第一节 城镇化发展规律、模式及其动力机制

一、国外研究概况

国外，特别是发达国家的城镇化建设起步早，城镇化水平也较高，着手城镇化的研究也比较早（起始于20世纪40年代末），这些研究主要以发展经济学、区域经济学、经济地理学和城市地理学为主导，研究的主要理论依据是二元结构理论、区位论、人口迁移理论与非均衡发展理论。随着第三世界的出现，针对发展中国家的城镇化研究数量也不断增加。

在城镇化的人口发展规律的认识上，大多数学者认为城镇化的发展有阶段性规律。美国地理学家诺瑟姆（R. M. Northam,1975）研究发现，城镇化进程具有阶段性规律，全过程就像一条被拉平的S形曲线（详见第四章图4-4），并把城镇化过程分成三个阶段，即城镇化水平较低、发展较慢的初期阶段，人口向城镇迅速集聚的中期加速阶段，进入高度城镇化以后城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞的后期阶段。

后来，保罗·克鲁格曼（Paul Krugman,1999）、刘亚臣（2009）等许多学者证明了该曲线的存在，并根据城镇化的实际经验总结为国际经验，即当经济进入长期持续稳步增长的时期，城镇化也将进入一个快速发展的时期。20世纪末，世界银行对全球133个国家进行统计，数据表明，当一国人均GDP从700美元提高到1000美元至1500美元，经济步入中等发展国家行列，城镇化进程加快，城市人口占总人口比重将达到40%～60%；而当一国经济高度发展，城镇化水平达到70%以后，城镇化的发展速度将趋缓。不过，近年来有些国内学者对诺瑟姆曲线进行了一定的反思并提出质疑，认为诺瑟姆曲线是对西方国家城镇化的一种实证分析，不具有普遍性（孙艳颖，2003；段学慧、侯为波，2012）。

发达国家与发展中国家在城镇化水平上的差距，决定了两者在城镇化发展中面临的问题截然不同，而研究的方向与内容也就存在很大的差异，其中对我们有借鉴意义的主要是那些关于发展中国家城镇化的研究。第二次世界大战后，随着世界殖民统治体系的瓦解，亚非拉广大地区的殖民地和附属国纷纷取得了政治上的独立，在世界上出现了为数众多的发展中国家（也叫欠发达国家或第三世界国家）。这些国家出于争取经济独立、摆脱落后和附属地位的迫切要求，产生了对其发展问题进行研究的强烈需求。由此引发了以发展经济学、区域经济学、经济地理学和城市地理学为主导的在区域发展研究框架下的城镇化研究，其研究主要集中在用二元分析框架分析发展中国家经济增长、政府投资与劳动力转移等方面。

1954年刘易斯（W. A. Lewis）发表了题为“无限劳动力供给下的经济发展”的著名论文，提出了基于劳动力无限供给条件下的乡 城人口移动模式。之后，费景汉（John C. H. Fei）和拉尼斯（G. Ranis）接受了刘易斯关于劳动力无限供给的一些观点，两人在1961年发表了《经济发展理论》一文，对刘易斯模型作了修正完善，从而将刘易斯模式向前发展了一大步，形成了刘易斯 拉尼斯-费景汉模型。他们认为农业生产率的增长是保证工业部门扩张和劳动力顺利转移的必要条件，因为它通过影响农业剩余而影响工业部门的工资水平，从而影响工业部门的扩张速度和劳动力转移速度。同年，美国经济学家乔根森（D. W. Jorgenson,1961）提出了一个属于新古典经济学的二元经济模型。与刘易斯-费景汉-拉尼斯模型不同，乔根森更强调市场的作用，认为农业与工业的工资水平将随着技术进步率和资本积累率的提高而上升，因此，该模式比刘易斯-费景汉-拉尼斯模型更接近现实。

1975年钱纳里（H. Chenery,1975）出版了《发展的型式：1950—1970》一书，阐述了各部门的产业和就业结构的演变规律，描述了经济发展水平与农业劳动力转移之间的关系：在发达国家工业化演进过程中，农业产值和劳动力就业向工业的转换基本规律是同步的，但是在发展中国家，产值结构转换普遍先于就业结构转换；各国的实践结果都表明，非农产业产值结构转换中点在人均200美元，就业转换中点在人均400美元，平均中点在300美元，当发展中国家的人均国民生产总值超过300美元时，虽然非农产业已居主导地位，但是城市化率和就业结构并未达到发达国家相应的水平，这一模型对分析发展中国家就业转换具有重要意义。

