提供公共服务三个方面。董江爱、何璐瑶（2014）还提出要处理好党政干部的权力监督问题，处理好持续改革与官员激励问题。钱再见（2013）则从空间权力角度提出新型城镇化要依托项层设计，合理分权，构建府际政策协调机制；利用市场力量，简政放权，建构政府与市场合力机制，构建官方-民间合作机制；扩大公众参与，还权于民，建构官民合作机制；提升城市竞争优势，争取话语权，构筑国际协作机制。吴金群（2015）认为，新型城镇化建设应坚持以人为本，相应的政府职能定位则是：制定科学的新型城镇化发展战略；推进有序的农业转移人口市民化；构建一体化的基本公共服务体系；倡导可持续的绿色循环发展机制。综上所述，城镇化政府职能转变的方向就是：市场化、服务型、反腐倡廉、注重合作。

二、城镇化发展转型

（一）产业结构转型

关于经济增长与产业结构的演变关系，国内外众多学者都进行了广泛而深入的研究，配第-克拉克定理、库兹涅茨法则、霍夫曼定理、产业集群理论等都揭示了经济产发展的规律：随着经济的不断发展，第二、第三产业对经济的贡献和对就业的拉动作用均将日益增强，且在经历完工业化阶段进入更加先进的发达经济阶段后，以第三产业为主导的服务经济将成为经济增长的主要动力。钱纳里标准结构模型（见表2-1）更是在前述研究的基础上，解释了经济发展、产业结构与城镇化三者之间的关系，并总结出经济发展各阶段对应的城镇化水平（用城镇化率来衡量）以及三次产业结构发展（产值结构及就业结构），从量化角度为研究城镇化与产业结构发展的协调性提供参考。

这些经典理论都是基于对各国案例研究得出的，对我国城镇化与工业化的发展关系具有一定参考作用。但由于发展背景、经济、文化、行政体制等以及所处时期的不同，我们不能忽略实际情况而生搬硬套。

1．我国城镇化的产业结构特征与转型方向

随着我国新型城镇化的不断推进，新型城镇化过程中“产城融合、产城互动”的理念越来越受我国专家学者的重视。有关城镇化与产业结构之间的互动关系研究可以分为三类：产业结构对新型城镇化的影响；新型城镇化对产业结构的影响；产业结构和新型城镇化的联动关系。

产业结构对于新型城镇化的影响主要体现在劳动力结构、城乡一体化和市场培植三个方面。首先，在向心力和离心力的综合作用下，产业集群的形成将导致劳动力的大量积聚；其次，不同产业对劳动力的容纳力和技术文化水平要求也不同；再者，产业结构合理化有助于破解城乡二元制，形成劳动力自由高效流动，而且不同产业能满足城镇人口不断上升的消费需求（黄继忠，2002）。在新型城镇化对于产业结构的影响方面，陈君武（2011）指出，新型城镇化将城市的发展拓宽到一个更广阔的空间内，大大地延展了产业纵横向和空间的维度，有利于整个区域内的产业联动和产业整合，最终实现产业多元化发展、区域均衡化发展的目标。

在产业结构与新型城镇化之间是否存在互动关联的问题上，孙锦、周群立、徐运红（2006）认为，产业结构的变化是城镇化的前提，城镇化则进一步推动了产业结构的升级。城镇化的推进中，必然会对城市的功能提出新的要求，居民也会有新的消费、社会、环境等方面的需求；这种变化就必然要求产业结构进行相应的调整和升级，不断地进行纵深的联动和协同。而且，产业结构和城镇化进行的不同阶段，它们的相互作用关系也是不同的。与西方发达国家的发展经验相比，我国的产业结构与城镇化的关系有以下几个特点：我国第一产业对城镇化的推力太小，我国第二产业对城镇化的拉力不足，我国第三产业水平较低且发展曲折。由于第一产业和第二产业中转移的劳动力素质不高，信息系统、技术开发、创新管理、高科技等产业因没有足够的人才支撑而发展缓慢。

