二、西部地区生态文明建设的重大战略
(一)生态优先战略
西部大开发之前，西部地区生态环境总体恶化趋势明显。植被破坏严重，水土流失加剧，土地荒漠化蔓延，农牧业生态环境恶化；同时，大部分地区水资源严重短缺，城市和河流污染也相当突出。如果西部地区生态环境恶化的趋势得不到有效遏制，生态环境没有明显的改善，国家西部大开发战略将难以持续推进，西部广大地区将会陷于经济贫困和生态退化的恶性循环。注6西部是国家各种重要资源的主要后备基地，是长江、黄河等大江大河的源头，是全国生态环境的保护屏障。就西部地区在全国生态环境保护中所具有的这种战略地位而言，大力加强西部生态建设和环境保护，加快生态环境的恢复和改善步伐，不仅关系到西部地区可持续发展的战略大局，而且也关系到东部沿海地区可持续发展的战略大局，乃至关系到中华民族的生存和发展。因此，党中央在部署加快西部大开发的战略时，始终坚持生态优先战略。
早在1997年8月，时任中共中央总书记的江泽民同志在一份关于陕北地区治理水土流失、建设生态农业的调查报告上做出了“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示。1999年6月，江泽民在视察西北五省时又指出，“改善生态环境是西部地区开发建设必须首先研究解决的重大课题，如果不从现在起努力使生态环境有一个明显的改善，在西部地区实现可持续发展战略就会落空”注7。此时，“西部大开发”战略尚未正式提出，但在国家领导人脑海中已经清晰地勾勒出了西部大开发的目标和任务，可见，生态建设和环境保护在西部大开发过程中的重要地位和意义。西部大开发战略提出后，国家领导人也多次在不同场合强调生态建设和环境保护的重要意义。2000年3月，江泽民同志在中央人口资源环境工作座谈会发表重要讲话，提出“要把加强生态建设和环境保护作为西部大开发的重要内容和紧迫任务，坚持预防为主，保护优先，搞好开发建设的环境监督管理”注8。2000年9月，时任国务院总理的朱镕基同志在新疆考察工作时指出，“生态建设和环境保护是西部大开发的根本，要有计划、分步骤地抓好退耕还林还草、荒山荒漠绿化等生态建设工程，改善西部地区的生态环境和生产条件。这项工作做好了，不仅对西部地区，而且对全国的可持续发展都具有十分重大的意义”注9。同年10月31日举行的中国环境与发展国际合作委员会二届四次会议，即以“中国西部开发的生态保护问题”为主题。时任国务院副总理的温家宝同志在会上指出，西部大开发要吸收国内外各方面的经验教训，探索一条经济效益、社会效益、生态效益相统一的可持续发展的路子。他还说，加快西部发展，努力缩小与东部地区的差距，是西部开发的主要任务。但是，西部开发不能以生态环境的破坏为代价。一方面，采取各种措施保护生态环境，有计划分步骤地实行退耕还林、还草，加强天然林保护和长江、黄河上中游的生态保护，防止水土流失；另一方面，严格新建项目的环境管理，控制污染向西部转移。注102002年10月，朱镕基在国务院西部地区开发领导小组第三次会议上再次强调，“西部大开发要坚持走可持续发展道路，把生态建设和环境保护放在首位”注11。
在西部大开发的各类文件、规划中，均将生态建设和环境保护作为西部大开发的重点任务和基本目标。我国经济和社会发展的“十五”计划就指出，环保工作应是西部大开发的基本目标之一。2000年10月，国务院下发的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中将加强生态建设和环境保护确定为实施西部大开发的重点任务之一。2001年8月国务院西部开发办根据《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，进一步研究制定了西部大开发若干政策措施的实施意见，明确将生态环境建设，水电、优质煤炭、石油、天然气、铜、铝、钾、磷等优势能源、矿产资源的开发和利用等确定为优先安排建设项目，明确要对天然林保护工程、退耕还林还草试点工作加大财政转移支付力度。