一、西部地区生态文明建设的历史回顾
(一)大开挖时期(2000年以前)：只要金山银山，不要绿水青山
新中国成立以后，国家对西部开发进行了积极探索。在全面考虑生产布局、战略资源开发和国防战备需要的基础上，国家在“一五”期间和三线建设期间对西部地区进行了大量的建设。这些国家建设项目高度依赖于西部地区的资源禀赋，大量的资源、能源开采项目和高耗能、高污染的重化工业项目在西部地区落户。这一时期，西部地区的经济发展确实取得了巨大的成就，1978年西南和西北9省区生产总值为558亿元，而1999年西部10省(区、市)生产总值为15 354亿元，人均地区生产总值从1978年的251元增加到1999年的4 171元。然而，自然资源的枯竭和生态环境的严重恶化相伴而来。因此，这一时期的经济大发展是资源“大开挖”的结果，是以生态环境的严重破坏为代价的。
“一五”和“三线”建设期间，为了较快地改变地区经济不合理的状况和加强国防，资金投放开始向内地工业倾斜。国家在内地的基本建设投资额占全国投资额的一半左右。在限额以上的工业建设单位中有53%分布在内地。从1964年到1980年的17年间，国家在“三线”地区累计投资2 000多亿元，工业固定资产原值增加了4倍，建成国有企业近3万家，形成了45个专业生产科研基地和30个各具特色的新兴工业城市。注1苏联援助的156项重点工程，在实际实施的150个项目中，西部地区有48项。这48个项目实际完成投资55亿元，占150个项目实际总投资的28％。然而，在民用建设的21个项目中，能源项目有8个(铜川王石凹立井、西安热电站、乌鲁木齐热电站、酃县热电站、兰州热电站、成都热电站、重庆电站、个旧电站)，有色金属项目有4个(云南锡业公司、白银有色金属公司、东川矿务局、会泽铅锌矿)，石油化工企业有3个(兰州炼油厂、兰州合成橡胶厂、兰州氮肥厂)，机械制造企业有6个(兰州石油机械厂、兰州炼油化工机械厂、西安高压电瓷厂、西安开关整流器厂、西安绝缘材料厂、西安电力电窗容器厂)。自然资源的大开挖、能源的高消耗、污染的高排放成了当时经济发展的主旋律。虽然，“一五”时期对西部地区的大规模的投资，极大地改变了西部地区的落后面貌，促进了西部地区经济的发展，有力地促进了城市化进程，但这些项目也不可避免地带来了一系列的问题。在2008年至2011年，国家公布的资源枯竭型城市(县、区)中，西部地区占了22个，见表0—1。其中一些城市与这些项目的落户地点不谋而合，如云南个旧、甘肃白银等。云南个旧拥有占世界十分之一、中国三分之一的锡储量。然而，从1951年建市后的迅速膨胀，到20世纪90年代矿藏基本耗尽，只用了40年的时间。
表0—1国家确定的资源枯竭城市(西部地区)
资料来源：国家发改委东北司：《国家发展改革委 国土资源部 财政部关于印发第三批资源枯竭城市名单的通知》，2011年11月；国家发改委东北司：《国家发展改革委 国土资源部 财政部关于印发第二批资源枯竭城市名单的通知》，2009年3月；国家发改委振兴东北办：《国家发展改革委 国土资源部 财政部关于印发首批资源枯竭城市名单的通知》，2008年3月。
与此同时，这一时期资源价格的计划调拨，造成资源开采企业长期处于微利或亏损状况，使企业缺乏更新改造和持续发展的能力。同时，资源价格过低，也造成资源使用效率的低下和大量资源浪费，加剧了资源消耗。如宁夏石嘴山和内蒙古乌海是中国的主要煤炭储藏地，经历了大开挖时期后，这两个城市均成为资源枯竭城市。石嘴山市是国家“一五”期间在宁夏重点布局建设的第一个工业基地。“三线”建设时期，先后开发建设了石嘴山矿区、石炭井矿区、石嘴山发电厂、石嘴山钢铁厂，成为国家重要的煤炭生产基地和宁夏的工业基地。然而，长期煤炭价格的计划调拨，造成发电煤耗居高不下，煤炭资源的浪费十分严重。