20世纪60年代以来，城镇化发展模式——城镇化空间模式、城镇化推进模式和城镇化与工业化关系等得到不断地研究。从城镇化空间模式来说，工业时代城市空间结构产生了多种组合方式，如E. W．伯吉斯（E. W. Burgess,1925）的同心圆模式、H．霍伊特（H. Hoyt,1939）的扇形模式、哈里斯和乌尔曼（C. D. Harris &E. E. Ullman,1945）的多核心模式等。此外，随着世界各国的城镇化发展进程的不断推进，城市与乡村、城市与城市间的交往和联系日益紧密，出现了“城市圈”“大都市连绵区”“逆城镇化”“城乡混杂区”等群落空间发展形态。总结国外城镇化推进模式，主要有四种：以英国和印度尼西亚为代表的先放后调的城镇化道路、以美国为代表的自由放任式的城镇化道路、以德国为代表的市场引导与政府并重的城镇化道路、以日本为代表的以大都市为核心的空间集聚模式。而从工业化与城镇化的关系来看，主要有同步城镇化、过度城镇化、滞后城镇化和逆城镇化四种模式。

20世纪80年代末以来，加拿大地理学家麦吉（T. C. McGee,1991）等人对东南亚城镇化作了大量实证研究，提出了以区域为基础的城镇化道路，还提出了“扩展大都市区”（Extended Metropolitan Area或Desakota）的概念，以描述亚洲国家一些大都市周围地区在过去20至30年里所出现的农业和非农业活动并存，非城非乡，但又表现出城乡两个方面特点的地域类型。这种地域类型虽然在统计上常被官方划分为乡村地区，但其劳动密集型工业、服务业和其他非农产业却相当发达。麦吉和金斯伯格（N. Ginsburg,1991）等学者根据这种现象提出了乡村“聚落转型”（Settlement Transition）的概念，并认为在亚洲国家，必须对城市化过程中城市和乡村间的差别将持续存在这一传统观点进行重新评价。

从微观角度考察城镇化动力机制的主要是美国经济学家托达罗（M. P. Todaro,1969），他根据发展中国家城市普遍存在失业越来越严重的问题，而与此同时人口从农村流入城市的速度并没有减慢，反而持续地增长这一现象，建立了人口流动的预期收入模型。他认为农业部门中不存在剩余劳动，而且农业劳动边际生产率始终为正数，发展中国家的人口迁移取决于预期的而不是现实的城乡差异，并引入“期望收入”的概念来取代城市的实际收入，较好地解释了当时在发展中国家普遍存在的农村人口向城市大规模迁移与城市高失业率持续并存的现象。

从宏观角度研究城镇化发展动力机制的主要代表是比较利益理论和新制度经济学派的制度学说。以英国的威廉·配第（William Petty,1672）为代表的学者认为，由于不同产业间比较利益的差别，使得劳动力从农业部门流向非农业部门，即在互惠的社会，交换是在无权力约束的情形下展开的，但总的来说主要还是比较利益的驱动，城镇化的发展主要是非农业部门外在拉力和农业部门内在推力双重作用的结果。以科斯（Ronald H. Coase,1960）为代表的新制度经济学派认为，如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生产要素聚集的制度安排，城镇化就不能正常发展。

这一理论在中国20世纪70年代末开始的城镇化发展实践中得到了很好的印证。20世纪70年代末实行家庭联产承包责任制所推动的农业经营方式改革极大地激发了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力，农业劳动生产率迅速提高，有力地支持了城镇化水平的提高。实践表明，农业生产率的提高在相当程度上受制于政府的制度安排以及相关的基础设施、教育、科技等多方面的投入。

制度安排即政府行为以及相关的调控政策。对于政府在经济社会发展中的作用，1999年美国人安德烈·施莱弗（Andrei Shleifer）和罗伯特·维什尼（Robert W. Vishny）将政府行为类型归纳为三个模型，即“无为之手”“扶持之手”“掠夺之手”，对如何全面理解政府行为做了比较详尽的阐释。他们认为，政府在市场良好时充当无为之手，在市场失灵时充当扶持之手，都有利于社会福利的增加；当政府伸出掠夺之手时，其后果对社会和经济来说是破坏性的，有时是灾难性的。可以看出，尽管西方国家城市化的演进主要依靠市场机制，但西方国家已开始越来越重视城市化中政府行为及其制度安排，及其对城市化发展中的经济和社会的影响。