2004年国务院在总结了西部大开发四年来的成绩和进一步推进西部大开发所面临的矛盾和问题，出台了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》(下文简称《意见》)。在《意见》中，进一步推进西部大开发要抓好的重点工作的第一条即为“扎实推进生态建设和环境保护，实现生态改善和农民增收”，并强调“生态建设和环境保护是西部大开发的重要任务和切入点。加强西部地区生态建设和环境保护，关系农民当前生计和长远利益，关系全国能否实现可持续发展。要以统筹实现生态改善、农民增收和地区经济发展为目标，认真搞好退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理和已垦草原退耕还草等生态建设工程”。2006年发布的《西部大开发“十一五”规划》将“坚持抓好生态保护和建设、环境保护和资源节约”作为西部大开发的重要任务之一，并从巩固发展生态保护和建设成果、加大环境保护力度、强化资源节约和综合利用、推进形成主体功能区等方面实施。2012年发布的《西部大开发“十二五”规划》更是将“生态环境”专门作为完整的一个章节，从建立生态补偿机制、实施重点生态工程、加强环境保护、加大节能减排力度、做好防灾减灾等方面做了全面的规划和部署。
与此同时，西部各省市纷纷落实生态优先战略。如重庆市专门编制了《重庆市环境保护“十一五”规划》和《重庆市“十二五”生态建设和环境保护规划》，并且2008年中共重庆市委、重庆市人民政府发布了《关于实施森林工程的决定》(渝委发［2008］23号)，通过建设山川秀美、生态良好、舒适宜居的“森林重庆”实行“生态优先、绿色兴政”重大战略决策。四川省围绕“建设西部经济强省，构筑长江上游生态屏障”，做出了建设生态四川的重大战略决策，积极开展生态省建设试点，2006年编制了《四川生态省建设规划纲要》和《四川省环境保护“十一五”规划》，2011年印发了《四川省“十二五”生态建设和环境保护规划》，将生态建设放在了极其重要的位置。贵州省对林业生态建设高度重视，于1999年做出了加强林业建设、改善生态环境的决定，确定之今后十年森林覆盖率每年增加一个百分点的奋斗目标，并把生态建设纳入全省“十五”计划和2010年发展规划。广西壮族自治区深刻认识到良好的生态环境是广西最具魅力、最宝贵的财富，也是最大的比较优势，2005年自治区党委做出了建设生态广西的重大决策，要用20年时间基本完成生态省(区)建设主要目标任务，实现全区经济社会与环境协调发展，努力造就既有较发达生产力，又保持蓝天碧海、山川秀美的生态广西。云南省1998年天然林保护工程在香格里拉和西双版纳启动，“生态优先，绿漫云南”战略开始实施，“在经济社会发展中，更加注重生态体系建设”的云南行动一步紧跟一步。
可见，在西部大开发的过程中，生态建设和环境保护是关系西部大开发成败的重要战略，是西部大开发的切入点和重中之重。生态优先战略在西部大开发的过程中深入人心。
(二)规划先行战略
科学发展的关键是做好顶层设计，通过科学、合理的规划理清工作思路，明确行动的方向和步骤，使工作有章可循，避免走弯路，减少发展过程中的浪费，增强各项工作的科学性和针对性，提高工作的成效。因此，规划是为实现发展目标而制定的战略决策，是勾勒未来健康发展蓝图的一项系统工程，是发展建设的龙头、基础和行动指南。规划先行，是西部大开发以来中国经济社会发展的一大特色和优势。在西部地区的生态建设和环境保护的各项工作中，也充分发挥了规划引领的作用。
