第三节 城镇化政府公共投资效率

一、政府公共投资范围

公共投资既包括政府的公共投资，也包括社会组织的公共投资，即公共投资按资金来源分为政府公共投资和社会公共投资。在我国的经济实践中，由于社会组织相对政府来讲发展较慢，对社会经济生活的影响力弱于政府，因此绝大部分公共投资由政府完成。当然，也有两者（或多方）共同参与的公共投资，简称PPP。一般而言，公共投资主要投向一些具有不可分割性和非排他性的纯公共产品上，就纯公共产品的建设而言，为避免“搭便车”问题的发生，必须向全体受益者进行课税，但由于对公共产品的范围及政府行为的不同理解，人们对公共投资的内涵与外延的界定存在不同观点。

（一）国外关于政府公共投资范围的研究

20世纪80年代中期，内生增长理论（Romer,1986; Lucas,1988）引入收益递增假定，并将知识的人力资本因素内生化于经济增长模式，得出知识和人力资本是现代经济增长的永久的源泉与动力的结论。Barro（1990）在内生增长理论的基础上，引入政府公共支出，认为政府的公共投资重点在于增加基础设施、人力资本以及研究与开发三个领域，公共投资是具有生产性的，对促进经济内生增长、实现要素收益递增和长期发展具有不可替代的作用。

D. Carol（1988）指出，公共投资是为了满足国际集体和部分成员国公共利益需要，由政府之间的国际组织来管理的一种国际公共集资机制的复杂综合体。与之相对应，在经济文献中出现了国际性基础设施（International Infrastructure）的概念。

Douglas Holtz-Eakin（1994）在分析美国公共投资的形成与增长过程中，将公共投资按其最终用途分成四类：第一类是教育投资；第二类是道路投资，包括高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；第四类是公共事业投资。

Trish Kelly（1997）认为，公共投资主要用于基础设施的支出，包括公路、桥梁、电信、给排水、港口、航空港及相关的服务设施的投资。

Lloyd（1999）在向欧洲议会提交的《欧盟的公共与私人投资》的报告中指出公共投资一般包括四个部分：基础设施投资、设备厂房投资、科技进步投资和人力资本投资。同时，在私有化浪潮的推动下，这四个部分也不是一成不变的，公共投资的范围会随之作出相应的调整。

Etsuro Shioji（2001）也将公共投资划分为四类：一是教育类投资；二是基础设施类投资，包括公共房屋、污水处理、垃圾处理、水的供给、城市公园、道路、机场、港口、工业用水等投资；三是国有土地保护，包括山脉、河流与海岸的保护；四是农业和渔业类投资。

Alfredo M. Pereira（2001）则将公共投资划分为五部分：高速公路、街道等基础设施；污水处理和水供给系统等基础设施；运输系统、电力和煤气设备、机场等基础设施；教育、医院建筑物；警察局和消防站、法院等其他建筑物。

布鲁斯·阿伦等（W. Bruce Allen et a.l,2009）认为，公共投资可分为三类：第一类是资金密集型的公共投资，主要包括对灌溉、公共水利设施、运输设施、储藏设施以及对电力、通信、煤气、供水、互联网等公共事业的投资；第二类是非资金密集型的公共投资，主要包括对教育机构、科研机构、卫生保健机构、统计机构和金融机构的投资；第三类是对社会事业的投资，主要包括对司法、执法、行政以及社会文化性质的正式和非正式机构的投资。

尽管西方经济学家对公共投资给出了不同的定义，但从投资主体角度看，一般是将主要由政府充当投资主体的投资称为公共投资；从投资形成的资本或提供的商品或服务的经济属性，或依存的外部背景分析，将投向于公共服务行业的投资定义为公共投资。

（二）国内关于政府公共投资范围的研究

我国学者在借鉴发达市场经济国家的研究成果的基础上，对公共投资的定义主要形成了以下结论。

一些国内学者按公共投资项目性质进行划分。如周敏倩（1996）将公共产业和公共部门的投资定义为财政公共投资。李荣融（1999）认为政府公共事业投资和政府产业开发共同构成财政投资，前者主要投向非经营性公益事业，如基础教育、文化卫生、环保和国防等，后者主要投向国家重点支持的支柱产业和新兴产业等项目，以及公共基础设施。

大多数学者按公共投资的投资主体、资金来源与投向进行界定。林家彬（1996）参考了日本“经济社会发展计划”（1967年），指出公共投资可分为政府企业投资和行政投资，前者为地方公营企业，如交通、水道、发电、医院等，后者为中央和地方政府以及公团、公社、公库等社团对基础设施、国土保全、农林水产及其他领域的投资。秦辉（1999）认为公共投资，其资金来源是政府财政性收入，是一项政府对经济发展和公共事业的投资行为。刘国亮（2002）认为公共投资是指由于政府不能参与微观层次的市场竞争，中央和地方政府在公共服务领域的投资形成的固定资本。李健盛（2008）认为公共投资来源于政府和社会，由于纯公共产品的非排他性和不可分割性特点，政府主要对社会效益和经济外部性的基础教育、基础设施、环境治理等领域进行投资。

