三、西部地区生态文明建设的主要成就
(一)生态建设成效显著
随着“再造一个山川秀美的西北地区”目标的提出，以及西部大开发战略的实施，西部地区生态屏障的作用得以体现和逐渐加强。
西部地区是全国林业生态建设的重中之重。实施西部大开发战略以来，国家加大了对西部地区林业生态建设的投入力度。2000年至2010年，中央累计在西部地区安排林业建设资金2 150.64亿元，占全国林业建设投资的56.9%，先后启动实施了退耕还林、天然林资源保护、京津风沙源治理、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、石漠化治理、防沙治沙、野生动植物保护及自然保护区建设、湿地保护与恢复等林业生态建设工程，建立了森林生态效益补偿制度。相比2000年，2011年西部地区森林面积增加了6.1亿亩。图0—1描绘了西部地区森林覆盖面积在2000年后的发展变化情况。森林植被增加对控制水土流失和土地沙化发挥了重要作用。第三次全国荒漠化和沙化监测结果显示，陕甘肃、宁夏、内蒙古等省(区)在全国率先实现了“沙逼人退”向“沙退人进”的历史性转变。
图0—1 2001—2011年西部地区森林覆盖面积
森林植被的增加以及自然保护区的建设，使得西部地区的生物多样性得到有效保护。西部地区的自然保护区从2000年的535个增加到2011年的991个，自然保护区面积增加了48.28%。图0—2反映了西部地区2000年以后自然保护区的面积的变化情况。这使得60%以上大熊猫栖息地和70%以上大熊猫野生种群得到了严格保护，朱鹮的数量从发现时的7只增加到目前的1 200只，亚洲象、藏羚羊、苏铁、兰科植物等珍稀濒危野生动植物数量稳中有升、分布范围不断扩展。注19
图0—2 2000—2011年西部地区自然保护区面积
同时，西部地区的生态建设成效还体现在城市绿化覆盖面积的增加上，如图0—3所示。西部大开发以来的十多年既是西部地区经济迅速发展的重要历史时期，也是西部地区城市区域建设的一个重要发展阶段。因此，西部地区的生态建设的一个重要区域是城市。从西部城市绿化覆盖面积来看，从2000年到2011年，增长了1.33倍，平均每年增加城市绿化面积2.09万公顷。
图0—3 2000—2011年西部地区城市绿化覆盖面积
(二)污染减排成效显著
实施西部大开发战略以来，国家不断加大对西部地区环境保护的扶持力度，提高财政补助比例，统筹规划，突出重点，加强环境综合治理，西部地区环境恶化趋势得到一定的控制。
水污染治理是西部地区环境治理的重点，重点流域水污染状况得到遏制，部分流域水质显著改善。滇池治理取得初步成效，水质从劣Ⅴ类转变为稳定保持Ⅴ类；洱海水质连续五年保持Ⅲ类并已接近Ⅱ类，重现“高原明珠”本色注20。从总体看，西部地区从2000年的每亿元地区生产总值排放废水53.23万吨，减少到了2011年的每亿元地区生产总值排放废水47.86万吨。从图0—4反映的2000年到2011年西部地区亿元地区生产总值的废水排放量变化趋势看，西部地区的废水排放量从2005年起开始出现明显的下降趋势，在2000年到2005年，废水排放量仍然有若干年呈上升势头。图0—5反映了西部地区废水中化学需氧量的变化情况，从中可知，从2003年到2010年，西部地区单位生产总值废水的化学需氧量持续下降。
同时，西部地区在重点污染源治理、节能减排、循环经济等多方面不断加强和积极推进，成立污染物减排和防治专项资金、环保监测执法业务用房专项资金等，截至2010年，西部地区已建成污染源监控中心107个，对2 050个国控重点污染源的1 421个污水排放口和1 512个废气排放口实施了自动监控，初步形成了省市一体的污染源监控能力。注21图0—6反映了西部地区亿元地区生产总值的工业二氧化硫排放量在2005年之后出现了明显的下降趋势。然而，图0—7和图0—8反映的西部地区每亿元地区生产总值的工业废气排放和工业固体废弃物产生量仍然呈明显的上升趋势。可见，由于经济发展阶段和环境污染的累积效应，西部地区的环境质量依然严峻，环境保护和治理将在很长一段时期成为西部地区实现可持续发展的核心问题。
图0—4 2000—2011年西部地区亿元地区生产总值的废水排放总量
图0—5 2003—2010年西部单位地区生产总值废水中化学需氧量
图0—6 2000—2010年西部地区亿元地区生产总值的工业二氧化硫排放量
图0—7 2000—2010年西部地区亿元地区生产总值的工业废气排放总量
图0—8 2000—2011年西部地区亿元地区生产总值的工业固体废弃物产生量