2004年国务院在《关于进一步推进西部大开发的若干意见》中明确指出要从规划入手加强环境保护工作，坚持预防为主、保护优先，落实重要生态功能区的保护任务，加强重大建设项目的环境监管，加强工业污染防治，加强城市污水、垃圾、大气等环境综合整治，加大矿区环境保护与整治的力度。其实，早在西部大开发战略提出后，2001年我国国民经济和社会发展的“十五”计划就指出，环保工作应是西部大开发的基本目标之一。随后的国民经济和社会发展的“十一五”规划和国民经济和社会发展的“十二五”规划中分别将加强生态环境保护、构筑国家生态安全屏障作为推进西部大开发的重要任务。2010年国务院还印发了《全国主体功能区规划》，根据全国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向。国家的总体规划为西部大开发过程中的生态建设和环境保护指明了方向和重点。在此基础上编制的西部大开发“十一五”规划和西部大开发“十二五”规划进一步明确了西部地区生态建设和环境保护的阶段性任务和目标。
与此同时，各类专项规划也在西部地区的生态建设和环境保护中发挥了重要作用。2000年10月，国土资源部下发《西部地区国土资源开发利用规划纲要》，提出了西部地区国土资源开发利用的总体目标。2002年国家制定并发布了《京津风沙治理工程规划(2001—2010)》，为遏制北京及周边地区土地沙化趋势，改善京津周围生态环境发挥了重要作用。2005年1月，国务院常务会议审议批准了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》。通过三江源自然保护区工程的建设，项目区植被覆盖度有所提高，草地退化趋势得到初步遏制，项目区生态和环境有了一定改善，生态保护科技支撑力度明显增强。2007年国家发改委下发《关于做好巩固退耕还林成果专项规划编制工作的通知》，西部各省、直辖市、自治州(县)纷纷编制退耕还林规划，从而有效巩固了退耕还林成果，解决了困难退耕农户生产生活中的突出问题。在污染防治方面，先后编制启动实施了《三峡库区及上游水污染防治规划》、《黄河中上游流域水污染防治规划》、《滇池流域水污染防治规划》、《重金属污染综合防治规划》等一系列规划，促进了西部地区污染防治工作积极推进，重点流域水质明显好转，重点污染源治理不断加强。同时，西部地区的省级土地利用总体规划纷纷出台。2011年，西部地区省级和新疆建设兵团规划大纲已经全部通过国土资源部审查。西部省级土地利用总体规划是结合西部地区资源环境禀赋和发展实际，统筹近期建设急需和长远可持续发展用地需要，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
此外，西部各省(区、市)的生态建设和环境保护“十一五”规划、“十二五”规划也为西部地区的生态建设和环境保护指明了方向和步骤。各地区规划的名称不尽相同，如重庆市制定出台了生态建设和环境保护“十一五”和“十二五”规划，贵州省出台了“十一五”和“十二五”环境保护专项规划，广西出台了环境发展规划和循环经济发展“十二五”规划，四川、云南、新疆也出台了各自的环境保护“十一五”、“十二五”规划等，这些规划都包含了对环境保护、资源节约、生态建设等方面的目标、任务、措施和重点工程项目。
表0—3对指导西部地区生态建设的各类规划，从国家级规划、部门专项规划和地方规划三个层次进行了梳理。
表0—3指导西部地区生态建设的各类规划
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(三)协调发展战略
在西部地区的生态文明建设中，协调发展战略主要体现在实现生态系统与经济系统的协调发展上。经济系统是生态系统的子系统，经济系统是以生态系统为基础的，人类的经济活动要受到生态系统的承载能力和环境容量的限制。生态系统和经济系统所构成的生态经济系统是一对矛盾的统一体，如果两个系统彼此适应，那么就能达到生态经济平衡的结果；如果两个系统彼此冲突，那么就可能出现生态经济失衡的状态；人类社会有可能通过认识生态经济系统，使自身的经济活动水平保持一个适当的“度”，以实现生态经济系统的协调发展。这就是生态经济协调发展规律。注12在西部大开发的过程中，始终坚持“在保护中开发、在开发中保护”的原则，实现生态经济协调发展。