以投资主体区分公共投资的一些学者，认为公共投资是由中央或地方政府投资形成的固定资产的投资，并以此区别财政消费支出；从客体角度理解，公共投资是指各种经济主体以公共领域为对象的投资活动，公共投资主体可以是多元的，包括政府主体和非政府主体；从主体角度理解，公共投资是以公共部门为主体的投资活动，政府投资侧重于研究以政府为主体的投资活动，但投资对象不一定完全是公共领域（如公共基础设施）（杨卫，2003；丁肇勇，2002；张雷宝，2005）。由政府自行生产和提供的有形公共产品便是公共项目（或称为公益性项目），此类项目不以单纯盈利为主要目的，具备一般公共项目的公共性或准公共性、外部性明显、目标多重性、利益难以量化、资金来源渠道单一、一般只能由政府或以政府为主进行投资和管理等特点（张文娟、王捷，2011）。

另有学者从私人投资和公共投资的角度进行界定，认为市场经济条件下以私人投资作参照物，公共投资具有十个特征：投资主体的政府性、投资资金来源的财政性、投资目的的公共性、调节机制的计划性、投资领域的特定性、循环过程的间接性、评价标准的社会性、投资地位的辅助性、决策过程的复杂性和监督任务的艰巨性（张琳，2006）。

综合和借鉴以上国内外相关文献，本文认为公共投资的内涵至少应当涵盖以下几方面：（1）政府是公共投资的主体；（2）公共投资的资金来源主要是财政收入；（3）公共投资目的是提供公共产品或准公共产品，注重经济及社会效益；（4）公共投资的职能定位是政府履行财政经济职能，弥补“市场失灵”。为此，将公共投资的范围进一步界定为：公共投资是指政府从国家长期发展目标和社会公众的整体利益出发，行使其财政经济职能，对社会效益和经济外部性的公共事业的部门及领域的投资行为及过程。

二、城镇化政府公共投资决策、行为激励与公共投资供给效用

（一）城镇化地方公共产品投资不足，公共投资结构不合理

国内学者分析了在财政分权背景下，城镇化地方政府之间的竞争导致满足真实需要的地方公共产品投资不足、公共投资结构不合理等问题。

一些学者认为，我国地方政府的公共产品投资不足和结构不合理问题，表现在公共投资比重急剧下降，投资规模相对萎缩；公共投资结构不合理，越位和缺位并存；公共投资项目管理混乱，资金使用分散；政府公共投资项目缺乏科学规划，决策失误；公共项目缺乏监督评估约束，投资效益不佳；公共投资实行封闭式经营，政府投资管理阻碍社会资金进入等（郝晓燕，2009；汤玉梅，2011）。杨大楷、孙敏（2009）通过对自我国1978年以来的公共投资及其结构与国民生产总值进行协整分析和实证检验，指出我国社会基础设施尤其是农业和农村基础设施仍需完善，教育、卫生和科技等方面的公益性投资仍显不足，建议创立科研创新基金，鼓励私人进行研发投资。而崔显凯、慕永玲（2010）则认为我国公共投资结构不合理体现在地区分布不均匀：东部地区与中西部地区的公共投资的人均差距依旧在不断扩大；公共投资效应发挥不充分，对民间投资的带动作用仍欠缺。

也有学者分析指出，我国计划在2020年实现全面小康，城市经济产业的发展在未来10年左右时间内，大约需要200万亿元的消费性投资，如此巨额的投资，仅仅依靠政府财政投资和国有经济部门的投资是远远不够的（王国刚，2011）。为此，一些学者提出，我国正处于公共产品短缺的时代，政府公共投资不足主要是未能有效地启动民间投资，大规模政府投资导致的潜在风险不可忽视；政府公共服务支出在财政支出中的比重以及占GDP的比重相对偏低；发展方式转变的重点在于政府转型，地方政府主导型经济增长体制弊多利少，国有资本的定位应由“营利性”向“公益性”理念转变，国有资本应当更多配置到公共领域，必须改革和推进城乡公共服务均等化的相关制度安排和体制基础建设（汤玉梅，2011；迟福林，2011）。

（二）城镇化建设中政府公共投资的过度投资与低效率问题

已有的多数研究文献表明，在我国经济体制转轨以来的经济运行中，与高投资相伴随的是投资的低效率，这种投资的低效率经常性地以过度投资、重复建设以及大量的投资浪费等形式表现出来。