另外，“一五”和“三线”建设时期，国家在西部固定资产投资建设了大量石油、化工等重大项目，造成了严重的环境污染和生态破坏。以西部甘肃的省会城市兰州为例，其石化工业基地的战略布局造成大量的化工厂、肥料厂、农药厂等涌现在黄河上游。由于缺乏规划，一些化工企业甚至与民为邻。20世纪末，全国水土流失面积有360多万平方公里，西部地区就占80％。常年因上游水土流失而进入长江、黄河的泥沙量达20多亿吨，导致中下游江河湖泊和水库不断淤积抬高，不仅加重了长江、黄河中下游地区的水患，加剧了北方地区少雨干旱，而且也激化了地区间在利用水资源等方面的矛盾。全国每年新增荒漠化面积2 400多平方公里，90％以上在西部地区。西部地区不少城市的大气污染、水污染和垃圾污染等问题非常突出。据世界卫生组织1998年度监测评价，兰州、贵阳、重庆被列入世界十大污染城市。注2
可见，这一时期西部地区的经济增长是以高投入、高消耗、高排放为代价的。对投资和能源的高度依赖，以及对资源的低效使用，造成西部地区严重的资源浪费、能源过度开采和生态环境的破坏。虽然西部地区的经济社会发展取得了巨大成就，经济实力不断增强，形成了钢铁、有色金属、机械、电子、航空航天、电力、煤炭、石油化工、建材、轻纺等门类齐全、实力较为雄厚的工业体系，建立了以西安、兰州、银川、乌鲁木齐、重庆、成都、昆明、南宁等中心城市为依托的各具特色的工业基地，然而，“大开挖”带来的经济增长是不可持续的。20世纪90年代，国家多位领导人已经提出改善生态环境是西部地区的开发建设必须首先研究和解决的一个重大课题。但由于当时尚缺乏明确的规划和统一的思想，对西部地区的生态环境治理和保护尚未得到有效落实。
(二)大开发时期(2000—2010年)：既要金山银山，又要绿水青山
1999年11月召开的中央经济工作会议指出，要不失时机地实施西部大开发战略。自2000年起，西部大开发全面启动。2000年10月，国务院下发《国务院关于西部大开发若干政策措施的通知》，明确了西部大开发的战略目标和相关政策措施。2001年9月，国务院办公厅转发《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施的实施意见的通知》。随后，国务院及相关部门又陆续出台了一系列推进西部大开发的配套政策。2004年，中央出台《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出了进一步推进西部大开发的战略措施。2006年12月，国务院审议通过了《西部大开发“十一五”规划》，明确提出了“十一五”时期西部大开发的目标和重点任务。这是西部地区的第一个五年规划，为西部大开发指明了方向和重点，确保西部大开发有一个良好的开局。
西部大开发是中共中央贯彻邓小平关于中国现代化建设“两个大局”的战略思想、面向新世纪做出的重大战略决策，是全面推进社会主义现代化建设的一个重大战略部署。西部大开发战略的重点是基础设施建设、生态建设与环境保护、项目开发与建设等方面。基础设施落后是制约西部地区经济和社会发展的重要因素。实施西部大开发以来，以交通为主的基础设施建设高潮迭起。十年间，修建了沟通东西部通道的铁路线，加强了陆桥通道、京兰通道建设，研究修建了西北至华北地区的便捷铁路通道，强化了沪昆通道，建设了沿江通道，修建了西部省区间的通道铁路，构建了西部地区的航空网络，逐步形成了一个以主要枢纽机场为中心的轮辐式支线航空运输网络。同时，水利建设也是西部地区基础设施建设的一大重点。这些基础设施建设都围绕着一些大项目、大工程展开，如“西电东送”全面启动、“西气东输”开始实施等。
十年的开发建设，西部地区共开工重点工程102项，投资总规模1.74万亿元。在中央预算内建设资金、长期建设国债资金的带动下，社会资本和区外、境外资金的进入，使西部全社会固定资产投资近年来的年增长幅度都在20%以上。基础设施建设取得实质性进展。投资和创业环境得到显著改善，地区发展活力得到释放。十年间西部地区生产总值年均增长率超过11%，不仅高于大开发前(1978—1998年期间平均增长率9.45%)，而且与东部地区发展速度的差距亦呈收敛态势。在国际金融危机开始蔓延、外部市场需求萎缩的2008年，西部地区生产总值同比增幅超过东部，达到5.8万亿元，在全国GDP中的占比达到17.8%。注3更可贵的是，在经济大开发的十年里，生态建设和环境保护成为重要主题，在保护中开发、在开发中保护成为西部大开发的一个重要特点。