二、国内研究概况

我国对城镇化的研究始于20世纪70年代末。与世界同等经济发展水平的国家相比，我国城镇化的步伐明显滞后，这是因为改革开放以前，我国一直采取严格控制城镇化发展的政策。改革开放以后，我国的城镇化和工业化进程不断加快，尤其是近十几年来在各级政府大力推动下，城镇化进程不断加快。国家发改委编制的《促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》指出“城镇化将在未来十年拉动40万亿元投资”。诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）曾经预言：美国的新技术革命和中国的城镇化是21世纪带动世界经济发展的两大引擎。中国的城镇化正越来越受到国内外学者的广泛关注，有关城镇化规律、发展模式及其动力机制的国内研究文献主要有：

20世纪80年代开始的关于我国城镇化道路选择的大辩论，主要围绕1980年国家城市工作会议所确定的国家城市建设的总方针——“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”而展开，而争论的焦点主要集中在国家或区域城镇化发展中如何处理大、中、小城市（镇）的关系，亦即大、中、小城市（镇）孰先、孰后、孰为重点的问题上。由此产生了不同的城镇化道路观点，主要包括小城镇论、中等城市论、均衡发展论（或小城镇模式、中等城市模式、大城市模式、多元化模式）等（刘家强，1997；张沛，2009；刘延华，2014；金花，2015）。后来一些国内学者认为，推进我国城镇化，需要坚持实行城市化和农村城镇化并进的二元城镇化战略，应采取“据点”发展式和“网络”发展式相结合的模式，在“据点”发展式和“网络”发展式这两种方式中，注意城镇化的网络式发展，同时将一部分建制镇过渡到城市，建立新的城市“据点”（辜胜阻、李永周，2000）。李健（2015）认为在城镇化发展路径选择上，应坚持国家新型城镇化规划的基本思路，重点推进中小城市的发展；注重就地城镇化，根据各地自身条件，选择小城镇乃至农村社区作为建设重点，尊重农民社会习俗、生活习惯以及保持农村社会网络的完整性。也有学者进一步总结了改革开放以来中国城镇化推进的七种模式：建立开发区、建设新区和新城、旧城改造、城市扩展、建设中央商务区（CBD）、乡镇产业化、村庄产业化（李强、陈宇琳、刘精明，2012）。

20世纪80年代以来，我国学者还对大至全国、小至一个市县的区域城镇化特征进行了深入而广泛的讨论，这些特征主要包括城镇化的历史过程、发展水平和空间差异等方面。更多的研究则结合一定区域地方的实际展开，这些研究相对较多地集中于珠江三角洲和长江三角洲两个城镇化比较发达的地区。珠江三角洲地区城镇化研究主要集中在农村劳动力非农化特征、城镇化与工业化的关系及城镇化过程存在的主要问题并提出相应对策（周晗，2016）。对长江三角洲及其内部特定区域城镇化研究主要集中于区域城镇化的历史进展、空间差异以及城镇化过程中出现的土地利用率低、环境污染、城镇和企业布局分散等问题（李小军，2014）。此外，一些学者还对京津唐地区、辽中南地区、闽东南地区、黄渤海地区等区域的城镇化特征进行了研究（辜胜阻，1991；王克忠、周泽红，2009；张沛，2009；尹鹏，2015）。随着近年来我国城镇化进程加快，一些学者认为潜在的城市化空间是支持我国经济增长的重要因素，并成为处理“中等收入陷阱”的发展优势之一；城市化规模和质量的提高带来资源配置效率的提升，但我国经济增长的需求动力长期主要依靠不到总人口50%的城市居民收入拉动，50%以上的农村人口的收入增长长期滞后，使我国经济增长的需求动力结构扭曲，其可持续性受到极大的局限（刘伟，2012）。

伴随着中国经济转型，城镇化战略、区域一体化成为研究新热点。国内学者指出，近年来在区域经济一体化过程中，出现了以农业 非农产业劳动生产率反差为特征的“传统二元结构”，以及城市内部以外来务工人员-城市户籍人口社会福利反差为特征的“新二元结构”并存的格局（张学良，2012）。城镇化是中国现代化的必由之路，中国城镇化已进入质量与速度并重发展的新阶段，主要依靠廉价剩余农村劳动力供给、大量消耗土地资源和低成本公共服务的城镇化发展模式难以持续，亟待转型，必须走公平共享、集约高效、可持续的城镇化道路（徐宪平，2012）。