较多国内学者持有上述观点，如国内学者秦朵、宋海岩（2003）把投资效率定义为实际投资与意愿投资的偏离，应用1989—2000年的面板数据估算了中国省际水平的投资效率，通过模拟这种偏离，发现中国的投资需求几乎不受资本价格信号的影响，强烈地受到中央和地方政府被债务压抑着的财政政策的影响，一种显著的省际网络效应更加重了过度投资，这种过度的投资需求趋向于降低投资的配置效率。袁志刚、何樟勇等（2003）分别用“动态效率”标准来确定最优资本存量，认为20世纪90年代以来中国经济运行处于动态无效状态，存在“过度投资”的问题。也有学者运用统计指标ICOR、K/Y和I/Y的变动趋势与国别比较认为，20世纪90年代中后期以来我国存在“资本积累过快”和“过度投资”的问题（李治国、唐国兴等，2005）。张军（2005）的研究也表明，从20世纪80年代开始中国的投资效率一直在改善（1989、1990年除外），尽管幅度不大，但到1992年达到了历史最高水平。其后，中国的投资效率一直在恶化。

也有学者深入研究认为，从总量投资效率来考察，中国经济并不存在投资过热或过度投资现象，即高投资不存在低效率问题，但是局部上在个别地区、个别产业、行业存在过度投资或者说投资低效问题，宏观调控针对局部地区和行业的投资过热和过度投资是必要的，但不能一味地搞“一刀切”，应当在进一步健全投资领域市场化机制的基础上，依靠市场力量提升投资效率（庞明川，2007）。还有学者对1981—2007年东、西部投资效率进行了分析比较，通过计算ICOR指标、投资弹性系数发现：同等数量的投资，东西部地区之间投资效率存在0.02%的差距，东部与西部地区不同省份以及不同时期的投资效率也存在差异，多数省份的投资效率呈现下降趋势，投资效率亟待提高（俞天贵，2011）。

在公共投资与私人投资关系及其效率影响的研究方面，一些国内学者认为有效的基础设施投资效率，既需要政府公共投资，也需要市场化私人投资，两者的比重与效率为倒U形，其最佳融资比例结构约为1∶2；相对公共资本，私人资本的逐利行为对基础设施投资有更高的产出效率；私人资本投入规模受居民消费水平、市场化程度和公共资本拉动力度的影响；公共资本投入的规模受地方政府治理水平、政府与市场的关系和经济发展水平的影响；采用市场机制并不意味着政府可以退出基础设施市场，“公”“私”并存才能更好地取长补短（唐清泉等，2008）。

还有学者进一步分析了我国区域公共产品投资过剩与不足并存的根本原因，孔琳（2009）通过建立一个地方政府公共产品投资的博弈模型，分析得出由于外部性和收益率的不同，地方政府对不同公共产品的投资激励存在很大差异；地方官员出于自身效用最大化的考虑，往往更注重直接的短期收益，导致公共产品投资结构与社会福利最优存在一定的偏差，从而使资源得不到优化配置，经济系统稳定性下降，极大地损害了公共福利。

不过，国外一些学者却认为，中央政府承担政治责任，将经济责任委托给地方政府，这种联邦体系降低了协调的成本，也许可以优化经济治理（Huang,1996）。Qian和Roland（1998）假设联邦制度产生了竞争效应与检查 平衡效应两个效应，这可能造成扭曲的地区投资，也可能加强公司软预算约束，导致投资效率提高，从而将联邦制度的这种经济作用加以理论化。Wang和Fan（2000）基于非国有部门和外资部门投资份额的增加、从投资到资本形成的转换率增加等观察，指出中国改革开放以来一直存在投资效率的改善。

（三）不同地区间城镇化公共投资水平的差异研究

近年来，针对我国东、中、西部地区城镇化公共投资水平的研究，多数国内学者认为东部地区的投资过剩与西部地区的投资不足并存，地区性投资结构不合理，且区域发展不平衡有加剧之势；地方公共投资的水平与地方经济增长步调并不协调；各地方政府在做公共投资时，忽视了公共投资体系整体结构的协调发展，从而导致了有的公共物品提供超前、有的却不足（武少芩，2010；俞天贵，2011）。还有学者进一步分析了公共投资政策与整体经济增长、区域平衡之间的关系，通过构建一个三区域连接的中国递推动态可计算性一般均衡模型，指出公共投资的不同地域分配政策对整体经济增长和地区差距产生了影响，由此产生了产业间和地区间的相互传导效应（李猛，2009）。

也有学者从理论的视角尝试性地分析了地方政府行为、经济增长与农村公共投资之间的关系，指出在“经济人”理性的假设前提下，经济发展水平较高的地方政府有扩大公共投资的行为倾向，从纯“经济”层面分析这种公共投资的行为符合经济理性（崔宝玉、张忠根，2007）。另一些学者则认为我国目前处在经济转型时期，经济和政治体制还很不完善，在缺乏有效的自我约束和外部约束机制的条件下，基于利益导向的不合理的地方公共投资竞争产生了许多负面效果，如地区之间差距过大、区域经济结构失调等（武少芩，2010）。

