1.3 典型大都市土地整治实践

1.3.1 国外典型大都市土地整治实践

目前，在世界范围内，德国和日本的土地整治在整治理论、方法、技术、模式等方面最为成熟，这对于大都市这一特殊区域的整治也积累了一些经验。

1．德国城市化发展与土地整治

欧洲国家土地整治历程可以追溯到16世纪。德国、法国、俄罗斯等是土地整治的先行者。其中，德国是开展土地整治比较早、土地整治制度建设较完备、土地整治理论与技术较发达的国家。

最初，德国的土地整治以改善农林生产经营条件、丰富农产品、促进农业发展为主要目的。由于历史原因及德国特殊的遗产继承形式，耕地零散、田埂密布、田间道路等生产设施缺乏。由此，早期的土地整治主要是通过工程手段和地权交换等措施归并分散、零碎的农用地，使其集中连片、易于机耕，从而提高农业生产率；同时，结合农用地整治，开展村镇改造和更新，以改善农民的生产生活条件。

工业革命后，随着对土地资源需求的上升和技术改良，德国的土地整治力度不断加大。1886年，德国第一部土地整治法问世，继续强调对分散地块和田间道路的调整和归并以及农田设施建设，土地整治逐步开始由服务农业生产的一元目标向多元目标转变，增加了维护郊野地区景观和生态环境的功能。但此时的生态和景观建设并非有意识的，更多的是新兴资本家服务于自身庄园和农场建设、确定土地边界的工具。

19世纪末至20世纪30年代，欧洲发达国家经历了数次严重的经济萧条，工厂倒闭，大量工人失业，城市破败，治安恶化。为了改善城市面貌，振兴临街地区以促进商业发展，德国（当时仍是最大的邦国普鲁士）将土地整治的思路运用于城市地区，开始向临街商铺收取街道建筑、排水和照明的费用，强制性收购临街地区的土地，划定城市分区实施规划管制，对城市废旧地区进行翻新重建，改善基础设施，提高地区经济活力。至二战后分裂为联邦德国（西方盟国控制）和民主德国（苏联控制）前，德国先后颁布了《道路红线法》（1875年，普鲁士）、《分级建筑法令》（1891年，法兰克福）、《阿迪克斯法》（1907年，法兰克福）、《城市振兴条例》（1935年，柏林）等法规，土地整治的范围逐渐由农业地区向城市地区扩展，市地整治雏形初现。

二战后，为了医治战争创伤，修复战争带来的农田破坏和城市损毁，联邦德国的土地整治范围和力度进一步加大。一方面，借助马歇尔计划的扶持政策，投入大量资金开展农田生产设施建设，结合土地的重新确权定界，加大对农业地区土地建设和调整的力度。联邦德国于1953年制定了第一部土地整治法，将土地整治的主要任务规定为：①对零散和低效利用农用地的位置、形状和大小进行合并、调整，以促进农业和林业机械化集中生产；②建设、完善道路和水利设施，开展荒地开发和土地质量改良；③支持农村居民点建设开发，在村庄地区加大公共设施建设力度，以提高地区居民福利水平。另一方面，推广和规范市地整治，联邦德国在1946—1959年重建期间，各州颁布了《重建法案》，以修复城市、恢复生产、安置难民和重新进行工业选址等工作，市地整治的概念初步形成。联邦德国在西方盟国的控制下进行民主化改革，公布的新宪法即《基本法》作为根本大法明确了公民在城市建设中享有“建造自由”的权利，同时也规定“建造自由遵循宪法中规定的私有权附属的社会义务”。1960年，联邦德国颁布了《联邦建筑法》。该法经过联邦政府与各州政府长达10年的讨论，旨在推进住房建设和城市更新，强调全面的社会调查和广泛的公众参与。1977年，联邦德国又颁布了《城市建设促进法》。1990年，东西德统一后，《联邦建筑法》和《城市建设促进法》被整合为《建筑法典》，市地整治作为基本措施在东德城市和工业振兴方面推广运用。

从20世纪70年代开始，随着城市化和工业化的完成以及农业生产技术的革新和提高，德国农业从业人员减少，加之欧盟农产品过剩，土地整治的重点不再是提高农业生产力。随着对资源环境的关注力度加大和可持续发展观念的逐步深化，土地整治转而更加注重维护生态环境和自然景观，进一步改善人们的生产、生活环境。1976年，德国修订后的土地整治法再一次明确了土地整治的目标：①改善农林业生产条件；②维护自然生态平衡，恢复和建设人们喜爱的风景；③支持农村发展。