为了进一步反映西部地区的环境质量，我们构建了环境库兹涅茨曲线注22，以对西部地区环境质量与经济发展水平之间的变化趋势做出更科学的解释。环境库兹涅茨曲线指地区环境质量与经济发展水平之间呈倒U形曲线关系的经验规律，随着经济发展，地区环境污染先是不断恶化，达到峰值后，环境质量不断改善。这里分别运用人均废水排放量、人均工业废气排放量、人均固体废弃物排放量和人均地区生产总值构建环境库兹涅茨曲线。图0—9反映了西部地区人均地区废水排放量与人均地区生产总值之间的变化关系，其中黑色曲线是三次型的拟合趋势线。可见，西部地区人均地区废水排放量，随着人均GDP的上升，出现了先上升后下降的趋势，但随着人均GDP的进一步上升，人均废水排放量又出现了上升的趋势，这表明西部地区经济增长对环境的压力仍然非常大。图0—10和图0—11反映了人均工业废气排放量和人均固体废弃物排放量均与人均GDP之间的变化关系，黑色曲线是二次型的拟合趋势线。可见，西部地区现阶段处于环境库兹涅茨曲线(倒U形曲线)的上升阶段，随着经济的增长，环境污染仍在加剧。
图0—9 西部地区人均地区废水排放量与人均地区生产总值的关系
图0—10 西部地区人均地区工业废气排放量与人均地区生产总值的关系
图0—11 西部地区人均地区固体废弃物排放量与人均地区生产总值的关系
(三)资源效率明显提高
西部大开发以来，西部地区土地、水、能源等资源的使用效率显著提高。
1.土地集约化水平提高
图0—12反映了2004年到2008年西部地区亿元GDP增长消耗新增建设用地量注23的变化。可见，西部地区的土地集约利用水平显著提高，亿元GDP增长所消耗的新增建设用地从2004年的0.16万公顷，下降到2008年0.005 1万公顷，年均下降幅度达到57.74%。然而，西部地区的土地集约利用水平仍然低于东部地区和全国水平。2008年，东部地区单位GDP增长消耗新增建设用地水平为0.004 3万公顷，同期，全国水平为0.004 1万公顷，显然西部地区的单位土地生产率仍然有较大上升空间，土地的集约化利用还需要进一步加强。
图0—12 2004—2008年西部地区亿元GDP增长消耗新增建设用地量
2.水资源利用率明显提高
西部大开发以来，西部地区的亿元GDP水资源消耗量稳步下降。图0—13反映了西部地区亿元地区生产总值的水耗变化情况，从2002年的0.1亿立方米/亿元下降到了2011年的0.072亿立方米/亿元，而且从时间序列的变化趋势线来看，下降的过程比较平稳。然而，图0—13同时反映了同一时期全国亿元生产总值水耗变化情况和东部地区亿元生产总值的水耗变化情况，从中可知，西部地区单位生产总值的水耗虽然随着时间的推进呈下降趋势，但明显高于全国和东部地区水平。2011年，全国的亿元生产总值水耗为0.042亿立方米/亿元，东部地区为0.027亿立方米/亿元，而西部地区为0.072亿立方米/亿元，是全国水平的1.7倍，是东部地区的2.67倍。因此，西部地区的水资源利用水平尚有较大改进空间，应进一步严格水资源的管理，提高节约用水和循环用水的科技水平。
图0—13 2002—2011年全国、西部和东部地区亿元地区生产总值的水耗
3.能源效率有所提升
“十一五”以来，西部地区的能源利用效率也有显著提升。图0—14描绘了2005年到2011年万元地区生产总值的能耗变化情况。可见，自2006年起，西部地区的万元地区生产总值能耗呈逐年下降的趋势，从2006年的2.21吨标准煤/万元下降到2011年的1.39吨标准煤/万元，年下降幅度达到8.87%。然而与东部地区的能源使用效率相比，还有较大差距。图0—14还反映了东部地区的万元地区生产总值能耗，从中可知，自2005年到2011年，西部地区历年的万元地区生产总值能耗均高于东部地区，2011年东部地区的单位地区生产总值能耗为0.74吨标准煤/万元，约是西部地区能耗的1/2。这与西部地区生产技术水平和节能技术水平低下有直接关系。一方面，就节能成本而言，下一阶段西部地区的节能成本相比东部要低，节能空间较大，但另一方面，节能压力的加大，在很大程度上限制了西部地区经济、社会的发展，如何处理好经济、社会发展与资源节约之间的矛盾将是下一阶段西部发展的关键。
图0—14 2005—2011年西部、东部地区万元地区生产总值的能耗