（四）公共投资对私人投资的挤出挤进效应研究

国外学者针对公共投资对私人投资的挤出挤进效应的研究得出的结论不一。Voss（2002）、Perotti（2004）等利用美国等OECD国家的数据发现，公共投资对私人投资具有挤出效应，这也意味着公共投资对经济增长的影响很弱，甚至为负。Kamps（2004）则利用美国数据估计了一个类似的VAR，也论证了类似的小的正效应。Mittnik、Neumann（2011）估计了政府消费、公共投资、私人投资及GDP四变量的VAR，利用德国、加拿大等6个OECD国家的季度数据，认为尽管只有德国的长期正效应在统计上是显著的，但公共投资在短期和长期对GDP等均有正效应。

国内专家对公共投资对私人投资的挤出挤进效应的看法较不一致。挤入效应方面，有代表性的为中国社科院经济研究所经济增长前沿课题组（2004），其指出中国作为发展中国家，公共资本稀缺，私人投资规模小，公共投资并不像发达国家那样边际收益迅速递减，在中国，公共投资和私人投资之间存在互补关系，拥挤性扩张效应相对来说较强，公共投资的产出效应和拥挤性扩张效应超过了资本的边际递减效应，公共投资会促进私人资本的扩张。挤出效应方面，张勇、古明明（2011）结合改进的新古典投资模型，通过重新分解并估算公共投资和私人投资，得出研究结果：在考虑中国预算外投资和国有企业投资的前提下，资本成本对私人投资贡献显著为正，而公共投资对私人投资的实际拉动作用显著为负。曹建海、朱波、赵锦辉（2005）进一步通过对传统的总量生产函数方法和动态生产函数方法在实证研究中不足的说明，用向量误差修正模型对公共投资、私人投资与经济增长之间的关系进行实证检验，得出了相似结论。

还有学者对公共投资结构对私人投资的挤出挤进效应方面进行研究，得出的结论是，通过分析1980—2003年中国政府支出和政府融资与私人投资的关系，政府公共投资挤进了私人投资，社会文教费支出挤出了私人投资，税外费用融资也减少了私人投资，货币融资则促进了私人投资；此外，不同经济条件下的国债融资对于私人投资具有不同的效应（陈浪南、杨子晖，2007）。也有学者分析了公共投资对私人投资替代与互补的影响机制，运用经济增长理论与新古典分析方法从短期与长期、宏观与微观两个层面出发，认为公共资本对私人资本具有替代性，增加公共投资会“挤出”等量的私人投资，同时公共资本对私人投资具有正外部性，可提高私人投资的边际产出，从而“挤进”私人投资，公共投资对私人投资的影响方向由这两种对立效应的相对强弱决定（汪伟，2009）。

在公共投资与私人投资关系及其政府引导的研究方面，国外学者Erenburg（1993）使用具有非线性参数约束的全信息最大似然统计技术估计出一个双方程系统，用来检验过去的公共投资支出和政府赤字支出对私人投资支出的影响，其检验分析的结果表明公共投资和私人投资之间存在显著的正相关性，得出的结论是在估计财政政策的总效果时，应该明确地把政府公共资本开支考虑进来。Ghali（1998）考察了发展中国家突尼斯公共投资对私人资本构成和经济增长的长期影响，使用多变量协整技术的向量误差修正模型，认为无论短期和长期，公共投资对私人投资具有负面影响。

一些国内学者也认为有效的基础设施投资效率，既需要政府公共投资，也需要市场化私人投资，两者的比重与效率为倒U形，其最佳融资比例结构约为1∶2。考虑到政府公共投资对私人部门投资在挤进的同时又有挤出，最终起主导作用的是挤进效应，政府应加强对私人投资的引导和规范，使私人投资者产生正确的理性预期，将项目投向更有效率、更有作用的领域（唐清泉等，2008；汪伟，2009）。

三、城镇化政府公共投资的经济增长及结构效应

城镇化政府公共投资究竟对经济增长产生了怎样的效应一直有很大争议。一种观点认为，政府公共投资在经济增长中发挥着重要作用，具有正的经济增长效应，因为它直接扩大了总需求，为经济发展提供了大量的公共产品和其他具有外部效应的公共福利或服务，鼓励和方便了私人投资。另一种观点认为，公共投资的生产率往往是较低的，为此而形成的高税收又会对私人部门的消费和投资造成很大的负面影响，因此，对经济增长的作用是消极的，具有负的经济增长效应。第三种观点认为一国经济结构的变迁和经济增长过程中需要实行一定的产业政策，政府投资是产业政策的重要组成部分，城镇化过程中政府公共投资体现着国家产业结构调整的导向性，对产业发展起着促进或抑制的作用，由此带来城镇化政府公共投资的产业结构效应。还有观点则认为城镇化公共投资效率与资本形成、经济增长等具有复杂的关系。