蒋满元（2006）指出，城镇化进程是经济结构转型的重要促进机制，既能通过需求扩张来拉动经济增长与结构升级，也是提高产业效率的重要前提、加速人力资本积累的主要途径以及建立中国现代经济运行秩序的重要空间依托。一些学者（赵莹，2012；刘雅君，张慧智，2013）认为，对于新一轮经济结构的转型升级，应该坚持制度、技术创新的理念，将服务业现代化与农业现代化、新型工业化结合起来，提高现代服务业在经济总量中的比重，同时，也必须走产业生态化发展道路，创建生态型城镇。

许多学者的研究都表明要重视农业本身的经济潜力，利用市场机制来激发农民谋利的积极性。黄宗智、彭玉生（2007）的观点是，从农业部门出发，中国面临三大历史性变迁的交汇：人口自然增长放缓、非农人口大规模增加、农业生产结构转型。这将导致农业从业人员的减少和农业劳动力需求的增加。为解决三农问题，市场化兼种植和养殖的小规模家庭农场是当前农业发展的最大出路，而政府应该把握这个历史契机，投资和扶持农业。

周毅（2010）认为，从工业部门角度出发，工业化是城市化发展的重要动力，应建立城市化和工业化互动机制，一方面要走新型工业化道路，建立以现代高档耐用消费品工业和装备产业为主体的产业结构，奠定城市化的经济基础；另一方面，通过城市化加速发展，为新型工业化产业升级提供市场。

2．结构与经济增长甄别和政府因势利导

按照古典经济学的传统，经济学家一般认为一国的资源禀赋仅由自然资源、劳动力和资本（包括物质资本和人力资本）构成。根据新结构经济学框架（林毅夫，2010），现代经济发展的主要特征是持续的技术革新和结构变化。一个经济体在任何时点上的最优产业结构是能够让该经济体在国内市场和国际市场实现最强竞争力的产业结构，而这一最优的产业结构是由该经济体的比较优势决定的，比较优势又决定于该时点上该经济体的禀赋结构。新结构经济学创新性地将“基础设施”也作为经济禀赋的一部分。基础设施包括硬件基础设施（高速公路、港口、机场、电信系统、电网和其他公共设施）和软件基础设施（制度、条例、社会资本额、价值体系，以及其他社会和经济安排）。基础设施影响了每个企业的交易边际成本和投资边际收益。随着经济发展和资本积累，一国的禀赋结构会产生变化，经济发展也要求现有产业结构向新的、资本密集度高的产业扩张，从而实现产业的多样化和产业升级。这和配第-克拉克法则相符：随着人均收入的持续增长，经济活动的重心先从第一产业转移到第二产业，进而转移到第三产业。Ju、Lin和Wang（2009）利用一个动态一般均衡模型证明：随着一国的资本禀赋变得更加充足，该国的产业重心将会内生地升级到资本更密集的产业。该模型描绘了一个连续的倒V形产业演化路径：当资本积累到一个特定点的时候，一个新的产业产生、繁荣，然后衰弱，最终消失。当该产业衰弱的时候，一个资本更密集的产业将会出现并蓬勃发展。在任意给定的时间和其他条件不变的情况下，一国的要素禀赋结构即要素的相对丰裕程度决定了要素之间的相对价格，进而决定了最优产业结构。

就发展中国家的产业政策应该遵循还是违背比较优势，相关专家展开了激烈的辩论。张夏准（2009）从调整成本和技术差别两个角度提出，一个国家想要产业升级，就要违背其比较优势。比较优势理论的假设是生产要素具有完全流动性，但是事实上生产要素的物理性能是固定的，就如钢铁厂的机械设备无法用来生产计算机，钢铁厂工人在培训之前不具有计算机行业的技能。产业升级后，生产要素流动性差的所有者将遭受损失。而且，机会成本决定了各国“技术能力”不同，因此不具备普适性的“资本”和“劳动”，落后经济体要想在新产业中积累起技术和能力，就必须在拥有“正确禀赋”之前就真正进入该产业。对此，林毅夫（2010）则认为，可以将调整成本引入标准的贸易模型，产业专用资本可以用外商直接投资的方式重置到其他国家；关于第二个技术能力问题，他认为比较优势理论并不要求各国拥有相同的技术，而是根据自己的比较优势在产业链中获得分工。事实上，二者的分歧在于比较优势何种程度的偏离是明智的。林毅夫认为“攀登阶梯”时对阶梯的跳跃应该非常小，但是张夏准认为可以跳跃而且有时不得不大一些。