进入20世纪90年代，德国的土地整治更趋综合化，在乡村地区通过田块调整、村庄改造和基础设施建设，自然资源和人文景观的合理规划，在克服和减轻土地利用中的结构性障碍，降低农林经济的生产费用和劳动消耗的同时，帮助改善乡村的生存条件和景观环境，使乡村地区保持对居民的吸引力。在城市地区，采取保护和整理相结合的方式，一方面尽可能地保护历史文化景观，维护当地原貌；另一方面对原先工业开发和城市建设造成的低效利用或污染严重的土地进行复垦整治，不断提高建设用地的集约利用程度。至此，全域综合整治格局形成。

2．日本城市化发展与土地整治

土地整治自明治维新时代被引入日本以后，从不同阶段土地整治所面临的主要问题和需要达成的主要目标来讲，其主要任务先后经历了服务农业生产—改善生态环境—建设用地调整与更新三个主要阶段。截至2004年，日本已经运用土地区划整理方法完成整治项目11 709个，整理的土地面积达392 749公顷。

和大多数国家一样，日本开展土地整治工作缘于用地紧张，尤其是农用地资源紧张，其面临的主要问题也是保障国家粮食自给。所以，最初日本的土地整治均是致力于改善农业生产条件，提高农用地利用效率，并对由于建设用地无序扩张造成的破碎农用地进行归并与整合，以利于大型机械耕作，提高农业产能，保障本国农产品需求。这一阶段日本土地整治的主要任务是通过土地的交换、分割合并、土地开垦、地类转换及区划形式内容的变更等整理措施，借助排水造田，填海造田，改造道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等手段提高本国农业生产条件。与此同时，日本已经意识到通过土地整治可以为建设用地发展提供空间，保障公共利益，并已初步开展了建设用地整治工作，如村庄改造、公建用地重划、地权确认及更新、地权互换等。1954年，日本政府正式颁布了内容全面的《土地区划整理法》，从而为日本的土地区划整理各环节的合法运作提供了法律依据。

20世纪60年代后，随着土地整治的逐步推进，日本农业生产问题得到了初步缓解，但与此同时，建设用地无序扩张侵占农用地，城市生态空间萎缩、景观环境恶化的问题却日渐突出，土地整治的任务目标开始由促进农业生产转向改善生态环境。这一阶段，日本土地整治的工作重心开始由单一的农地改良转向农田景观建设与农田生态维护，并且将土地整治作为土地利用限制进而保护农用地的一项主要手段，力图通过土地整治更好地改善和维护现有农地，将整治后的状况在较长时间内固化、保存下来，以此形成对无序扩张的城市建设用地的限制。同时，日本开展了自然土地保护性整理、农业地区景观综合建设等工作，并在乡村地区借助产权（主要是土地发展权）对调交换、界址重勘等手段划定“自然保留地”“农垦开发区”及“有限开垦地”，对生态用地空间予以框定和保留。通过这一阶段的土地整治，一方面促进了远郊地区传统农业的发展，优化了传统农业的布局；另一方面极大地推动了近郊地区设施农业、观光农业、休闲农业的开发，这类开发不仅能够为城市提供生态空间支撑，还能够阻止城市蔓延，促进城市健康形态的形成。

进入20世纪70年代中期后，日本面临的主要土地利用问题由农业地区逐步转向城市。在原有乡村土地整治的基础上，日本土地整治的工作重点增添了两个方面：一是对城市落后、破败地区的改造；二是促进临街地区发展，以拉动城市商业成长。为了应对以上问题，日本通过国土规划和各区土地利用总体规划框定不同的功能区域，确定土地利用的方向和强度，强化政府对城市总体布局的控制力，并通过征集城市建设税和土地交易税募集城市开发资本。在此过程中，为解决市地整治中地权复杂、成本高昂和认可程度较低等问题，日本强调全面的社会调查和广泛的公众参与，寄希望于通过土地所有者自发的土地交易和权属调整，对居住社区、商业地区进行利用重划，并针对特定的需求量和种类，配套相应的公共设施。这类举措在保障城市空间健康发展、提高城市土地利用效率、改善城市面貌等方面发挥了积极作用。目前，土地区划整理已经成为日本农田整理、农村宅基地与农田的混合整理以及城市更新的重要手段。

