2.3 社会分配不平等与分税制角色

2.3.1 社会分配不平等问题

分税制改革以来，社会分配公平出现一定程度的恶化趋势，在收入分配、财富分配、税收负担分配、公共服务分配四个方面都有体现。

1．居民收入分配不公平

体现居民收入分配的状况最常用的指标是基尼系数。2013年1月起国家统计局开始公布历年基尼系数，见图2-7。图中显示，居民内部收入差距自1997年起呈迅速上升趋势，2005年后处于相对平稳状态，近年来基尼系数徘徊在0.47左右。按照国际通用标准，基尼系数在0.3以下为最佳状态，在0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属随时可能发生社会动乱的危险状态。我国基尼系数居高不下，这是一个堪忧的收入分配状况。

除了总体基尼系数升高之外，分税制改革后我国城乡居民间收入差距也呈扩大趋势。根据《中国统计年鉴》数据统计，1995年城镇居民人均收入为农村居民的2.71倍，2012年扩大到3.23倍。

但是，居民收入分配只是体现居民当期收入的分配，我们之所以更多的关注它，是因为它反映了居民福利分配的一个重要侧面，并且也容易测算。实际上，财富分配、税收负担分配和公共服务分配也都是社会公平分配的重要维度。下面我们分别进行分析。

2．财富分配不公平

与住户收入调查数据相比，住户财富状况更具有隐蔽性，但是财富分配不平等急剧扩大是不争的事实。据福布斯中文网公布的2013年中国富豪榜显示，中国有168名净资产超过十亿美元的富豪，排名前400位的富豪，总财富达到3.4746万亿元人民币，比2012年飙升35%。

近十年来，随着房产价格的迅速上升，资产价格攀升带来的财富再分配效应急剧扩大。在福布斯富豪排行榜单前100名中，来自房地产行业的富豪最多。但是由于没有大样本的住户财富调查数据，我们无法给出具体的财富分配基尼系数。

3．税负分配不公平

我国的税制结构以间接税为主，2012年我国总税收为100614.28亿元，其中属于直接税的收入32486.74亿元，间接税收入68127.54亿元，直接税占总税收的比重仅为32.3%。我们知道，间接税主要对厂商征收，厂商可以通过应税产品和服务的价格上升转嫁到消费者身上。间接税一般采用比例税，也就是说间接税与消费者的支出成正比，而由于消费者边际消费倾向一般随收入增加而递减，因此间接税与消费者收入的比会随着收入增加而递减，间接税使得低收入者负担的税收高于高收入者，这就是间接税的累退性问题。我国税制结构过于偏重增值税、营业税等这样的间接税，势必使得税负分配呈现较强的累退性。但是这种税负分配不公平却是发生在居民消费之时，而基尼系数测算是在居民取得收入之时，因此税负分配不公平又具有很强的隐蔽性。

岳希明、张斌和徐静（2014）根据住户调查数据，将居民按收入从低到高分布进行10等分组，运用税收归宿的分析方法测算了每组居民负担的税收占居民税前收入的比，简称为平均有效税率，结果见表2-1。

表2—1显示，最低收入组的平均有效税率高达31.9%，到第5组下降至20.0%，其后上下略有变动，最高收入的平均有效税率为19.6%。最低收入组的平均有效税率为全国平均值的1.59倍。分税种看，增值税、消费税、营业税以及其他间接税的税率随收入的增高而下降，为累退性税种，其中增值税和营业税的累退性最强。体现明显累进性税种仅是个人所得税，但是其程度非常微弱。总体来看，我国税负分配是非常不公平的。

另外，在税收之外，我国还存在大量的政府性基金收入，这些政府性基金大多数是在生产环节按商品价格计征（如水资源补偿费），具有间接税的性质，因此政府性基金收入也会加剧居民分配不平等，只不过这种不平等更难以度量。

4．基本公共服务分配不公平

基本公共服务是政府提供的保障个人生存权和发展权所需要的最基础的公共服务，一般认为，基本公共服务包括社会保障、公共安全、医疗卫生、公共文化、基础教育、基础设施、环境保护、科学技术等内容。保障每个公民享有大致相同的基本公共服务，是社会进步的内在要求。但是当前我国区域之间、城乡之间享有的基本公共服务差异显著。

由于地区间经济发展水平的差异、政府管理水平的不同、中央均等化转移支付不足等问题，各地区基本服务水平差异较大。吴翌琳、谷彬（2013）利用统计方法，构建我国各地区基本公共服务指数，见表2-2。测算结果显示，自2000年至2011年，东部、东北、中部和西部基本公共服务指数约上升了20个百分点，但是区域之间差距并未明显缩小，东部地区基本公共服务指数仍远高于其他地区。例如东部和西部地区基本公共服务指数在2000年相差8.5个百分点，到2011年相差8.3个百分点。

在我国特有的城乡二元结构下，城乡公共服务水平差异巨大。城市基本公共服务主要由政府提供，农村基本公共服务则几乎由农民自己负担。城乡二元分治的结果导致城乡享有的基本公共服务差距大大高于收入差距。以养老保障为例，2012年，城镇居民人均可支配收入为农村居民的3倍，我们根据城镇职工基本养老保险的基金支出除以参保的离退休人员，可以近似估算出人均离退休费为每月1741元，用同样办法匡算出农村养老保险体系中的人均养老金仅为每月71元，这就是说，在养老金领取水平方面，城镇居民是农村居民的24.5倍！城乡间教育资源、卫生资源、基础设施水平等方面配置明显不平衡，农村一线教师流失严重、医疗卫生资源短缺、基础设施建设落后均是不争的事实。近几年，通过农村综合改革，农村基本公共服务水平有所提高，但因历史积累，城乡二元分治造成的差距基数太大，短时间内城乡巨大的差距难以彻底改善。