（二）城乡结构转型

我国不仅存在经济“二元结构”，同时存在以农村社会为一元和以城市社会为一元的社会“二元结构”，即“双重二元结构”。正是由于这种“双重二元结构”长期分割了城乡户籍制度、土地制度、就业制度、社会公共品供给和社会保障制度等，造成城乡发展的极大不平衡，农民无法和居民平等共享改革发展成果（张英洪，2011）。但20世纪90年代以来形成的农民工群体则对此结构形成了有力冲击，促进了我国由“双重二元结构”向城乡统筹的一元社会结构的转型。总结诸多学者的观点，要实现城乡一体化，除了工业化的推动外，“制度红利”是重要的保障，而户籍制度、土地制度和社会保障制度是改革的三大障碍。

1．户籍制度改革

近年来，随着户籍制度改革的推进，学者们从历史学的历史视角和比较视角、经济学的市场要素流动视角、社会学的公民权利视角和政治学的政治权力视角等不同学科角度对当代中国的户籍制度展开深入的研究，取得了丰硕的成果。本研究主要从经济学的市场要素流动视角，即户籍制度运行对劳动力市场的影响展开论述。

城镇化发展伴随大量的人口迁徙，但是现行城乡分割的二元户籍制度阻碍了劳动力的市场化流动。杨建成（2004）、曾文鸿（2013）等学者都认为在所有阻碍劳动力流动的因素中，尚未根本改革的户籍制度是最为基本的制度约束：首先，二元户籍制度造成身份歧视；其次，二元户籍制度造成就业歧视；最后，二元户籍制度造成福利待遇歧视。

研究表明，总工资收入差异中，57%为个人禀赋差异所引起，而43%为户籍身份歧视所引起；而且，外来劳动力一般并不能进入比较正规的部门，而大多受雇于非国有经济部门或城市的一些非正规部门，从事非熟练性的劳动。大多流入城市的农民工无法获得城市户籍，无法和城市居民一样享有教育、住房、医疗、养老等社会保障和福利（宋湛，2003）。究其根源，与我国户籍功能的多样性有关。户籍制度有自然和社会两种属性，自然属性即为一般功能，包括人口管理和人口登记；而社会属性是通过户籍的特殊功能所体现的，包括限制功能与分配功能。限制功能指的是现行户籍制度对人口迁徙与流动的管制，分配功能指现行户籍制度在资源与利益分配方面的作用，社会福利就是附加在户籍上的额外功能（肖海英，2004；王茜，2014）。

为适应社会经济发展、推进城镇化进程，全国各地相继开展了多样化的户籍制度改革实践：暂住证制度、蓝印户口、人才居住证制度、社会关系落户（即亲属投靠）、投资入户、劳务入户、积分入户、土地换户籍等。在改革过程中，城乡分割的二元户籍制度有所松动，农民工的权益在一定程度上得到维护，但是这些改革尝试都尚未从根本上触动捆绑在户籍上的各种福利。对于我国户籍制度改革的路径选择，一些学者（严士清，2012；彭希哲，2014；邹一南，2014）提出了三种观点：一是剥离式改革，去除附着在城市户籍上的诸多利益成分，降低城市户籍的含金量，转向福利获取的市场化途径，逐渐实现福利供给的普惠性，这是学术界最为主流的观点；二是在不触动城市户籍既得利益的前提下，增加农村户籍的含金量；三是改变单一地消除城市内部户籍与非户籍居民享受城市福利失衡的改革政策取向，转而致力于缩小不同规模城市经济社会发展水平的差距。