1.3.2 中国典型大都市土地整治实践

1．重庆市地票制度

为解决在城市化进程中出现的城乡二元体制问题，如城市建设指标不足，而农村建设用地大量空置等现象，重庆市不仅严格落实耕地占补平衡，而且创新性地提出了地票制度，并且取得了良好的效果。

《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（渝府发〔2010〕89号）规定，重庆市农村土地交易所交易的地票特指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”。由此可见，地票是票据化的“建设用地增减挂钩指标”。地票的交易就是开发商或土地储备公司等用地方，通过购买该指标获得新增等量城镇建设用地指标的过程。

1）地票交易中的价格体系

地票价格体系主要包括最低交易保护价、交易起始价、成交价等。其中，最低交易保护价主要参考地票生产成本（含工程、管理、融资等从接受农民退出宅基地到完成验收形成指标的费用）、落地时抵扣规费（含耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费）、农户和集体应得的基本收益（可以理解为农村建设用地发展权收益）等因素确定；交易起始价则在最低交易保护价的基础上，根据当期地票供需情况合理确定；地票的最终成交价是在农村土地交易所进行公开拍卖时的实际交易价格，受宏观经济形势、交易规模、建设用地指标和供需竞购者的购买需求等因素的影响。

以最低交易保护价、交易起始价、成交价为主要内容的地票价格体系，反映了政府调控和市场调节的共同作用。如2010年地票最低交易价保护价为13.6万元/亩（1亩=666.6平方米），2011年调整为17.8万元/亩；2010年，地票交易起始价约为13.6万元/亩，成交均价约为15万元/亩；2011—2014年，地票交易起始价为17.8万元/亩～19.6万元/亩，成交均价约为20万元/亩。地票成交价格反馈到前端复垦环节，能够引导农户理性参与复垦和地票交易，即价格低时申请复垦少，价格高时申请复垦多；其传导到后端使用环节，可引导购票主体理性安排购票时序和数量，有利于促进下游建设用地节约集约利用，促进用地企业合理确定用地方向及用地强度。

2）地票制度的利益协调

通过地票指标交易，农民和农村集体经济组织能获得地票指标的交易价款，并且当农村土地交易价格低于基准价格时，土地所有者有优先回购权，这保证了农民权益在交易过程中不受损。此外，城乡建设用地挂钩指标交易之前，优先满足集体建设用地，这为农村集体经济组织的经济发展提供了保障。与此同时，竞购方通过地票指标交易，获得了建设用地指标和选择地块的权利，为自身的长期发展提供了更多资源。不仅如此，政府作为地票交易中的托管平台，也从整个地票的交易过程中获得了更多的土地拍卖收益。

3）地票制度相对于增减挂钩政策的优势

相比于增减挂钩政策，地票制度的优势在于：一是地票的适用范围是全市，其使用不受区域限制；增减挂钩政策是在指定范围内封闭式运行。二是地票分配方式是市场行为；增减挂钩政策需要建新指标与拆旧指标一一对应。三是地票价格是随着市场供需变化而变化；增减挂钩政策是在政府的指导价下运行。四是地票保护耕地是采用先补后占的方式，更符合国家的耕地保护政策；增减挂钩政策是采用先占后补，有可能出现占补不平的现象。五是地票从申请入库、复垦产生地票到交易，一个周期平均需要两年；增减挂钩项目运作周期一般是3到5年。六是地票具有融资质押的功能，地票在申请复垦入库后就可以申请银行融资，地票交易后也可以凭票申请银行融资；增减挂钩政策不具备这种功能，基本依靠政府投资，前期投入较大。

2．佛山市城市更新与“三旧”改造

为解决在城市发展过程中由土地开发强度过高、拆迁赔偿双方协商不成等原因，导致的部分地块并未达到预期的开发效果，甚至是未开发、未建设产生的“旧城镇”“旧村居”或由于部分工业企业难以持续经营产生的数量可观的“旧厂房”等问题，佛山市利用严格的土地管理政策、产业升级和调整、城市不断自我完善等手段，进行“旧城镇”“旧村居”和“旧厂房”的改造，有效提高了土地的利用效率。

佛山市“三旧”即旧城镇、旧村居、旧厂房用地约25.3万亩。其中，旧城镇约3万亩，旧村居约5.3万亩，旧厂房约17万亩。从2007年到2009年6月，全市共启动“三旧”改造项目668个，已完成改造项目111个，完成改造面积1 700多万平方米。全市财政资金共投入约34亿元用于扶持“三旧”改造。

