2.2 经济增长方式转变与分税制角色

2.2.1 经济增长方式存在的问题

转换经济增长方式是最近几十年来我国政府设定的主要任务之一，在1987年中国共产党第十三次全国代表大会中，就明确提出要转变经济增长方式。我国学术界和政界的主流观点是，经济增长方式转换的目标就是实现经济增长方式从粗放型（外延式）到集约型（内涵式）的转化。目前我国经济增长方式主要存在如下三方面问题。

1．技术进步虽显著但创新不足

宏观经济学理论指出，各种需求变动对短期经济增长具有重要影响，但是长期经济增长主要受供给的影响，供给主要包括资本供给、劳动力供给和技术供给三种。在改革开放的30余年中，得益于人口红利带来的大量劳动力投入，资源低价格利用，以及在低起点上由技术模仿带来的技术进步，中国潜在的和实际的增长率都达到很高水平。然而，随着人口红利的减少，资源价格的上升，中国潜在增长率将逐渐降低。转变经济增长方式的本质，就是要由资源投入和出口需求驱动的粗放增长方式，转到由技术进步和效率提高驱动的集约发展方式上来。

关于中国技术进步，我们有两个大致判断：一是中国技术进步显著；二是创新不足。这两个判断看似矛盾，实则均是中国技术发展的侧面。因为技术进步的途径有两个，一是技术创新，二是技术模仿。在过去的较长时期内，得益于中国与发达国家较大的技术落差和对外开放的扩大，技术引进和技术模仿成为中国提升技术水平的一个有效手段，但是创新要求的基础条件和投入较高，一时还难以达到较高水平。

判断技术进步的程度需要进行测算，整体技术进步水平是宏观经济隐含变量，一般通过测算全要素生产率（简称TFP）求得。但是由于测算方法和数据的差异，国内外众多学者的测算结果差异很大。为减少争议，这里我们不引用各学者对TFP的测算结果，而用一种易于观察的技术进步——资本体现式技术进步——来反映整体技术进步状况。之所以称为资本体现式技术进步，是因为它往往与国外设备购买与设备投资联系在一起，即技术进步融入资本积累过程中。一般认为，技术进步体现在设备投资中比体现在建筑投资中大得多，设备技术进步将导致设备价格不断下降（Hulten,1992; Greenwood et al.,1997）。因此我们可以通过建筑投资价格指数与设备投资价格指数之比来反映体现式技术进步状况，见图2-3。测算结果说明，如果以1990年为基期，2012年设备体现的技术水平是1990年的2.7倍，年均技术进步率为4.5%。设备体现的技术进步仅是技术进步的一个侧面，如果加上劳动体现的技术进步，以及非体现式技术进步，那么我国技术进步率还应提高不少。

随着中国经济发展，通过技术引进和模仿来提升技术水平模式面临着越来越大的实施难度，因此加强自主研发、提高技术创新能力应是推动中国经济增长方式转型的关键。

2．长期经济高速增长拉高投资消费比

经济增长方式存在的第二个重要问题是它高度依赖固定资产投资驱动，消费需求的作用下降。拉动经济增长的国内需求来自投资和消费，全社会固定资产投资与居民消费之比反映着两大需求对经济增长的相对贡献，1980年该比值为0.30，到2011年攀升到1.36，见图2-4。

投资消费比不断走高的重要原因在于各级政府对经济增长速度的追求。我们知道，投资与消费需求的增长虽然都能推动经济增长，但是政府对两者的影响程度却大不相同：消费需求增长更多取决于居民消费意愿，投资需求增长短期可以靠政府的经济刺激政策来拉动。为追求经济增长速度，政府极易通过压低资本和资源价格的方式来降低投资成本，人为地违背要素比较优势，由此推动粗放型经济增长方式的形成。

3．资源利用率低和环境成本高

粗放型的经济增长方式使得资源利用率较低，而环境成本较高。就资源禀赋条件而言，我国本身为资源匮乏型国家，许多重要资源人均占有量远低于世界平均水平，如人均耕地、淡水、森林、草原分别只有世界平均水平的32%、28%、14%和32%。在这样的资源条件下，应积极采用资源利用率高的集约式经济增长方式，现实中我国能源综合利用率仅为32%左右，比国外先进水平低十几个百分点，万元GDP的能耗比发达国家高4倍多。高投入、高消耗、低产出、低效益的经济增长方式，必将加剧自然资源的供求矛盾，导致经济运行成本上升。目前我国已成为世界第二大能源消费国，资源压力与日俱增。

同时，为驱动经济增长对资源过度利用，又导致环境污染和生态破坏。如1980—2009年，全国二氧化硫排放总量从1600万吨上升到2214万吨，2013年中国中东部地区出现大面积的雾霾现象正是环境恶化的反映。

2.2.2 分税制对经济增长方式的影响

1．事权分配不合理妨害统一市场形成

转变经济增长方式需要进行一系列结构调整和结构优化，这属于全国层面的问题，需要在一个统一市场中进行调整。但是，从整体经济角度看的合理选择，对地方来说却未见得是最优。吴敬琏（2010）尖锐地指出：“在中国市场化改革远未完成，各级政府还保留着很大的配置权力的条件下，各级政府的领导人往往把‘结构调整’理解为由他们按照‘提高政绩’的方向进行配置，把‘结构优化’理解为把资本和其他资源优先投入产值大、利税收入高的简单加工装配工业或重化工业。”