（一）城镇化政府公共投资具有正的经济增长效应研究

早期的国外学者Arrow和Kurz（1970）在新古典模型分析框架下，开创性地将公共资本存量纳入消费者效用，认为技术进步是外生的，生产性的公共资本投资有利于经济的长期稳定增长。Ram（1986）分析了各国的转型路径、政府支出和税收的变化，放松了均衡假设，研究表明政府开支与总产出具有正的且非常明显的关联性。Aschauer（1989）指出美国公共资本增速降低导致1971—1985年全要素生产率下降，并且测算出美国1949—1985年公共资本的产出弹性为0.39。Barro（1990）在总生产函数中加入政府支出变量，较Aschauer更加规范，证明了公共支出与GDP增长呈正相关关系；政府支出不变，资本的规模收益递增，公共支出与私人投资产生的规模收益不起变化。

随后，学者们展开了一系列公共投资及财政政策效应的实证研究。Canning和Fay（1993）使用人行道和铁路总千米数的面板数据测算交通设施对经济增长产生的影响，其产出弹性在0.1左右，相较于大多数发展中国家，其资本回报率较高。Easterly和Rebelo（1993）借鉴Barro（1991）的方法研究了经济增长与财政政策的关联性，以及公共投资对经济增长的影响，比较了1960—1980年跨国数据，设计出增长方程，研究表明经济增长与通信、交通的公共投资有着较强的正相关性。

Dowrick（1992）对Ram模型进行了扩展，中间引入技术创新变量，研究表明技术创新作为内生因素后，其公共支出与GDP两者的增长率有着较大的关联性。还有学者测算了公共投资、私人投资、政府消费及GDP这4个变量的VAR，利用6个OECD国家的季度数据，包括加拿大、德国等，发现GDP在短期和长期均受到公共投资的正相关影响，但只有德国的长期正效应在统计上是显著的（Mittnik &Neumann,2011）。

在分析公共资本的经济增长效应和公共资本最优规模方面，国内学者马拴友（2000）通过计量模型发现公共资本的产出弹性在1981—1998年期间是0.55。刘国亮（2002）将柯布 道格拉斯生产函数改进后构造线性模型，其中的解释变量是人均非公共投资、不同类型的人均公共投资、地区虚拟变量和劳动力投入量，用来估计各地区人均产出水平增长如何受到公共投资及其各个组成部分的影响。孔振焕（2004）通过IS模型考察我国经济增长受到公共投资的影响，若GDP增长达到2.41%，公共投资则需增加1%。也有学者刘卓瑁、于长革（2006）的进一步研究发现，公共投资对产出起到正面效应，当前公共投资占GDP和财政总支出的合理比重分别达到4.5%和22%左右为最优，规模之外则不利于经济增长。钱谱丰、李钊（2007）则认为当前我国的政府公共投资占GDP的最优比重为12%左右。姜楠、王玉（2010）进一步运用向量自回归模型研究指出，从长期来看，政府公共投资与经济增长正相关；从短期来看，政府公共投资对经济增长的促进作用存在滞后现象；在考虑税收的情况下，可以建立一个简单的凹函数模型估计出最优的政府公共投资规模。林炳华、张文棋（2012）利用DEA方法比较分析福建省16个县级城市的各项投入和产出指标后认为，从地区间比较来看，闽东沿海地区城镇化政府投资的贡献效率较闽西地区高；从经济实力来看，在城镇化进程中政府投资的贡献效率方面，经济弱县低于经济强县。

许多学者具体剖析了基础设施等公共投资的经济增长效应。娄洪（2003）构建了经济增长模型，其中基础设施资本存量包括外生和内生投资，利用了Ramsey模型框架进行分析，发现我国基础设施投资的产出弹性是0.2347。而范九利（2004）等认为我国基础设施产出弹性高达0.695。张海星（2004）的计量模型构建以内生增长理论为基础，经协整检验和格兰杰（Granger）因果关系检验表明，科技研发投资、公共人力资本投资及公共物质资本投资均有不同程度的正向经济增长效应，但其促进经济增长的路径并不相同。王任飞（2006）通过总量生产函数的研究结果表明，我国基础设施的经济增长效应显著，总产出增长0.297%，基础设施投资则需增加1%。郭小东、武少苓（2007）基于中国31个省级单位1994—2004年面板数据，采用向量自回归方法，建立三阶滞后VPAR模型，得出的研究结论是：经济增长与公路投资间的基本关系是“非对称互动关系”，其相互间作用机制是复杂的、多重的和多样的。