在西部大开发前，西部地区生态环境严重恶化，国家领导人已经深刻认识到经济、社会的可持续发展必须建立在人与自然和谐相处的基础之上，如果生态环境受到严重破坏，人们的生产生活环境恶化，资源能源供应高度紧张，经济发展与资源能源矛盾尖锐，那么，人与自然的和谐、人与人的和谐、人与社会的和谐就难以实现。因此，在西部大开发的过程中，实现生态与经济、经济与社会、生态与社会的协调已经成为思想共识，并积极运用市场机制促进生态与经济、社会的协调发展。如建立能够反映资源、能源稀缺程度和环境成本等的价格形成机制，完善电厂烟气脱硫脱硝电价、重污染行业差别电价、阶梯水价等环境经济政策，深化排污收费制度，逐步提高城市污水、生活垃圾、危险废物处理的收费，研究建立污泥处置、扬尘收费政策，充分发挥价格杠杆的作用。深化绿色信贷、绿色证券、绿色保险等方面的改革，开展环境污染损害鉴定评估试点，运用经济杠杆调节或影响市场主体行为。根据受益者付费、破坏者赔偿、开发者补偿的原则，探索建立自然保护区、流域生态环境补偿机制。西部地区还通过严格落实环境保护目标责任制，促进生态与经济、社会协调发展。制定了严格的污染物排放标准和生态环境质量综合评价标准，建立和完善了行政部门的责任追究制。通过生态文明宣传教育、绿色创建活动，增强生态环境保护意识，促进生态与经济、社会协调发展。开展了国家森林城市、国家生态园林城市、国家环保模范城市等评比和“绿色学校”、“绿色社区”、“绿色单位”、“环境教育基地”等创建活动。建立健全公众参与机制，建立举报制度，形成社会监督氛围。通过把环境保护变成全体公民的自觉行动，引导企业进一步增强社会责任感，促进生态、经济的协调发展。
此外，西部地区推进生态文明建设的协调发展战略还体现在区域之间的协调发展上。由于地理、自然环境、气候等自然原因形成的区域，往往与行政区域有较大的差异。在环境保护和生态建设过程中，往往需要以自然区域为单元展开，这就要求打破行政区划的界限，通过区域之间的协调来统筹资源配置和环境管理。在《全国主体功能区规划》中，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。其中25个国家重点生态功能区均已以自然区域来划分，多数跨多个行政区域，如涉及西部地区的祁连山冰川与水源涵养生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区等。在《西部大开发“十二五”规划》中，根据《全国主体功能区规划》和西部地区生态地理特征，明确提出了重点生态区注13和重点能源资源富集地区注14，并要求在这些地区整合各类资源，加强统筹规划和综合管理。这样的生态环境建设指导思想，有利于西部地区重点生态工程的跨行政区域建设。如退耕还林工程覆盖25个省(区、市)和新疆生产建设兵团2 279个县级单位。退牧还草工程涉及内蒙古、四川、云南、西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆8省(区)和新疆生产建设兵团179个县。“三北”防护林体系建设工程涉及西部内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆6个省区。在水污染防治中也积极通过流域统一管理实现全流域水质的改善，如三峡库区及上游水污染防治、黄河中上游流域水污染防治、滇池流域水污染防治等。
同时，跨区域生态补偿的尝试和跨区域资源配置都促进了西部地区之间的协调发展。对西部地区的生态补偿自2000年退耕还林试点工作开展以来已持续十多年。对于跨地区、跨区域的生态环境保护工程建设，大都由中央政府提供补偿经费协调各区域资源。如从2004年起，中央财政设立森林生态效益补偿基金，累计安排西部地区重点公益林补偿资金111.7亿元，用于森林生态效益补偿。对于退耕还林工程，中央安排了1 871.5亿元的生活补助资金(含粮食)。这些中央补助有效协调了区域之间的发展差异，推进了跨区域大型生态环境建设工程的落实。同时，地区之间的横向补偿在西部地区也大胆尝试。2012年，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供了600万元渭河上游水质保护生态补偿资金，标志着西部地区省际生态补偿机制在陕甘两省率先实施。注15跨区域生态补偿，既是利益格局的再调整，促进了生态环境的改善和保护，又是资源有价、环境有价的体现，是区域协调发展的有效机制。
