2.1 地方政府职能扭曲与分税制角色

2.1.1 地方政府职能行使中存在的问题

我国中央政府和地方政府应行使什么样的职能？在中国共产党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这里“职责”与“职能”两词基本同义，也就是说，《决定》中对中央政府的职能定位是宏观调控，地方政府的职能是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。地方政府能否有效地行使这些职能，既取决于地方政府官员的自觉，更取决于外在的制度环境，特别是分税制所确定的制度环境。目前地方政府职能行使中存在“四重四轻”的错位问题，具体如下所述。

1．重生产，轻服务

地方企业生产扩大能够带动GDP、财政收入、就业等增长，这些都是地方政府官员较看重的指标，公共服务质量提高虽有利于民生改善，但是对追求政绩表现的官员来说却不见得有吸引力。当促进生产和提供服务发生资源利用上的冲突时，地方政府会倾向将资源用于前者，我们可以通过以下两个问题说明这一点。

一是财政资金的使用方向问题。财政资金是用于生产还是民生，取决于它对有配置资金权力官员的相对效用水平，当官员较看重GDP、税收和就业时，显然他会倾向将财政资金用于生产。尹恒和朱虹（2010）利用县级财政统计数据、傅勇和张晏（2007）利用省级财政统计数据的实证分析，均发现地方政府将增量财政资金用于生产性支出的比例明显高于民生支出。

二是环境和食品监管问题。地方政府是国家环境和食品安全监管的具体执行者，如果被监管企业存在问题却是地方政府纳税大户，地方政府在监管上就面临两难选择：要么严格执法在提高环境或产品质量同时造成企业生产下降，要么放松执法取得相反的效果。考虑到环境或产品质量的改善的好处未必全由辖区居民享受到，它具有很强的外溢性，而生产扩大的好处是非外溢的，地方政府有可能在监管方面推行地方保护主义，如对污染企业的罚款经常被忽视或协调解决。在2009年奶业“三聚氰胺”和2011年双汇“瘦肉精”事件上，我们均能看到地方政府在监管上的不作为甚至掩盖现象。

2．重企业，轻个人

企业规模的扩大能够带来经济利益，而个人收入、消费和所享公共服务水平提高对地方政府官员的利益影响很小。两相权衡，地方政府自然倾向将公共资源投给企业，尤其是当企业与居民的利益发生冲突时，地方政府一般倾向于维护企业的利益。例如，当企业投资需要工业用地，而征用土地又需要对居民住房进行拆迁时，不少地方政府站在企业一边，以各种名义动员居民搬迁，转手将土地低价出售给企业，近十年发生的大量的土地强征强拆事件就说明了这一点。

地方政府对企业的重视还可以体现在对企业的财政支持上，对支柱产业或支柱企业，不少地方政府通过税收返还和财政补贴予以大量扶持，而这种支持从整体经济发展角度看是不可取的。如光伏产业在高速发展期，江西新余决定每年从全市光伏企业纳税的地方留成部分提取20%作为支持光伏产业发展的专项基金。并规定光伏企业投产后，上缴的企业所得税地方留成部分第一年至第二年按100%、第三年至第八年按50%奖励给企业，上缴的增值税地方留成部分前二年按50%、后三年按25%奖励给企业。巨大的财政扶持推动光伏企业迅速发展，而现实中光伏产业大都集中在产业链低端的封装环节，九成以上产品依赖国际市场，随着2012年欧盟“反倾销税”政策的启动，光伏产业出现大面积的亏损。

3．重增长，轻公平

在增长与公平的权衡中，地方政府一般倾向前者。经济增长既能有助于官员在政绩竞争中胜出，也有助于财政收入和就业增长，并使地方政府能够借助于财政收入增长来推动各项政府职能的发挥，可以说普遍思路是在增长中解决问题。如果地方政府官员倾力于调节辖区居民之间社会分配公平，这对他来说不是一个划算的做法：一是公平因素一般很难反映到政绩考核指标中，辖区居民公平满意度的提高对官员的任命影响甚小；二是调节公平见效较慢，官员在任期内难以看到明显效果；三是为调节辖区居民公平需要财力付出，这会减少用于各种投资的资金，进而降低经济增长速度。