还有学者从公共投资、私人投资与经济增长之间的视角进行研究，采用向量误差修正模型，利用1996—2000年中国29个省份（西藏、台湾没有包括在内，重庆被包含在四川省内）的混合数据，实证结果表明公共投资对经济增长有明显的促进作用（曹建海、朱波、赵锦辉，2005）。而吴国权、杨义群（2003）利用1985年以来数据的柯布 道格拉斯函数模型，分别估计公共投资和私人投资的产出弹性，前者对GDP的产出弹性达到0.56，明显大于后者的产出弹性0.31。毛东俊（2006）通过对总量和动态生产函数的研究，指出公共投资对经济增长产生明显正效应，公共投资在资本形成过程中间接刺激了私人投资。

近年来国内学者还针对公共投资、市场化、金融发展与经济增长关系进一步展开了研究。有学者考察了政府公共投资、金融发展对经济增长的动态效应，利用动态分布滞后模型和状态空间模型研究得出：金融发展与经济增长呈现正相关关系，政府公共投资对经济增长存在正向的促进作用，但政府公共投资滞后效应表明我国公共投资结构不合理（顾剑华，2009）。何庆光（2010）选取1978—2008年的时间序列数据，运用协整分析方法和VAR模型的实证研究结论表明，市场化程度和政府公共投资以及经济增长这三者之间存在协整关系，并且通过脉冲响应函数和方差分解分析，得出我国的政府公共投资对我国市场化进程的影响较经济增长更为显著。

一些学者还分析对比了财政分权背景下的公共投资决策及其效率，运用协整分析、CHOW检验、格兰杰因果关系检验和脉冲响应等方法，采用1978—2009年的数据，认为财政体制改革导致了地方政府投资决策权的分散化，地方政府投资决策又直接影响投资的效率，政府公共投资效率和地方政府投资确实存在长期协整关系，且产生了比较明显的正相关关系（王红岩、张宏霞，2011）。

（二）城镇化政府公共投资具有负的经济增长效应研究

许多国外学者还对公共投资及其项目的负效应进行了研究。Landau（1985,1986）分别对104个国家和65个欠发达国家的经济增长进行回归分析，均证明了政府公共投资占GDP的比重与人均真实GDP的增长呈现显著负相关关系，他发现当公共支出增长1%时，将导致人均GDP增长率下降0.23%。Levine和Renelt（1992）认为统计回归分析中的国内信用、利率等其他变量将显著地影响结论，尽管政府公共支出对产出增长具有负效应。

Paul Evans等（1994）利用1970—1986年的数据对美国48个州进行研究，发现教育投资对提高效率有显著的效果，而公共投资中的其他项目并没有积极意义，甚至出现负面效应。Teresa Garcia-Mila等（1996）也利用1970—1983年的混合数据对美国48个州进行实证研究，并在三类模型中分别考虑和不考虑区域状态差异，三类公共投资，即水的供给和污水处理、高速公路、其他公共投资，均未有明显的正效应。也有学者通过使用多变量协整技术的向量误差修正模型来考察突尼斯，结果表明，长期来看公共投资对私人投资和经济增长都具有负面影响（Ghali,1998）。

还有一些学者进一步区分公共支出，认为公共支出，尤其是生产性公共支出，对经济增长是有正效应的；但是各种公共支出的效应不仅取决于它们在总公共支出中所占的比重，而且取决于生产性支出与非生产性支出的份额比是否等于它们的生产率（产出弹性）之比。因此，当生产性公共支出所占的比重过高时，它对经济增长的效应在边际上就成了负的，这种现象在发展中国家尤为突出（Devarajan, Swaroop, Zou,1996）。Prichett（1996）用“白象”假说来解释这个相互矛盾的现象，指出发展中国家中的公共投资经常被用在非生产性或不适当的项目上，公共投资并未实际增加生产性公共资本，一美元的公共投资并未像一美元的公共资本那样对生产率产生促进作用，因此，必须考虑公共投资向公共资本转化的效率以便衡量公共资本的生产率。

我国一些学者分析了公共投资对经济增长产生负效应、低效率的现象及其原因，指出发展中国家在公共支出过程中普遍存在大量寻租行为以及直接非生产性寻利行为，构成较多的“调整成本”，削弱了公共支出的增长效应，对经济增长产生了负效应，造成较大的社会福利损失，直接降低了公共支出的效率（邹薇，2003；庄子银、邹薇，2003）。郭庆旺、贾俊雪（2006）采用向量自回归方法，建立两部门内生增长模型，研究表明政府公共投资对经济增长产生正、负效应，促进经济增长必须提高公共物质资本投资，但前提是应当降低地方政府公共投资比重。

我国一些学者认为由于在公共支出过程中存在大量的“调整成本”，调整成本的上升使公共支出对经济增长产生了负效应，以致削弱了公共支出应有的增长效应；大量寻租行为、直接非生产性寻利行为，以及相应而生的企业主管部门、政府职能部门寻租行为等，造成对于社会而言很大的福利损失，而且直接降低了公共支出的效率，而这种情况在发展中国家尤为普遍（邹薇，2003；庄子银、邹薇，2003）。通过建立政府支出创新激励经济增长的理论模型和由公共花费、公共投资和GDP三个变量组成的向量自回归模型，分析得出公共投资增加时，GDP显著反向减少，而且是加速剧烈反向拖动GDP减少（孙立、刘穷志，2008）。