第一种改革方式比较激进，容易遭到既得利益者的抵抗；第二种改革方式则涉及改革成本的分摊问题；第三种改革方式需要国家各职能部门相互配合，是城市内生发展的漫长过程。在当前社会环境下，由于城市中存在许多不依赖于户籍身份的福利，在不同城市发展水平存在巨大差距的情况下，大城市中即使是非户籍居民的福利水平也高于小城市户籍居民的福利水平，剥离城市户籍福利的单一改革政策会造成外来人口向大城市进一步集中，最终导致大城市户籍控制加剧，改革政策无效。因此，改变城市经济和社会发展的不平衡现状才是最根本的途径。

2．土地制度改革

城市扩张和城镇的发展过程占用大量的土地，伴随着农地非农化过程，一些农村土地问题逐渐显现：耕地资源大量损失，土地质量急剧下降，土地利用效率低下，农民土地权益受损等。我国城乡土地所有制上的“二元结构”和城乡土地市场上的“双轨制”是我国土地问题的核心和焦点（张英红，2006）。关于土地制度的研究主要集中在农村土地的产权归属、土地的征收和土地的流转三个方面。

新中国成立以来，中国农村土地产权制度经历了“土地改革—合作化运动—家庭联产承包责任制”三次大规模历史性变迁，前两次变革都是强制性的制度变迁，而第三次的诱致性制度变革则取得了令人瞩目的成效。但在现阶段城镇化进程中，集体所有制在某种程度上成为发展的羁绊，土地产权不清晰造成官员常以代理者的身份进行寻租，农民的农地使用权、处分权和收益权受损害，人口迁徙受阻产生大规模“两栖型”人口，造成稀缺土地资源的极大浪费。据此，专家学者们针对土地产权问题提出了三种改革思路。一是以杨小凯（2002）、周其仁（2004）、文贯中（2010）、蔡继明（2015）等学者为代表的农地私有化观点：农地私有化能稳定收入预期，提高农业效率，减少政府干预，增强农民与政府博弈能力，保障农民利益的同时利于廉政建设。但其反对者认为土地私有化将遭到社会主义基本制度的刚性制约，频繁土地兼并或者因土地升值预期升高而惜售都有可能发生，最为重要的是土地作为农民重要的社会保障，在就业渠道不宽泛的情况下失地农民的增多会影响社会稳定。二是以周天勇（2011）、叶明（2013）等学者为代表的土地国有化观点：“国有”使集体土地失去了“集体所有”这一侵犯农民权益的合法外衣，防止了土地兼并，同时又通过“永佃”克服了使用权不稳定、农民缺乏投入积极性的问题。但事实上我国还尚不具有全面实施农地国有化的条件，无偿剥夺和有偿赎买两种土地的国有化途径都走不通。三是以贺雪峰（2012）、党国英（2013）、厉以宁（2013）为代表的坚持在集体土地所有制的基础上进行改良的观点：给农民更大的土地权利可能不是保护反而是损害了农民的利益，可能不是提高反而是降低了土地资源的配置效率；坚持农村土地集体所有制，稳定和完善土地承包关系，按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场机制。这是在当前中国经济环境中最为主流的观点，也是国家现行政策取向。三种观点表面上大相径庭，但实质都是相同的，即在间接或者直接淡化农地集体所有制的基础上，赋予农户更多具有所有权特征的财产权或者永佃权。中国农村土地产权改革实际上是朝着将所有权的实质性内容转移到使用权之中这个方向进行的，主要涉及农村土地的征收和流转问题。