2.3.2 分税制对社会分配不平等的影响

我们认为，分税制影响社会分配不平等主要有如下四个机制。

1．分税制扩大地区财力差距同时扩大地区居民收入差异

现行税收分权体系下地方政府收入支柱是营业税和增值税、企业所得税分成收入，这种安排会逐渐扩大地区财力初次分配的差距。

一是增值税税收转移扩大地区财力差距。我国增值税在出厂环节征收，根据商品税的税负转嫁原理，增值税的税收负担主要由消费者承担，这使得增值税的真正缴纳者是全国各地消费者，但是税收却集中在商品生产地缴纳，从而发生了税源的区域转移。从现实来看，商品生产集中地普遍位于东部经济相对发达地区，这样东部地区获得的增值税往往来自其他地区，这扩大了地区之间的财力差距。

二是企业所得税汇总纳税有利于发达地区。我国企业汇总纳税主要适用于三种情况：一是分支机构被认定为非独立核算机构，从而由总机构合并纳税；二是符合规定条件的连锁经营企业分支机构，由总机构合并纳税；三是经国务院批准成立的企业集团，由其核心企业对其100%资产控股的企业实行统一合并纳税。因为企业集团总部一般位于发达地区或发达城市，因而企业所得税汇总纳税会损害欠发达地区或非中心城市税收利益。

三是增值税和消费税税收返还方法扩大地区财力差距。分税制确定的税收返还数额的计算方法是：以1994年中央对地方的税收返还为基数，以后各地区两税每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%，由于东部地区两税增长较快，使得东部地区获得的两税返还也大大高于中西部地区。

在这三种机制作用下，税收逐渐由欠发达区域流向发达区域，导致地区间财力差距逐渐扩大。当富裕地区财力增长时，或者通过政府投资，或者通过对企业减税，或者通过提供更好的公共服务，会进一步扩大地区居民收入和公共服务差异。

2．财政生产性支出偏向会减弱政府再分配的力度

在前文分析中，我们认为分税制有促使地方政府增加生产性支出、减少民生支出的导向，政府实行再分配主要通过民生支出增长来完成，民生支出增长会提高公共服务水平，一般来说会使低收入者受益更多，如改善农村卫生条件、对低收入者进行财政补贴等，因此民生支出增加一般会有利于改善社会分配公平。财政生产性支出要么用于基础设施建设，要么会通过财政投资增加国有资本存量，这两种形式对改善分配的作用不大。并且财政生产性支出的增长一般会带动更多的社会资金投入，在资金运动中一般会使资本所有者受益更多，而资本要素收入增长速度高于劳动要素一般会扩大收入分配差距（郭庆旺、吕冰洋，2012）。因此，当财政将资金更多地用于生产性支出时，自然会减弱政府再分配的力度。

3．转移支付不合理影响基本公共服务均等化

转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种，一般来讲，一般性转移支付有利于地方政府自主决策，专项转移支付有利于体现中央政府意图。哪种转移支付更有利于促进区域间基本公共服务均等化呢？国际经验是，一般性转移支付按照因素法确定，即中央政府根据地方政府公共服务提供水平和成本等因素，测算一个标准化转移支付系数，然后根据该系数分配资金，如果中央更多关注基本公共服务均等化，那么一般性转移支付无疑是首选。

2012年中央对地方政府的转移支付高达40233亿元（不含税收返还5128亿元），其中一般性转移支付占总转移支付53.3%，专项转移支付占46.7%，总转移支付占地方政府财政收入的37.8%。按理说，在我国地区间财力差距较大的情况下，如此庞大规模的转移支付有利于缩小地区财力差距，也有利于通过指定资金用途来缩小地区间公共服务不平等状况。但是我国转移支付制度存在较多的问题：一般性转移支付有专项化倾向，其比重也较低；专项转移支付项目繁杂，不少资金分配权实际上是掌握在各部门手中，资金使用较分散；不少需要地方政府提供配套资金的项目实则加重了地方政府财政负担。由于转移支付运行存在这些问题，导致它对基本公共服务均等化作用减弱。

4．土地财政推高城镇化成本并扩大城乡不平等

进入20世纪以来，中国城镇化进程有两个突出现象：一是城市土地价格高涨，二是农村人口大规模转为城镇人口。地方政府的财力缺口很大一部分靠土地出让收入来弥补，俗称为“土地财政”，而商业和居住用地价格的高涨会转嫁到房产价格上，最终由购房者承担。土地财政既会推高农民进入城市的成本，也使得城市居民在不动产价格轮番上涨中财富增值，事实上扩大了城乡不平等，而这种不平等具有较强的隐蔽性，因为它不会通过居民收入反映出来。

我们通过城市房价与城市居民收入比来简单看一下进入城市的成本。2013年我国四个城市一手住宅价格分别为：北京27439元/平方米，上海28265元/平方米，深圳27135元/平方米，广州16703元/平方米。这四个城市平均月薪为：北京5453元，上海7112元，深圳6787元，广州4917元。假设每套住宅的面积为80平方米，那么我们可推算四个城市一手住宅房价与居民收入的比，广州最低为22.65，北京最高为33.55，见图2-8，远高于世界公认的4～6的平均水平。巨大的房产购买成本既阻滞了城镇化进程，也扩大了城乡不平等。