1）旧城镇改造：佛山市南海区广佛国际商贸城中心区改造项目

广佛国际商贸城中心区是佛山市南海区“三旧”改造的重点项目之一。在项目改造启动前，中心区内共有厂企639间，占地面积为97.47公顷，厂房建筑面积约为100万平方米。辖区内绝大部分土地是集体出租收取租金的经营模式，租户主要从事废旧塑料回收、有色金属制造、小型加工等，建筑物多为简易厂房甚至露天堆场，存在严重的污染环境、无证照违法生产经营、厂容厂貌脏乱差、城市服务功能欠缺、单位用地产出效益低下等问题，严重制约了城镇空间的拓展和人居环境的改善，曾被外国和中央媒体曝光。该区环境整治、产业升级和结构调整势在必行。

中心区域内的厂企搬迁工作从2007年开始，目前已拆除厂企618间，占地面积为89.73公顷，拆迁补偿款约为2.6亿元，在拆迁过程中涉及的租金补偿约为3 300万元，两者共计约为2.93亿元。政府征用的13.33公顷出让地中，现有六块国有出让地共约9.27公顷土地已成功挂牌出让，成交金额共计22 334.8万元，落户的项目单位包括南海铝材协会、中盈地产有限公司、广东坚美铝材、广东华昌铝厂有限公司、广东伟业铝厂有限公司，以及由佛山华鸿铜业有限公司和广东金一百有限公司联合成立的佛山市百鸿房地产开发有限公司，这六个单位均为行业的龙头企业，享负盛名、实力雄厚。六个项目中，除中盈地产地块将建造五星级酒店外，其余五个项目均计划建造高级写字楼，以有色金属交易中心为企业据点，将具大沥特色的有色金属行业做大做强。

2）旧村庄改造：猎德“城中村”改造项目

猎德村处于天河区西南部，在广州市珠江新城中央商务区范围内。2007年10月启动猎德村旧村拆卸工作，11月底拆卸工作全面完成；2008年1月15日隆重举行了猎德村整体改造项目（桥东区）复建安置房工程奠基暨动工仪式。2010年9月底，桥东复建安置区工程建设工作已全面完成，建成的新猎德村（安置区）总建设用地13.1万平方米，由37栋高层住宅、一所九年制义务教育学校和一所幼儿园组成，总建筑面积约为68.7万平方米，绿地率达30%，建筑密度为28.1%，学校、幼儿园、文化活动中心、卫生服务中心、肉菜市场等公共服务设施严格按相关法规要求的标准配置。目前，猎德村民约1 000户回迁入住复建安置房。

3）旧工厂改造：“海盛·东方”汇都城改造项目

“海盛·东方”汇都城项目是南庄镇产业结构调整的典范之作。该项目位于佛山南庄罗南村，项目用地原为罗南集团属下的佛山金品陶瓷有限公司、佛山辉鹏陶瓷有限公司等七家陶瓷企业。1996年，罗南村已开始整治生活污水，投入巨资整治下水道，铺设管道，把明渠改成暗渠，鱼塘改成荷塘，用植物净化的方式处理污水，并疏通、拓宽村里的河道，引进了顺德水道的活水。之后，依据《罗南村总体规划》和《罗南村控制性详细规划》，将原有的污染企业转移腾出，新的项目经营以家居饰品为主，包括灯饰、水暖器材、木制品、不锈钢、窗帘等，计划打造成珠三角乃至全国最大的建材家居市场。该项目总投资12亿元，占地面积为40.67公顷，总建筑面积为68万平方米。同时，打造1.3千米的城市景观带。首期改造前用地面积为12.65公顷，改造后用地面积为6.44公顷。公共设施用地改造前为旧厂房，改造后为商业金融物流项目（均属公共设施）。

3．台湾市地重划

台湾地区近30年来经济发展迅速，城市化水平快速提高，伴随而来的是人口膨胀、不动产价格高涨、居民生活环境恶化等社会问题，解决问题的根本出路是落实城市规划和城市土地开发。市地重划就是根据都市发展趋势，将一定区域范围内杂乱不规则的地形、地界和畸零细碎、不利于经济发展的土地，使用科学的规划方法，依法加以重新整理，并配合加强基础设施建设，使每宗土地大小适宜、形状方整，然后将重划土地合理地分配给原土地所有权人，由他们依照城市规划自行建筑房屋或作其他使用。市地重划是改造旧市区和开发新市区的有效措施，使整个地区土地使用合理，从而构成一个公共与私人建筑秩序井然、道路纵横、环境优美、生活便利的新市区。