土地征收所形成的“土地财政”是地方政府加强基础设施建设重要的资金来源，是中国经济建设实现快速发展的重要原因。学者们认为，征地问题有两个关键。一是我国土地制度存在较大的缺陷。我国《宪法》《物权法》和《土地管理法》等都规定国家有权出于公共利益的需要进行土地征收，但是建设用地只能为国有土地，因此，任何集体土地要进行建设都必须先转化为国有土地，即国家垄断了一级土地市场，造成巨大的制度纰漏。政府既是城市土地的“地主”，又是国民经济的管理者，双重身份决定了它可以征收的名义夺取农地，可能使农民“被迫失地”。二是土地增值收益分配不合理。政府在对土地一级市场的垄断中获取了土地级差地租的绝大部分，对失地农民补偿较少，在一定程度上造成失地农民的无地、无业和无社会保障问题，还易触发征地拆迁冲突。但是也有学者（贺雪峰、魏继华，2012）认为，我国现有征地拆迁补偿制度在总体上是合理的，需要完善的是具体的实践机制和相应的地方政策，明晰和扩大农民产权，允许农地自由进入城市建设用地市场等，通过这些措施限制政府攫取巨额土地增值收益，而将大部分收益还给农民。

如何实现农村土地合理流转也是目前土地制度改革所面临的关键问题。农村集体土地的流转分为集体建设用地（农村集体经营性、公益性建设用地，宅基地）的流转和农用地（即承包地）的流转。集体土地可否流转、流转方向、流转方式是学者们激烈讨论的话题。

首先，集体土地能否进入市场流转一直存在争议。反对流转的观点大体上认为土地市场化交易会造成土地过度集中，贫富分化更加严重，农民失去生活保障，或将危及粮食安全。但事实上，随着城市化和工业化的推进，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现，尤其在经济发达地区，集体建设用地隐性市场客观存在。所以大部分学者认为，与其通过隐性和非法流转，不如让集体建设用地直接进入市场。如郑振源（2012）认为，建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场，能推进土地资源配置方式和土地利用方式的根本转变。

其次，对于流转对象来说，表面上农民大户、家庭农场、工商企业都是流转对象，但是实际上土地主要流转到了实力雄厚、地方政府支持的工商企业手中。陈锡文（2014）、储德银（2014）提出土地流转过程中应该坚持三条底线，即坚持土地农民集体所有的底线、坚守农地农用的耕地底线、坚守不损害农民土地权益的底线。华生（2014）认为农民市民化以后，闲置的土地要流转给留在农村的农民，实现规模经营以提高农村农民的收入，缩小城乡差距。因此，学者们认为国家应该做好土地规划，对土地的流转方向（即用途）进行一定的管制。

最后，对于集体建设用地的流转方式，各地也进行了有益的实践。例如天津“宅基地换房”模式、成都“还权赋能”模式、广东南海“土地股份制”模式、重庆“地票制”、江苏昆山模式等。虽然这些模式发展得还不太成熟，或多或少存在某些弊端，但它们的重要意义在于打破国家在建设用地一级市场上的垄断，为形成与国家征地并行的农地转化市场机制创造了条件。为了卓有成效地推进土地流转，还必须完善相应的配套制度，例如：建立“传统农民身份”的退出制度与“职业化农民”的进入制度；继续完善农村社会保障制度（一般包括社会保障、社会救助、社会福利三个部分），解除农民流转土地的后顾之忧；完善以《土地管理法》为主体的相关法律法规等。

3．社会保障制度改革

社会保障制度作为经济发展的“减震器”和“安全网”，也是新型城镇化顺利推进的重要支撑。由于农村社会保障一直是中国社会保障体系中的薄弱环节，再加上城镇化发展催生了大量失地农民和非农就业农民工，农村社会保障制度改革一直是专家学者关注的重点，主要以描述性的“现状”“问题”“对策”研究居多，实证分析和定量分析方面的成果较少。

建立和完善农村社会保障制度是必要和可行的。从必要性角度来讲，一方面，工业化和城镇化推进使耕地面积减少，弱化了土地的社会保障功能，加之农业自身效益较低，承载负担重，土地的保障作用也很有限；另一方面，人口老龄化加剧，年轻劳动力向城镇转移，农村家庭养老能力弱化，建立健全农村社会保障体系尤为迫切。从可行性角度来讲，学者们的观点存在分歧。一种观点（杨翠迎、黄祖辉，2007）认为，建立农村社会保障制度的条件已经成熟，先进地区的示范效应和农民观念的更新为建立农村社会保障提供了准备。中国的财政有能力负担农村社会保障制度建设的支出，目前中国存在的财政困难在一定程度上是政府财政支出失误造成的，财政问题不是总量问题，而是重城市轻农村的不合理分配问题（杨立雄，2003）。另一种观点（梁鸿，1999）认为，现阶段尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度。市场经济应该讲求发展优先和效率优先，北欧国家的“福利病”已给予我们警示，应让局部地区社保优先发展。事实上，后一种观点受到了较大质疑，原因在于社会保障本身是一种公共产品，伴随着高风险和低收益，一般企业不愿介入，必须由政府来承担主体责任，因而作为再分配手段的社会保障制度，“公平”远比“效率”重要。