（三）城镇化政府公共投资的产业结构效应研究

国外学者威廉·配第（William Petty,1672）早在17世纪就奠定了分析经济发展与产业结构之间关系的基础，他通过研究发现，世界各国不同的产业结构是造成国民收入水平不同的关键性因素。著名的“霍夫曼定理”是由德国学者W. C．霍夫曼（1931）提出的，他于1931年开创性地研究了一个国家（区域）工业结构的演变规律，即工业化进程使得工业结构依次从以轻工业为主过渡到优先发展重化工业。英国经济学家科林·克拉克（Colin Clark,1940）在配第思想的启发下，提出了“配第-克拉克定律”，即在一国国民收入不断提高的条件下，就业人口的转移顺序是从第一产业通过第二产业转向第三产业。美国经济学家西蒙·库兹涅茨（Simon Smith Kuznets,1955,1971）开展了开创性的跨国比较研究，分析了总产值中和就业人数的各部门份额的内在相关性及变化趋势，并得出了“库兹涅茨曲线”，又称为倒U形曲线，即收入分配变化随着经济发展而发生改变。

现阶段，国内学者更加关注政府行为及政府投资在产业结构调整中的影响和作用，相关的研究成果主要有：

多数学者利用省级和全国数据，实证研究了政府公共投资的产业结构效应及其变迁。骆惠宁（2001）开展了安徽省产业结构变动与政府投资的相关性研究，建议政府更多地关注产业升级，尤其是投资拉动政策。郭杰（2004）利用建国初期和改革开放后的数据，通过对政府支出与产业导向关系特征的研究，论证了政府支出极大影响了产业结构的变迁和升级。杨大楷等（2009）运用协整分析、误差修正模型、脉冲响应函数和方差分解等方法，实证研究了公共投资与我国宏观经济结构的相关性，认为公共投资对第一产业正效应最弱，对第三产业正效应最大，而公共投资对三次产业总产值均产生了长期正向均衡效应。而张红霞（2010）的研究观点则是，地方政府投资不仅与三次产业保持长期均衡关系，且对产业产生促进作用的顺序依次是第二、第三和第一产业。卢洪友等（2010）动态研究了经济周期波动与政府投资的关联效应，采用主成分分析的统计回归方法，指出政府投资冲击对第三产业经济波动产生了较长的、持续的强劲影响，而对第一、第二产业造成的经济波动效应非常微弱。

也有国内学者采用国外数据进行研究，印证了政府支出对产业的影响。汪德华等（2007）深入研究了114个国家的面板数据，发现政府支出规模显著地对产业结构尤其是服务业产生影响。郭小东等（2009）通过实证检验20个国家的面板数据，获得的结论是政府支出对各产业资本、劳动要素积累和全要素生产率会产生影响。

一些学者还深入剖析了政府公共投资政策与产业结构失衡的关系。崔宝玉、张忠根（2007）从理论的视角分析指出，在地方政府行为“经济人”理性的假设前提下，经济发展水平较高的地方政府有扩大公共投资的行为倾向，而贫困地区的农村公共投资对经济增长具有更强的敏感性和更高的回报率，即具备所谓的“后发优势”。还有学者（卢洪友等，2010；范辉，2011）则认为，许多地方政府在确定投资项目时主要不是考虑项目的盈利能力和社会功能，而是把项目建设过程中形成的需求放在了首位，通过政府直接投资弥补最终消费、进出口和资本形成下降留下的需求缺口；公共投资结构的不合理，主要源于投资无效和投资效益低下，这直接导致了社会总投资结构和产业结构的失衡。中国现阶段的政府投资政策对经济发展的激励作用是有限的。

（四）城镇化公共投资效率与经济增长的复杂关系研究

国外学者Barro（1991）是较早对跨国截面数据进行分析的研究者之一，他发现，政府消费同经济增长负相关，而公共投资同经济增长几乎无关。Devarajan等（1996）发现，对于发展中国家而言，传统上认为生产性（如在交通、通讯和教育等领域）公共支出要么与增长负相关，要么相关性不显著，而经常性支出对增长起到正效应；然而，与该结论完全相反的情形是，发达国家的生产性支出虽然具有“生产性”，但经常性支出却与增长负相关。