(四)项目带动战略
为了遏制西部生态环境恶化的趋势，加强西部地区作为生态屏障的作用，国家投入了大量财力、物力和人力，先后实施了一系列生态保护工程项目，如大熊猫保护工程、“三北”防护林体系建设、长江中上游防护林体系建设工程、全国防沙治沙工程、天然林保护工程、退耕还林(草)工程、退牧还草项目、国家公益林项目等。这些项目可以分成生态建设项目、环境保护项目、资源节约项目、应对气候变化项目四大类。通过项目带动，以点带面推进西部地区生态文明建设，是西部大开发的另一特征。
在生态建设方面，西部地区先后开展了退耕还林工程、退牧还草工程、天然林资源保护工程、京津风沙源治理工程、“三北”及长江流域等防护林体系建设工程、水土流失生态建设工程六大生态建设工程。同时，每个大工程中又包含若干个小工程，形成了“星罗密布的网”，从而带动了整个区域生态建设。表0—4大致概括了六大生态建设项目的基本情况。
表0—4西部地区六大生态建设项目
资料来源：张平：《2011国家西部开发报告》，浙江大学出版社2011年版。
在环境保护方面，西部地区重点开展了污染防治项目，如重金属污染防治专项资金项目、重点流域污染防治项目、城镇污水管网建设项目、集约化畜禽养殖污染防治专项资金项目等。同时，还开展了各类环境监测项目，如监测网络(辐射及地表水部分)建设项目、冰冻雨雪灾后环境监管能力恢复重建与应急监测项目、地震灾区环境应急监测专项资金项目等。建成污染源监控中心107个，对2 050个国控重点污染源的1 421个污染排放口和1 512个废气排放口实施了自动监控，初步形成了省、市一体的污染源监控体系。
在资源节约方面，西部地区组织开展了未利用地开发整理、低丘缓坡地整治、废弃矿山复垦治理、城中村改造、农村居民点集中改造、矿产资源整合、循环经济等资源节约集约利用项目，在一定程度上拓宽了土地利用空间，盘活了挖潜土地存量，提高了矿产资源的回收利用率，减少了污染，净化了环境，资源节约集约利用取得明显成效。同时，西部各地区积极申报国家资源节约和环境保护项目，如青海省2011年获得年产五万吨生物有机肥生产线项目、年产十万吨生物有机复合肥项目、德尔尼尾矿综合利用项目、日产两千五百吨水泥熟料新型干法生产线资源利用项目四个项目的资金支持，提高了企业资源节约的社会经济效益，起到了良好的示范推广作用，有效促进了节能减排。再如重庆启动了循环经济与低碳经济建设工程，主要包括市级循环经济试点单位建设、工业固体废物综合利用示范、工业废水零排放示范、生态和低碳工业园区建设。
在应对气候变化方面，西部地区积极开展低碳城市试点，推进低碳技术研发、示范和产业化。同时，林业碳汇项目成为西部地区应对气候变化的重要切入点。2006年广西成功开展的全球首例在联合国清洁发展机制(简称CDM)执行理事会成功注册的碳汇造林项目——“中国广西珠江流域治理再造林项目”，该项目取得了显著成效。2007—2008年获得世界银行生物碳基金支付的碳汇款39.68万美元注16。2008年12月新的林业碳汇项目——“广西西北部地区退化林地造林项目”顺利跟进。同时，2009年11月“中国四川西北部退化土地的造林再造林项目”也在联合国清洁发展机制执行理事会成功注册。而云南腾冲项目早在2007年就已经成为了全球首个基于CCB标准(社区、气候、生物多样性标准)的金牌项目。这些项目的实施，为西部其他地区实施CDM碳汇造林项目提供了实践经验和示范样板。国家林业局进一步组织编写了中国林业碳汇项目优先发展规划图，云南省南部及西北部、四川省西北部及南部，属于林业碳汇的优先发展区域。其他优先发展区域则包括重庆南部、贵州北部、广西西北部、海南南部等，主要处于中南亚热带常绿阔叶林带、南亚热带、热带雨林、雨林带、青藏高山针叶林区内。注17
