1.2 土地整治发展历程

土地整治最早诞生于16世纪的德国和瑞士等国，随后被法国、俄罗斯、日本、韩国以及中国台湾等国家和地区引入。它在改善农林生产经营条件、提升生态环境质量和保护景观、促进农村发展等方面都发挥了重要的作用。由于不同地区所处的城市化发展阶段及面临的土地利用问题不同，土地整治的理念、方法、侧重点以及工程技术手段也有所不同。

1.2.1 世界土地整治发展的三个阶段

从国内外经济社会发展不同阶段土地整治所面临的主要问题和需要达成的主要目标来看，各国土地整治的任务与方向普遍先后经历了服务农业生产—改善生态景观—城乡一体化综合整治三个主要阶段，土地整治的范畴也从农业地区逐步向城市地区扩展。

1．农业生产性整理

一般国家最初的土地整治均是致力于增加耕地面积、改善农业生产条件，提高农用地利用效率，采用工程和权属调整等手段对破碎化的农田进行归并与整合，改善农田基础设施，以利于大型机械耕作，提高农业产能，保障本国农产品需求。例如，16—18世纪的德国，其土地整治的核心就是对零散农用地块进行整合；荷兰在土地整治初期则主要是对由道路、铁路建设导致的农田形态破碎进行修复，同时结合对农田水利设施以及农产品外运条件的改善措施；日本最初土地整治的主要任务也是通过土地的交换、分割合并、土地开垦、地类转换及区划形式内容的变更等整理措施，借助排水造田，填海造田，改造道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等手段提高本国农业生产条件。

2．生态景观化整理

工业革命后，城市快速扩张、农用地退化、农产品污染、生态环境恶化等危机在欧洲发达国家中迅速蔓延；同时，技术革新带来的农业生产力飞速提升，减少了农产品供应的担忧，对农田功能的需求逐步转向保障生态、维护城市生存环境等方面。与此相对应的是，传统的单纯以增加耕地面积、提高耕作便捷度为目的的土地整治模式造成农业地区景观的单一化、土壤退化、生态质量下降的问题日益凸显，从而催生了土地整治方向和重点的迁移。德、法等西方国家土地整治逐步注重农田景观建设。日本和韩国等亚洲国家在类似阶段也都通过整理技术的改进和整理范围的调整推进农田及其他自然用地的综合整理和保护。

3．城乡一体化综合整治

随着土地整治技术和模式的逐步成熟，发达国家土地整治的范围逐步向市区扩展。以往土地整治中的权属调整和土地利用布局重划等理念被引入对城市落后、破败地区的改造，以促进临街地区的开发，从而繁荣商业。二战后，欧洲发达国家遍地废墟，满目疮痍。随着欧洲复兴计划的推进，这时的土地整治面临着三方面主要问题：一是修复由战争所造成的土地破坏；二是梳理混乱的土地产权关系；三是医治城市的战争创伤。德国、法国等国将土地整治工具或思想运用到城市土地整治当中，形成了最初意义上的市地整治。

在这一阶段，日本、韩国以及中国台湾等国家和地区也先后承袭或自创了适应自身发展阶段和主要矛盾的市地整治模式，称为城市更新、市地重划等。这类举措在保障城市空间健康发展，提高城市土地利用效率，改善城市面貌等方面发挥了积极的作用。

1.2.2 中国土地整治发展的历程

1．探索起步阶段（1986—1997年）

20世纪70年代末期实行改革开放以后，我国工业化、城镇化发展逐渐步入正轨，生产建设占用耕地的数量快速增加，耕地面积持续减少，这引起了中央政府的高度关注。1986年6月，《中华人民共和国土地管理法》将“合理利用土地，切实保护耕地”作为立法的主要目标，并对国有荒山、荒地、滩涂开发和生产建设损毁土地复垦做出原则规定。1988年，国务院发布《土地复垦规定》，界定了土地复垦概念，明确了“谁破坏、谁复垦”的原则。我国的土地复垦工作自此走上有法可依的轨道。1997年，中国中央、国务院出台了《关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知》，第一次正式将“土地整治”写入中央文件并界定其内涵。相关法律和政府规范性文件的相继颁布实施，表明土地整治相关工作开始纳入政府工作内容，并由国家主导开展。这一时期，全国各地陆续因地制宜地开展了各有特色的土地整治活动，并借鉴海外经验，在实践中探索土地整治在我国的实施路径。

2．发展壮大阶段（1998—2007年）

从20世纪90年代中期开始，中国工业化、城镇化发展进入快车道，各项建设用地需求持续高涨，加上生态退耕战略的实施，全国耕地数量一度锐减，出于保护耕地资源、保障粮食安全考虑，这一时期国家进一步将土地整治纳入地方各级政府的考核范围。在中央高度关注和国土资源部的积极推动下，这一阶段土地整治事业呈现不断发展壮大的态势，土地整治工作的基础进一步巩固。以国家投资土地开发整理项目为引领，我国土地整治工作逐步实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有稳定投入的转变，土地整治的资金数量、项目数量及建设规模快速增长，并取得显著成效。

3．跨越发展阶段（2008年以来）

这一时期，全国建设用地需求一直居高不下，土地供应形势日益严峻、违法违规用地现象普遍。2008年，党的十七届三中全会要求“大规模实施土地整治”，土地整治正式纳入党中央层面的战略布局。土地整治项目逐步形成了纵向上“部级监督、省级负总责、市县组织实施”的管理格局。重庆地票、广东三旧改造、江苏万顷良田建设等地方实践，不断创新土地整治的做法和运行体制机制。城乡建设用地增减挂钩试点运行日益规范，低丘、缓坡、荒滩等未利用地开发利用试点和工矿废弃地复垦利用试点也加快部署实施。土地整治在内涵和目标上更趋多元化，实施手段也更为丰富。

1.2.3 土地整治与经济社会发展的关系

从国外土地整治发展的三个阶段以及中国土地整治发展历程可以看出，经济社会发展战略目标与土地整治这项复杂工程的目标、对象、推进思路和效益直接相关。

总的来讲，随着经济社会的发展，土地整治呈现出目标更多元、对象更广泛、推进思路更先进、效益更显著的特点，而经济总量的增长和社会的进步也为土地整治的大规模开展提供了法律依据、技术支撑和资金保障。从另一个方面来看，土地整治项目数量和资金投入规模不断增长，土地整治工作长足发展，既推动了土地利用方式的转型和土地管理事业的全面进步，也日益成为实现经济社会发展战略目标的重要抓手和基础平台，是人们利用与保护土地资源、促进区域可持续发展的重要途径。因此，在特定阶段开展符合经济社会发展战略目标的土地整治，是促进经济社会发展的重要路径之一，并最终促进经济社会发展战略目标的不断更新。

考察我国土地整治发展历程可以看出，随着改革开放以后经济社会的高速发展，土地整治主要服务的经济社会发展战略目标，从早期的耕地保护单一目标向后期的耕地保护、节约集约用地、促进生态文明建设等多目标转变。经济社会发展目标的变化和经济社会发展水平的提高使得土地整治规模不断扩大、内涵不断深化、外延不断拓展、目标不断丰富，社会对土地整治的关注和认知程度不断提高，土地整治的综合效益日益凸显。

综上所述，土地整治是解决经济社会发展过程中土地利用问题、调整土地利用结构和布局、改善人地关系的重要手段。伴随经济社会发展，土地整治也呈现出明显的发展态势。经济社会发展战略与土地整治的目标、对象、推进思路和效益等方面存在一定的耦合关系，土地整治与经济社会发展存在交互作用。