在我国经济和社会发展的“十五”计划中就指出，环保工作是西部大开发的基本目标之一。2004年中央出台的《关于进一步推进西部大开发的若干意见》和2006年发布的《西部大开发“十一五”规划》中都将“推进生态建设和环境保护，实现生态改善”作为西部大开发的一个重要任务。
西部大开发以来，西部地区相继实施了天然林保护工程，退耕还林，退牧还草，京津风沙源治理，“三北”、长江、珠江等防护林体系建设，小流域治理六大生态工程。注4从地域上看，这六大工程覆盖了黄河上中游、长江上游、珠江上游、“三北”地区，以及西部天然草原区，使西部的绿色不断延伸，西部生态屏障得以加强。同时，对环境污染的治理，在西部大开发中也得到了高度重视。推行清洁生产，防治工业污染。重点治理城市污染源。加快建设沿江城市污水处理厂和城镇垃圾处理场，保护三峡水库水质。推进沿黄河各省、自治区水污染的防治。大力推广使用天然气和低硫煤，治理西部地区重点城市大气污染。禁止东部、中部地区淘汰的生产设备、落后工艺技术和污染严重的项目向西部地区转移等。此外，划分主体功能区也是西部大开发中资源环境保护的一个重要举措。国家经济和社会发展“十一五”规划提出，按照各个区域资源、环境承载能力和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，实施不同的区域政策。西部开发“十一五”规划按照这一思想，提出了不同主体功能区的功能定位和发展方向。这对于优化国土空间开发格局、加快转变经济发展方式、促进区域协调发展十分有益。
西部大开发的前十年，西部地区的经济实力大幅提升，各项社会建设有序展开，人民生活明显改善。同时，西部地区的生态文明意识开始觉醒，生态建设成效十分显著，生态环境有所改善，生态屏障得以加强。但是，生态破坏和环境污染的累积效应导致西部地区的环境污染状况仍在加剧，生态系统的恢复尚未根本好转。
(三)大保护时期(2010年以后)：有了绿水青山，就有金山银山
1994年我国政府提出“人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展”的思想以来，中央提出了一系列的重大战略思想：党的十六届三中全会首次提出科学发展观，党的十七大系统阐述了科学发展观，首次提出了“建设生态文明”的科学论断，党的十八大报告以一个完整的部分阐述了“大力加强生态文明建设”。可见，在不断地认清世情国情和我国经济社会发展呈现的阶段性特征的基础上，我国对生态与经济的协调发展已有深刻认识，并完成了从“只要金山银山，不要绿水青山”到“既要金山银山，又要绿水青山”再到“有了绿水青山，就有金山银山”的观念的转变，形成了明确的指导思想。与此相适应，西部地区在2010年后也进入了生态建设和经济、社会互动发展的全新时期。
2010年6月，国务院出台《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(以下简称《意见》)，明确了新一轮西部大开发的战略部署，将“加强生态建设和环境保护，构筑国家生态安全屏障”作为重要的战略目标，明确指出“生态建设和环境保护是西部大开发的基本前提。要以重点生态区为依托，以重点生态工程建设为抓手，加强部门协作和监测评估，促进生态环境整体趋好”。2010年12月21日国务院印发的《全国主体功能区规划》划定的全国25个国家重点生态功能区中，其中14个完全在西部地区，7个部分区域在西部地区，仅4个生态功能区与西部地区无直接关联，详见表0—2。可见，西部地区的生态屏障作用主要体现在水源涵养、水土保护、防风固沙、维护生物多样性四个方面。