图0—15描绘了西部和东部地区亿元地区生产总值的电力消费量变化情况。从该图可以看出，虽然西部和东部地区的亿元地区生产总值电力消费量均呈逐年上升趋势，但西部地区历年的电力消费量均高于东部地区。根据《中国统计年鉴2011》的数据整理计算，西部地区实现的地区生产总值占全国总量的18.67%，但当年的电力消费量占全国总量的25%，即不足1/5的GDP消耗了全国1/4的电力，西部地区的亿元GDP电力消费量高于全国水平。因此，从全国看，西部地区的能源使用效率仍然较低，节能降耗的压力依然较大。
图0—15 2000—2011年西部、东部地区亿元地区生产总值的电力消费量
(四)碳效率有所提高
在全球向低碳转型的背景下，西部地区面对新一轮西部大开发的战略机遇，除了要实现资源节约型、环境友好型社会建设目标外，还必须走低碳发展路径，实现气候安全型社会建设目标，充分发挥后发优势以提升其低碳竞争力，才能缩小与发达地区的差距，缓解经济增长与资源环境之间的矛盾，从而实现区域协调发展。
长期以来，由于丰富的能源存储量，西部地区的经济发展多以传统的资源开发、火力发电等高碳产业为重点，碳排放总量逐年上升。图0—16反映了全国以及东部、西部地区二氧化碳排放量的变化趋势，从图中可以发现，全国以及东部、西部地区二氧化碳排放量均呈逐年递增的趋势。但从具体数值看，西部地区二氧化碳排放量从1995年的6.39亿吨，上升到2007年的15.62亿吨，年均增长率达到7.73%，高于同期全国的二氧化碳排放量年均增长率7.37%。注24
与此同时，随着西部地区生态建设和环境保护的不断深入，能源效率的逐年提高，碳排放强度也呈现逐年提高的趋势。图0—17反映了全国以及东、中、西部地区万元GDP的二氧化碳排放量的变化情况。从该图中可以发现，西部地区万元GDP二氧化碳排放量在1995年到2002年呈逐年下降趋势，2003年略有上升，此后继续下降，即，从总体看，西部地区的碳效率明显提升。然而，必须看到，与全国和东部地区相比，西部地区的碳排放强度仍然较高。从数值上看，1995—2007年年均碳排放强度远高于东部地区，约为东部地区的2倍。注25因此，提高碳效率、降低万元GDP二氧化碳排放量将是新一轮西部大开发战略的重要任务。
图0—16 1995—2007年二氧化碳排放量
图0—17 1995—2007年二氧化碳排放强度
(五)生态文明制度建设取得进展
生态文明制度建设是生态文明建设的根本性保障。在西部地区的生态建设和环境保护过程中，资源环境管制制度、资源环境财税制度、资源环境产权制度和资源环境引导制度等逐步健全、完善，有效保障了西部地区的生态文明建设的展开和落实。
1.资源环境管制制度建设
西部大开发以来，各级政府出台了一系列产业准入制度和环境标准制度等，指导西部地区产业发展方向，制约生产活动的污染物排放。国家发改委2005年发布了《产业结构调整指导目录》以引导西部地区产业结构变动。2010年国家发改委出台了《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，严把西部地区承接产业转移的准入门槛，把资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据。同时，国家环境保护部还发布了《关于加强西部地区环境影响评价工作的通知》(环发［2011］150号)，研究拟订了《西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价第一阶段工作方案》，以充分发挥环境影响评价参与综合决策和宏观调控的作用。2011年，完成西部地区矿区、水利、产业园区等领域14项规划环评，批复公路、电力、煤炭等建设项目101个。西部地区环保相关部门还针对西部地区特色产业编制了多个污染物排放标准及清洁生产、监测方法标准，如《番茄制品工业水污染物排放标准》、《锶盐工业污染物排放标准》等，以引导提升产业技术水平。
2.资源环境财税制度建设
不断推进资源税改革和探索生态补偿机制，调整利益分配格局，优化资源配置效率。2010年6月，财政部、国家税务总局下发了《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，至当年年底，资源税改革在西部12省(区、市)全面推开。资源税改革调整了征税方式、税率和征税品类等，将逐步改变之前，对石油、天然气、卤水、盐等12种矿产品采取的“从量计征”的方式税率普遍偏低导致的对资源的掠夺性开采的状况。注26