(五)典型示范战略
典型示范战略也是西部地区生态文明建设的重要战略之一。该战略是通过树立典型区域、典型做法、典型企业、典型人物(或组织)，总结成功做法，避免重大风险，发挥示范带头作用，提升企业的社会责任意识，引导广大群众的生态意识，推广生态文明建设的先进经验。
西部地区各省区积极开展生态文明示范工程。2011年，国家发改委、财政部、国家林业局联合印发《关于开展西部地区生态文明示范工程试点意见通知》，随后各省区的环境保护“十二五”规划纷纷将生态示范体系建设作为重要抓手，积极申报生态文明示范工程试点县、市。2012年国家发改委西部司同意内蒙古乌兰察布市等13个市(州、盟)和重庆巫山县等74个县(市、区、旗、团)开展全国生态文明示范工程试点。其中涉及西部地区的县、市见表0—5。
表0—5西部地区生态文明示范工程试点市、县名单
资料来源：国家发改委西部司：《关于同意内蒙古乌兰察布市等13个市和重庆巫山县等74个县开展生态文明示范工程试点的批复》，2012年。
西部地区还围绕企业的资源利用、能源消耗和污染排放开展了各类示范区工程，如循环经济示范区、低碳经济示范区等，还审批通过了一批重点循环经济示范企业，2009年和2010年支持西部企业清洁生产技术示范项目11个，资金0.9亿元，2010年支持西部工业企业能源管理中心建设示范项目3个，资金0.26亿元。在工业和信息化部批准的国家新型工业产业示范基地中，西部地区有39个，占全国的30.5%注18。2006年，《西部大开发“十一五”规划》中明确提出了西部地区循环经济试点省市、园区和企业，2011年《西部大开发“十二五”规划》中进一步提出“积极推进甘肃和青海柴达木循环经济试点，组织开展重点资源富集区、城市、行业和园区循环经济试点并扩大试点范围。稳步开展城市矿产示范基地建设。积极应对全球气候变化”。西部地区循环经济和低碳试点如表0—6所示。这一系列形式各异的示范工程，为西部地区的企业走向绿色、循环、低碳生产提供了做法借鉴、标准支持，使资源节约、环境友好的理念深入企业，也为企业树立绿色、低碳品牌，打造良好社会形象提供了平台。
表0—6西部地区循环经济和低碳试点
资料来源：国家发改委：《西部大开发“十二五”规划》，2012年。
同时，西部地区生态城乡的典型示范也对环境保护和生态建设起到了很强的示范带动作用。截至2012年，西部地区被评为“国家环保模范城市”的市(区)有银川市、重庆市北碚区、成都市、克拉玛依市、库尔勒市、宝鸡市、桂林市、重庆市渝北区8个。被评为“国家森林城市”的市(区)有贵州贵阳、四川成都、内蒙古包头、新疆阿克苏、内蒙古呼和浩特、贵州遵义、四川西昌、广西南宁、广西梧州、四川泸州、新疆兵团石河子、内蒙古呼伦贝尔、广西柳州、重庆永川14个。另外，2008年国家发改委确定了首批资源枯竭城市，开始了资源城市经济转型发展的探索，国家共确定了69个资源枯竭型城市(县、区)，其中西部地区22个(见表0—1)。资源枯竭型城市的确定以及《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》的出台，为扭转资源渐趋枯竭的态势，减少资源开采收益下降对城市经济发展的消极影响，改变对自然资源的过度依赖，使资源型城市摆脱“资源富城兴、资源竭城衰”的困扰起到了积极作用。
此外，西部地区还通过形式多样的“绿色学校”、“绿色社区”等创建活动，以典型的示范作用，影响和带动全民环保意识的提高，激励每一个人在日常的工作、生活中践行生态文明。通过推进“生态教育示范基地”建设，将一批具有典型性、代表性，教育基础设施较好且交通便利的森林公园、湿地公园和生态文明教育工作扎实的学校、义务植树基地，积极融入生态文化内涵，加大普及生态环保知识的力度，强化生态文明理念。