由于这些原因，地方政府明显对经济增长展现出强烈的偏好。在地方政府换届之后，我们每每能听到地方政府喊出“弯道超越”、“跨越式发展”、“经济腾飞”等口号，体现出对经济增长的强烈渴求。我们可以通过一个很有趣的统计来证明这一点：一是自1998年起，绝大多数省经济增长率超过全国水平，1998、2004、2010和2012年甚至是所有的省经济增长率都超过全国，见图2-1；二是2012年江苏省13个地级市经济增长率均超过全省水平。这好比说，全班学生考试平均成绩是80分，但是每个同学的成绩均高于80分，这显然违背常理，见图2-2。这种现象出现虽然说明地方GDP统计中存在不少水分，但是地方政府之所以要对GDP“注水”，其根源也在于经济增长对官员来说至关重要。

4．重当期，轻长远

据统计，中国地方政府“一把手”的任期平均为3.6年，在如此短的任期内，地方政府官员要在激烈的政治晋升竞争中胜出，势必要重视在短期内见成效的工作，而对长远的发展规划兴趣不足。当短期利益与长期利益发生冲突时，地方政府官员的做法自然就是重视前者。有两个典型事例可说明这一点，一是土地出让问题，二是地方债问题。

第一，土地出让问题。我国土地实行国有制，企业征用土地用于厂房建设、商业开发等用途需要交纳土地出让金，随着城市化进程的加快，城市土地迅速升值，土地出让收入成为地方政府重要收入来源。如2013年上半年全国306个城市共交易土地15494宗，土地出让金高达11305亿元，同比大增60%。目前土地出让政策规定，商业、工业和居民用地的租用期分别为40年、50年和70年，按理地方政府在出让土地时，应根据土地存量、使用期限、需求等因素平滑地供给土地，但是财力的困窘和增长的渴望交织在一起，促使地方政府官员热衷于在任期内将土地价值变现。

第二，地方债问题。我国《预算法》严禁地方政府以政府名义发行债券，但是现实中地方政府可通过银行贷款、地方政府融资平台等形式筹资，形成实质上的地方债。据2013年12月30日审计署发布全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，地方债规模惊人。与税收相比，债券还本付息带来的负担可由未来的人承担，债券融资可支撑当期建设，也就是说，发行地方债的好处和负担在时间上是错位的，如果地方政府重视当期利益，自然会有动力通过各种各样形式的地方债融资，而将风险转嫁给下一任政府或中央政府。

2.1.2 财政职能与政府职能的关联

“财政”一词包含着“财”与“政”两面，是经济与政治的联结点，本身有“以财佐政”之意，因此政府职能和财政职能是存在密切关系的，政府职能决定着财政职能，同时财政职能体现着政府职能要求。

关于财政职能的认识，财政学界经历了漫长的思考和讨论过程。早在17世纪末，处于资本主义自由竞争时代的古典学派，相信市场由“看不见的手”指引会达到资源配置最优状态，政府对经济运行的干预越少越好，财政的职能只是筹集收入和资金配置。当资本主义经济发展到垄断资本主义阶段时，贫富的两极分化激化了社会矛盾，德国社会政策学派主张政府利用财政工具来调节社会分配，因而财政又多了一项收入分配职能。当上个世纪30年代资本主义世界爆发经济危机时，以反萧条、解决就业为目标的凯恩斯主义应时而生，赋予了财政稳定宏观经济职能。之后马斯格雷夫（1959）对现代经济体系中的财政职能进行系统阐述，将财政职能概括为资源配置、收入分配以及经济稳定和发展三大职能，该阐述得到学术界的公认。

就我国而言，从建国开始就存在对财政职能的各种争论，1992年中共十四大确立社会主义市场经济体制以后，又经过一场关于社会主义市场经济条件下财政职能的大讨论，基本上接受了西方市场经济国家关于财政职能的定位。

人们对政府职能的认识也经历了一段发展历程。在自由资本主义时代，政府职能基本上是单一的政治职能，随着20世纪20年代末资本主义大危机的爆发，凯恩斯的政府干预经济论得以盛行。自此，政府职能和财政职能交织在一起，两者的共同目标是克服市场失灵。一方面各项政府职能的发挥均需要财政资金的支持，另一方面政府职能可通过各种财政政策工具得以展现。财政政策工具比较丰富，有税收、财政支出、转移支付、国债等多种手段，这些手段运用会深刻地影响政府职能发挥，例如财政投资可促进经济增长，税收可调节收入分配和促进产业发展。财政通过政府预算体现对政府规模和行为的约束。正因为政府职能与财政职能之间存在这样密切的关联，因此《决定》中郑重地提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