一些国内学者还研究中国城镇化制度变迁模式，认为20世纪50年代以来中国的城镇化出现了两种截然不同的制度变迁模式：自上而下的政府包办型的强制性制度变迁模式和自下而上的由市场力量诱导的、自发型的诱致性制度变迁模式。政府发动型机制和民间推动型机制应同时并举（辜胜阻、李正友，1998；李永周等，2000）。然而，中国推进城镇化模式的突出特征是政府主导、大范围规划、整体推动，与欧美国家的主要区别在于：一是推进主体以政府为主导；二是土地归国家和集体所有；三是社会力量发育不足，尚不具备自发推进城镇化的条件（李强、陈宇琳、刘精明，2012）。陈甬军（2002）等还对我国城市化水平与财政投资的相关性进行检验，认为两者具有正的线性关系，政府城市化政策力度不够。

国内关于城镇化政府行为及其对城镇化推动作用方面的研究开始逐渐增多，陈甬军（2002），华民（2004），周石来、石丽娟（2008）等对“政府推动”因素及政府的城市发展战略，对政府行为的风险和负面影响等进行相关理论研究，指出了政府行为干预的低效率和外部性。史晋川（2002）指出了自利的政府行为对城市化的阻碍作用。还有一些学者认为，在新型城镇化推进的热潮中，部分地方政府借“新型城镇化”之名，行“传统城镇化”之实，政府强力主导下“投资拉动经济”的传统城镇化发展路径仍在延续，大拆大建、盲目扩张工业园区、“造城运动”频频出现，这种逆新型城镇化发展的势头必须得到遏制；我们应从以人为本的新型城镇化出发，在对政府全面主导的城镇化模式深刻反思的基础上，合理解决新型城镇化过程中政府与市场的关系以及如何从数量增长型向质量发展型转变等问题（茶洪旺，2014；铁锴，2014）。张孝德（2002）、徐琴（2004）、景春梅（2010）等认为中国推进城市化可能陷入“政府悖论”，从而引发“城市化泡沫”。

也有学者（刘晓峰、陈钊、陆铭，2010）构建了一个城市化和城市发展的内生政策变迁理论模型，证明均等化公共服务的社会融合政策可能内生地产生；公共服务的均等化政策与不同户籍人口间的“权力融合”将最终消除城市内部的社会分割，进一步促进城市化和城市和谐发展。而马晓河、胡拥军（2011）则指出中国城镇体系存在“过度行政化”问题，省级至乡镇（建制镇）五个层级较高程度的“职能同构性”之间存在深刻的利益博弈，导致行政效率低下，各级政府的财权与事权的分配失衡。宋亚平（2011）进一步分析认为，地方政府受功利主义的压迫，利用“圈地”“经营城市”，盲目追求GDP和财政收入增长，强行大拆大建，移民建镇、迁村腾地、合组并居等推进城镇化和工业化的做法，是一种“被工业化”和“被城市化”的行为，违背了“工业反哺农业，城市反哺农村”原则，将导致工农差别、城乡差别加大。

此外，近年来一些有关城市化政府行为规范和制度建设研究，针对政府主导型城市化的公共政策剖析，认为当前存在“行政扩张型虚假城市化”，城镇化中的政府需要进行职能转变等（李学，2006；黄小晶，2006；谷荣，2007）。政府消除劳动力市场的歧视是实现不同户籍身份人口间的“社会融合”的一个重要方面，“权力融合”必须借助于外生的政治体制改革，赋予不同户籍人口同等的决策参与权（陈钊、陆铭，2008）。对此，加快城市化进程、提升城市化质量是根本途径，要提高农村的“城市性”，化解“旧二元结构”，进一步提高城市的“城市性”，改善外来非户籍人口的生活质量，化解“新二元结构”（张学良，2012）。

上述研究表明，国内外学者关于城镇化发展规律、模式及其动力机制的研究比较丰富。总体而言，城镇化发展的驱动模式大体可分为政府驱动、市场驱动和社会驱动三种，其中政府驱动就是通过行政手段、政策引导和政府的公共投资对城镇发展的各方面进行调控，从而推进城镇化发展。近十几年来，随着我国统筹城乡、实现城乡经济社会一体化发展战略目标的提出以及中国特色城镇化道路的演进，国内学者开始较多地关注和研究城镇化结构转型、人口城镇化、城镇化与工业化、农业现代化相互促进及其可持续发展，以及城镇化的经济增长效应和政府公共投资效率等相关领域。