因此，西部地区的生态屏障功能不是单一的，而是立体式、综合性的，它的好坏直接关系到西部地区的兴衰成败，更关系到全国范围的可持续发展。《全国主体功能区规划》对国家重点生态功能区(即限制开发区域)的功能定位是保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区，其首要任务是保护和修复生态环境、提供生态产品，对这些区域的开发管制提出了严格要求，严格控制开发强度，严格实施产业准入标准，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定和完整性。
表0—2西部地区所属或部分所属的国家重点生态功能区情况
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资料来源：根据国务院印发的《全国主体功能区规划》的相关内容整理。
2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步将“加强生态环境保护，强化地质灾害防治，推进重点生态功能区建设，继续实施重点生态工程，构筑国家生态安全屏障”作为推进新一轮西部大开发的重要内容。2012年2月，国家发展和改革委员会在全面贯彻和落实党中央、国务院关于实施新一轮西部大开发的战略部署，促进区域协调发展，依据《意见》和《国民经济和社会发展“十二五”规划》，编制了《西部大开发“十二五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》中将“生态环境”专门作为完整的一个章节，从建立生态补偿机制、实施重点生态工程、加强环境保护、加大节能减排力度、做好防灾减灾等角度，做了全面的规划和部署。可见，突出生态建设和环境保护的地位和作用是新一轮西部大开发区别于以前的关键特征。
与此同时，各相关部门出台了一系列配套政策和管理办法，保障西部地区生态建设和环境保护稳步推进。2011年8月，国家发改委、农业部、财政部联合印发了《完善退牧还草政策的意见的通知》，为进一步完善退牧还草政策，巩固和扩大退牧还草成果，深入推进退牧还草工程，明确了补偿政策和组织领导机制。随后，各地区纷纷出台具体的退牧还草工程项目管理办法。同时，国家发改委、财政部、国家林业局联合印发了《关于开展西部地区生态文明示范工程试点意见通知》，积极探索建设生态文明的有效途径。2011年12月，环保部印发了《关于加强西部地区环境影响评价工作的通知》，明确了评价工作重点、审批权限和验收管理，切实加强了环境评价和规划环境影响评价参与综合决策的作用。2013年4月，国家发改委发布了《西部地区重点生态区综合治理规划纲要(2012—2020年)》，对西北草原荒漠化防治区、黄土高原水土保持区、青藏高原江河水源涵养区、西南石漠化防治区、重要森林生态功能区五大重点生态区，共计包括西部地区574个县(市、旗、区)及新疆生产建设兵团所属相关团场，总面积约400万平方公里，进行了生态环境综合治理规划，并分别提出了优良生态资源保护、重大生态建设成果巩固和分散项目优化整合三类治理模式。注5
综上所述，西部地区在朝着生态文明建设的过程中，经历了对投资和能源高度依赖，以及对资源的低效使用的经济增长阶段，由此造成了西部地区严重的资源浪费、能源过度开采和生态环境的严重破坏。进入21世纪，西部大开发战略为西部的发展迎来新的春天，随着对生态建设和环境保护的认识不断提高，在这一时期实现了西部经济、社会发展和生态环境建设的初步协调。2010年后，新一轮西部大开发拉开帷幕，基于对生态建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设基本矛盾和内在有序性的深刻理解，以及对环境效益和经济效益、社会效益的辩证统一性的全面认识，生态文明建设在这一阶段被摆在了历史最高位置，成为经济、社会发展的重要前提和基础。西部地区生态文明建设的春天已经到来。