国内学者研究了政府投资和政府消费与经济增长的复杂关系，学者孙群力（2005）采用我国1978—2003年数据，借助向量自回归、误差修正模型、协整分析和格兰杰因果关系的分析框架，得出的结论是政府消费对经济增长产生长期正效应，政府投资对经济增长产生短期负效应；政府投资、政府消费与经济增长之间保持长期稳定均衡关系，但存在滞后性。周建、汪伟（2006）认为实际产出增长率、公共资本增长率和私人资本增长率之间体现出较强的当期相关性，具有影响关系上的近似对称性；改革开放以来，三者具有类似的波动模式，它们之间存在稳定的影响关系和影响方向。也有学者采用协整分析、误差修正模型、脉冲响应函数和方差分解等方法，他们的研究表明：由公共物质资本投资、人力资本投资及研发投资构成的公共投资与GDP具有长期的正向均衡关系，但贡献率较低；公共研发投资与经济增长关系很弱，且不存在双向格兰杰因果关系（杨大楷、孙敏，2009）。在短期，政府公共投资与经济增长不相关，政府公共投资在不同阶段对经济增长产生效应不尽相同，财政政策转变影响了政府公共投资对经济增长的促进效应（刘翔、滕洪达，2010）。

也有学者对政府公共投资效率的地区差异性进行了实证研究。王威（2008）指出，东、中、西部区域的公共投资对各区域经济增长具有显著的正向影响，并且不同区域的经济增长效应存在明显的差别，其中西部区域的公共投资效应明显低于东部和中部区域。祝接金、胡永平（2005）分析认为，总体上，政府支出规模与资本和劳动的产出效率呈现相反走向，经济资源的配置和使用效率受到政府干预后降低；政府支出规模不同的地区的效率表现有所不同，前者政府支出提高了全要素生产率，降低了单个要素效率，后者政府支出改善了单个要素效率，但降低了全要素生产率。毛中根、洪涛（2011）利用中国各省（市、区）1952—2007年的时间序列数据的研究指出，无论在短期还是长期，改革开放后政府公共支出的增长效应均有显著提升，但区域间存在较大差异；人力资本投资对长期增长效应起显著促进作用，就业水平起负作用，行政支出的增长效应不明显。

关于改善政府公共投资的经济增长效应的建议，国内学者的观点主要有三类。一是增加公共投资总量，着重对公共投资结构进行优化，改善投资结构，加大对科技创新、教育和卫生的投资力度（周建、汪伟，2006；杨大楷、孙敏，2009）。二是适当降低政府支出规模，政府支出应主要用于改善资本和劳动的效率，市场竞争使技术创新成为经济主体的自觉行动（祝接金、胡永平，2005）。三是改革公共财政体制，加强供给管理并提高供给质量；推进对外开放和市场化，适度积极引导和鼓励私人部门，提高公共投资的长期增长效应（周建、汪伟，2006；刘翔、滕洪达，2010；毛中根、洪涛，2011）。

四、城镇化政府公共投资效率指标

在发达国家，企业追求自身利润最大化，自发选择投资方式，安排投资数量和结构，政府的主要角色是协调，因此，较少研究文献涉及政府投资效率。国内外学者的投资效率指标较不一致，但总体上分为静态指标与动态指标（王红岩、张宏霞，2011）。

（一）静态投资效率指标

全要素生产率（TFP）：叶裕民（2001）借鉴了罗伯特·索洛（Robert Solow,1956）的经济增长模型，运用我国省际的国民经济核算数据，测算出TFP提高受到经济结构的明显变化影响，东中西部之间TFP水平差别主要源于资本深化速度的差异。易纲、樊纲、李岩（2003）则针对中国的经济增长仅仅依赖于投入驱动的观点，基于经济增长的相关理论，从改革开放以来中国经济微观主体的转变、中国技术的进步、中国人力资本结构的提升以及人民币汇率的不断走高和官方储备的不断增长这几个方面提出了中国经济存在效率提升的证据，并且指出新兴经济体在全要素生产率的测算方法上要与发达国家不同。

Y/I：可以用来衡量区域间投资效率差距。武剑（2002）利用1995—2000年东、中、西部三大地区FDI和国内资本数据，计算Y/I均值，东、中、西部依次呈现从高至低分布，说明我国区域间投资效率存在显著差异。张军（2005）采用同期数据，并经过指数平减测算出的实际I/Y和我国的宏观投资效率大致吻合。

ICOR（资本产出比率）：即I与dGDP之比值，代表产出的增量和资本存量变动的比例关系。克鲁格（Alan Krueger,1995）等人研究新加坡的投资效率时采取了ICOR这一指标；国内学者张军（2005）测算我国投资效率时计算的实际ICOR则经过指数平减，并将宏观投资效率扩展至评价政府公共投资效率。

K/Y：一些学者运用1978—2000年的数据计算了我国改革开放以来的名义K/Y，分析指标波动是否受到政策干预影响（李治国、唐国兴，2006）。

（二）动态投资效率指标

“动态效率”的概念最早来自菲利普斯（A. W. Philips,1958），其后，Samuelson和Solow（1960）、Friedman（1968）等对菲利普斯曲线进行了不断发展完善。我国学者史永东、齐鹰飞（2002）等也利用该指标对投资不足、过度投资进行了相关研究。