地方政府具有的不合理的资源配置权力很大程度上来自政府间事权分配不合理。还是以食品、药品这样全国销售的商品为例，其管理标准应在各市场是统一的，管理权限应归为中央政府所有，下放到地方政府就可能诱使其利用权力促使辖区内不合标准的企业发展，以此实现税收增长和就业扩大目标。再如饱受非议的司法地方化问题，地方政府干预司法执行的现象比较突出，法院独立审判的能力受到地方制约。还有工业土地协议价格的高低、税收执法的松紧、银行资金的贷款方向等问题，地方政府均有较大的控制权。各地方政府执法尺度不一，自然会影响各地方经济结构，从而导致整体经济结构调整步伐难以统一，中央政府调整经济结构的意图在地方政府屡屡受到抵制。

2．共享税安排不合理刺激工业投资和产能过剩

现行税收分权体系刺激地方政府为增加税收收入而采取一系列外延式经济增长方式。

地方税收的主要来源是营业税、增值税和企业所得税，地方政府要促使税收增长就要积极培植税源。营业税是地方政府第一大主体税种，税基一半左右为服务业，但是像餐饮、理发等服务业的发展更多地是取决于消费者意愿，很难为政府所左右，所以地方政府把重点放在培植增值税和企业所得税税源上。增值税和企业所得税主要来自工业，工业企业规模扩张一般同时带来两税增长，这刺激地方政府采取种种手段推动工业扩张（吕冰洋、毛捷，2014）。地方政府参与增值税分成还有一项好处是，税收收益归地方政府所有，但是其成本却可转嫁出去。因为生产企业的增值税是在出厂环节征收，作为纳税人的生产企业经营地固定，生产环节商品增值率也高，这样，企业投资既会给地方政府带来一笔可观的税收收入，也会拉动当地GDP增长，而这两者均是当前政绩考核机制中政府官员最为看重的。生产环节的增值税作为价外税，又容易发生税收转嫁，税收增长部分会转嫁给下一环节（如商品批发环节），对当地经济影响很小。

现实中，地方政府具有非常强大的调动辖区资金和土地资源的能力和手段，有力量介入市场并推动投资扩张：一是地方政府虽然没有独立发行债券的权力，但是国有企业有权发行债券，于是地方政府可通过成立城市建设投资公司来发行债券融资；二是地方政府拥有一定的土地使用审批权限，可以通过调整土地供给和价格来刺激工业投资，由于信息不对称的影响，很多地方政府还可采取越权审批手段；三是地方政府对金融机构拥有一定的影响力，地方政府对国有商业银行和股份制银行虽然没有人事权，但银行系统的发展需要地方政府关照，而且地方政府对从城市信用社改制而来的城市银行以及从农村信用社改制而来的农村商业银行的人事安排可进行行政干预。

然而，当地方政府普遍认为吸引工业企业落户可促使税收和GDP增长时，转变经济增长方式对地方政府难以产生足够的吸引力，大规模投资很容易导致产能过剩现象的发生。当前，我国汽车、造船、化工、光伏等行业产能过剩现象已经非常严重，在地方政府对工业投资具有强力推动作用的背景下，如不调整税收政策，仅靠产业政策来控制和引导产业发展方向恐怕难以达到理想效果。

3．地方税收结构不合理刺激房地产业畸形发展

在地方政府财政收入结构中，很大一部分来自房地产业的发展。分税制改革确立的框架是营业税归地方政府支配，营业税成为保证地方税收收入第一大税种。同时，由于营业税税制设计的特点，营业税在房地产业中存在明显的重复征税行为，这主要体现在营业税九大税目中，建筑业和销售不动产业属于两个不同税目，这样会对建筑收入存在双重征税问题，因此房地产业发展对地方政府收入至关重要。数据统计显示，建筑业和销售不动产业营业税收入占总营业税收入的一半左右（见图2-5），在地方税收收入中，建筑业和房地产业税收收入约占30%，并且城市地区的占比普遍比较高（见图2-6）。

房地产业发展又会推动城市地价上升，在土地招拍挂制度下，这会进一步推动土地出让收入的增长。我国城市土地出让制度具有以下三个主要特征：政府垄断土地供给；以竞争性的招拍挂为主要出让方式；一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，土地出让制度导致了土地出让价格的高涨，也导致了地方政府对土地财政的依赖。

在以上机制激励下，地方政府积极干预商品房市场运行，而在保障房建设方面却缺乏热情。其干预房地产市场发展的手段主要有：一是土地控制手段，地方政府可以通过控制土地供应进度、数量和调整对开发商囤地行为的清查力度等手段来干预房地产投资；二是财政手段，包括对个人购买普通商品房的契税、印花税、营业税地方部分减免，对购房者给予财政补贴等；第三，金融手段，包括调整公积金贷款首付比例和最高限额，开放公积金异地贷款等；第四，行政手段，包括公布普通住宅标准、调整限购政策等。

从产业性质上看，房地产业属于消费型产业，形成不了经济的核心竞争力，过多的资金和资源过度地追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，从而使重化工业竞争力的提高面临巨大障碍，影响产业结构调整。房地产的发展应该是工业化和城市化的一种结果，在工业化完成之前过度发展房地产，将是一种资源浪费，更重要的是会对提高产业竞争力造成明显的障碍。