2.1.3 分税制对地方政府职能行使的影响

1994年确立的分税制，是一种分级所有的财政体制，它明晰了各级政府财权，使得各地方政府可以集中精力培育对自己有利的财源，为发展当地经济创造良好的投资环境。在此背景之下，地方政府普遍重视地方公共物品供给，市政设施、公共交通等方面的地方性公共物品供给在分税制后都有显著提高。可以说，分税制对于激发地方政府公共管理职能发挥了重要作用，这是分税制作用的最主要方面。但是不可否认，分税制对地方政府职能行使造成了一些扭曲。

1．事权划分不合理导致政府缺位和越位

1994年分税制改革时，因客观条件制约，中央政府和地方政府事权划分基本维持现状，之后20年只进行了小部分调整。目前政府间事权划分中，中央和地方职责重叠、应由中央负责的职责由地方承担、应由地方负责的职责由中央承担等现象较多，如：三峡移民工程属于全国性事务，但是中央要求地方给予配套资金；跨地区经济司法纠纷由地方法院管理；中央财政垂直管理的部门（如气象、地震、武警），中央要求地方负担一部分经费等。按照财政分权理论，地方政府事权要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，具有外部性的活动应由上级政府负责。现实中，地方政府承担的职责不少具有强烈的外部性，这催生了地方政府职能行使中的缺位和越位现象。

一是缺位现象。分税制改革过程中存在不少基本事权下移现象，县级政府对义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、食品监管等都负有一定职责，这些公共物品或公共服务不少是超出辖区范围的，这导致地方政府在行使这些职能时缺少动力，进而存在缺位现象，如放松环境监管和食品监管以保护辖区经济利益等。

二是越位现象。一些本该由上级政府拥有的事权交给下级政府，实际上是扩大了下级政府权力，下级政府可以利用这些权力干扰市场经济的运行，这样会最大限度维护辖区利益，由此产生政府职能行使中的越位现象。如插手市场经营土地、人为推动古城再造计划、各政府部门都要完成招商引资计划、直接参与商务谈判等。

2．税权划分不合理使得地方政府重企业生产、轻居民服务

总体来看，我国地方税收入来源有两大特点：一是税基主要是流动性税基，营业税是对服务征税，增值税是对商品征税，企业所得税是对资本征税，无论是商品和服务，还是生产要素，均属于流动性税基；二是纳税人主要是企业，仅个人所得税和契税的纳税人主要是个人。地方政府拥有主体税种均不是受益性税种，在财政分权理论中一般也将它们作为中央税，现实中作为地方税或共享税不可避免对地方政府行为造成扭曲。

当前税权划分使得地方政府从税收利益出发，比为居民提供好公共服务更为重视企业生产。例如贵州绥阳市提出“把客商当亲人，把企业家举过头顶”的口号，正是此观念的真实写照。为做到这一点，地方政府可以采取低价出让土地、为企业建设厂房、提供税收返还、降低环境监管标准等手段来推动企业扩大生产。企业产出的扩大带来的税收利益可以有相当部分归为地方政府，但是产出扩大导致的行业产能过剩、环境破坏等问题，却不是由地方政府来承担。从经济学常识出发，利益与成本的不对称会扭曲当事人的行为，地方政府职能的扭曲也是源于此。财政分权理论之所以强调地方政府要通过受益性税种融资，是因为受益性税种将地方政府税收收入与公共服务挂钩，促使地方政府更好地为辖区居民提供公共服务，但是目前税收分权体系无法做到这一点。

3．非税收入不规范使得地方政府干预经济现象严重

1994年税制改革的直接动因是中央财力在承包制下的连年锐减，因而分税制改革在初始设计时，就采取了明显偏向于中央的做法，地方税税种数量虽然不少，但是其收入规模远不能满足地方财政支出需要。当税收加上转移支付不能满足政府支出需要时，地方政府就有动力扩大非税收入规模，非税收入的来源无非是企业和居民收入，当非税收入的取得方式是非规范时，势必会严重干扰市场经济的运行，这也是舆论将此类行为讥为政府“闲不住的手”的原因。

现实中，非税收入主要来自行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、公共资产和资源收入（如国有资产经营收益和国有资产资源转让收入）。1994年分税制改革后，地方政府“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象迅速增加，严重影响了国民经济的发展。进入20世纪后，我国政府对“三乱”现象进行了治理，但是各种合法但不合理的非税收入规模仍然庞大。例如，2000年以来，各地工商行政管理部门一直收取著名商标评审费和公告费，实际上，商标品牌是否著名是由市场决定的，不是政府部门评出来的，商品著名与否也无需向消费者公告，况且多数情况下公告了也无人注意。财政分权理论经常谈及地方政府具有“保护之手”和“攫取之手”两面，地方政府追求非税收入扩张显然体现的是后者。