同时，自20世纪90年代原国家环保总局开展征收生态环境补偿费试点以来，生态补偿制度不断完善，一些部门和地市出台了具体的生态补偿指导意见和实施办法。2006年，财政部、国土资源部制定了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》。2007年，原国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护四个领域开展生态补偿试点。同样，财政部、国家林业局印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，规范了西部地区重点公益林补偿资金的管理与发放。各地市根据自身实际情况制定的生态补偿实施办法也相应出台。陕西铜川市人民政府早在1997年就制定了《铜川市征收生态环境补偿费实施办法》。2010年年底，青海省出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》和《三江源生态补偿机制试行办法》，科学地确定了三江源生态补偿的范围、重点和生态补偿资金的筹措方式等。2011年，财政部、农业部出台了《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，在内蒙古等主要草原牧区省区和新疆生产建设兵团全面建立了草原生态保护补助奖励机制。中央财政安排了草原生态保护补助奖励专项资金，实施了禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牧民生产资料补贴等一系列补助奖励政策。2012年，新疆维吾尔自治区财政厅进一步下发了《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，明确了补助奖励范围和奖励办法。
3.资源环境产权制度
以水权交易为核心的节水型社会建设，形成了国家、省区、城市等不同层面的制度。对于水资源的管理，早在1988年颁布的《中华人民共和国水法》中就指出需要通过征收水费和水资源费等经济手段加强对水资源利用的管理，2002年修订的《中华人民共和国水法》中进一步明确规定了对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，为水权交易制度的推进和完善提供了法律依据。2005年，水利部颁布并实施了《关于水权转让的若干意见》，首次在正式的规范性文件中使用“水权”概念，并明确水权转让指水资源使用权转让，并对水权转让的基本原则、水权转让的限制范围、水权转让的年限等给出了指导性的意见。西部地区的水权改革开始于1999年对黄河水资源配置的改革，当时相继出台了《黄河水量调度条例》、《黄河水权转换管理实施办法》等制度，黄河水权改革的成功为西部地区的水权交易提供了大量制度经验。2000年，水利部编制了《西部大开发水利政策法规建设思路》，其中将完善水权制度、强化水资源的权属管理作为加强水资源管理、保护和合理配置的重要政策法规建设内容。2002年年初，国家水利部正式将甘肃省张掖市确定为全国第一个农村节水型社会试点地区。在水权改革过程中，张掖制定了水资源管理、水费计收、水权交易、水利工程管理等一系列完备的制度。此后水资源开始变为商品，农民用水完全实行“水票制”。
在林权交易方面，西部地区逐步建立了规范有序的林权管理和林权流转服务中心，林权交易所相继成立，林权金融服务不断完善，森林资源资产评估和评估师制度逐步建立。注27另外，1999年，重庆启动了西部地区首次主要污染物排放权交易，标志着西部地区已经开始建立有关总量控制、排污许可证、排污申报等方面的规章制度，特别是排污许可证管理办法和主要污染物总量控制管理办法，同时，建立了污染源监测网络及监测制度。注28
4.资源环境引导制度建设
西部地区不断加强生态建设与环境保护政策法规和科普知识的宣传教育，各地区、各部门组织了形式多样的活动。如西部各省区为落实国家发改委《关于2013年全国节能宣传周和全国低碳日活动安排的通知》，开展了节能、低碳宣传活动。2010年环保部组织举办了西部地区生态环境保护专题研究班，针对西部地区的生态保护、重点流域、农村污染治理，以及在金融危机背景下如何发展绿色、低碳、循环经济等开展了专题讲座和交流活动。来自西部地区9个省(区、市)有关县(市、区)政府分管环保工作的副县(市、区)长共54人参加了学习。青海省环境科学学会组织开展了“三江源地区生态环境保护科普知识宣传活动”，对提高青海省三江源地区群众生态环保意识具有重要意义。与此同时，西部地区逐步建立健全了公众参与机制，完善了新闻发布制度、信息披露制度、听证制度等公众参与制度以及畅通信访、12369环境热线、网络邮箱等投诉渠道，建立了环保义务监督员和举报制度，逐步形成了社会监督氛围。