目前，农村社会保障制度主要面临制度碎片化、体系不健全、覆盖面过窄、缴费率过高、公平性不足和发展不均衡等几大问题。仅从最低生活保障支出水平来看，据民政部统计，截至2015年第1季度，农村最低生活保障平均标准为237.92元/人/月，而城市居民最低生活保障平均标准为419.5元/人/月，相当于农民的两倍。不仅是这一指标，城乡社会保障制度在许多方面都存在较大差异，对全面建成小康社会目标的实现造成了严重障碍。追溯产生上述现象的原因，城乡二元经济结构为症结所在。一是我国较发达的城市经济与欠发达的农村经济长期并存，城乡二元经济结构日益强化的趋势促使我国城乡社会贫富差距进一步扩大，也促使城乡二元的社会保障制度非均衡发展，我国农村总体经济水平落后。二是政府用于社会保障的资金投入相对不足，受考核指标影响，地方政府的积极性也不高，而农民社会保障需求又随着市场经济的发展有明显提升，供给不足和需求增长的双重压力使农村社会保障制度面临困境。三是农村社会保障管理混乱，没有一个专门的机构负责农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值管理。

我国是否应该建立城乡统一的社会保障体系？现有研究结论也有分歧。一部分学者（杨玉明，2002；刘俊霞，2005；关信平，2011）赞成城乡社会保障制度一体化，认为当前统筹城乡社会保障制度的时代已经来临，建设中国特色的社会保障制度必须坚持城乡一体化的目标；城镇化、工业化、市场化的推进客观上要求农村社会保障制度不断与城市社会保障制度进行衔接。另一部分学者（陈平，2002；陈天祥，饶先艳，2010）认为在当前形势下建立城乡合一的社会保障制度并不现实。因为我国幅员辽阔，各地经济发展不平衡，农民思想意识、政府财力都不尽相同，应从各地实际情况出发，建立不同层次、标准不一、适合当地社会发展的社会保障制度。在经济发达地区可以借鉴国外的先进经验完善社会保障制度的建设，在经济欠发达地区可以实行“对口援助”制度，东、中部农村社会保障发达的省份或地区长期对口援助西部欠发达的农村地区，循序渐进，分区域、分阶段、分层次来推进社会保障制度的发展，最终达成统筹任务。此外，学者们还对完善农村社会保障制度提出了一些政策建议，例如：建立总领我国的《社会保障法》，加强法制保障；开拓筹资渠道，建立政府、企业、社会组织和个人的多方共担机制；明确政府责任主体，完善农村社会保障管理体制。

事实上，户籍制度、土地制度和社会保障制度之间具有联动机制。城镇化过程中催生了大量农民工，大量农地因此闲置，土地流转的方向和方式成为亟待解决的问题。但农民工城市落户受阻且不能享受城镇社会保障，导致其在永久迁城和非永久迁城之间进行权衡。如若农民工获得城市户口和居民社会保障待遇，实现永久迁城，承包地就能被集体经济组织顺利收回。若农民工因无法获得城市户籍而不能在城市定居，那么土地作为一种重要的保障，农民不愿退还，导致大量农地闲置，土地流转受限。因此，如果进城务工农民的户籍及社会保障问题得不到解决，土地流转的长期性和稳定性必然受影响。户籍制度、土地制度和社会保障制度应该三位一体，共同推进才能保障新型城镇化顺利推进。