1）市地重划的程序

根据台湾地区多年的经验，市地重划的程序分为以下几个步骤：

（1）选定重划地区。优先选定在城市规划范围内，城市郊区地上建筑物较稀少，但已有城市化发展迹象且对外交通便利的区域。

（2）拟订重划计划书。重划区选定后，主管行政机构拟订重划计划书报请上级部门核定。

（3）公告市地重划计划。计划书经核准后，应公告并通知土地权利人，必要时邀请各土地所有权人座谈，阐明重划要旨。

（4）调查测量、规划设计。调查项目包含土地权利关系、公共设施、居民情况等；规划设计主要是道路、沟渠等公共设施的规划设计，还包括施工期间临时性措施的安排等。

（5）查估地价与分配土地。分配土地须根据重划前后土地的位置、形状、面积等资料，计算各个权利人可分配多少土地，再依城市规划及有关资料，拟定各人应分配的土地位置、形状和面积，并制成土地分配图。

（6）基础设施建设。包括道路、桥梁、沟渠、水路等项的新设或变更，以及煤气管道、铁路、电缆等铺设及土地整治等。

（7）地籍整理。其内容包括：标测道路中心桩、实地埋设界标、办理地籍测量、更正原有地籍图、协调其他权利，预告登记、查封及异议登记变更事宜并造册等。

（8）土地分配及清偿。地籍测量后，主办重划机关要书面通知土地所有权人按期到场，实地指界交接土地。

（9）财务结算。主要是将抵费地订定底价公开标售，或按底价出售作为居民住宅用地。此项底价不得低于各宗土地重划后的评定地价。

2）市地重划的效益分析

（1）政府效益分析。

一是可以无偿获得大量公共设施用地，基础设施费用也由参加重划的业主部分分担，因此可为城市财政节省巨额支出。据统计，高雄市完成前28个重划区建设，一共取得公共设施用地468公顷。若照公布的地价现值计算，其土地价值为266亿元，这28个重划区的基础设施费支出为30亿元，两项支出合计近300亿元。

二是采用重划方式进行城市规划建设，能改善土地利用结构，促进城市面貌更新。土地经过重划整理，把畸零、细碎的地块，改造成整齐方正便于使用的地块。市地重划的另一优点就是临道路的街区面积大增（90%以上）。街区临路，地块整齐方正，在此基础上依照城市计划进行房屋建筑，建筑物布局合理，使城市面貌大为改观。

三是政府从市地重划中能得到一批抵费地，出售抵费地所得利润可用以增建重划区内的公共设施。

（2）土地所有权人效益分析。

参加市地重划者所提供的重划成本为公共设施用地和用以抵所应负担的重划费用的抵费地。据资料统计，在大城市重划后获取的公共设施用地中，原公共设施用地约占1/3，由土地所有权人负担提供的用地约占2/3，加上抵费地，参加重划的土地所有权人所负担的用地大约占总重划面积的35%。换言之，参加重划的人于重划前提供100平方米的土地，重划后能得到65平方米的建筑土地，把这种重划成本转入地价计算，则重划后的地价应为重划前的1.54倍，据台北市和高雄市多年地价变动情况统计，其重划后平均地价分别为重划前的1.81倍和2.65倍。

参加重划的人受益多少，取决于地价变动的幅度，地价变动的幅度又取决于城市经济发展情况、重划区域位置及房屋市价变化情况等。此外，市地经过重划后，建设加快，交通方便，绿地面积增加，文化娱乐设施齐备，个人因此而获得的福利是难以用金钱计算的。

3）市地重划特点

一是采用分层管理模式，保证土地重划的实施效果。管理权自上而下分为三个层次，前两级分别负责提供政策指导和财政支持、提供技术指导和财政支持，第三层级社区组织进行社区土地重划等具体工作的落实，负有调查居民重划意愿、制定规划、协助拆迁补偿工作实施等责任。分层管理模式有利于权力下放，能够赋予社区组织自行组织重划工作实施的权力，有助于调动组织成员的积极性。

二是转变地方政府角色，充分发挥政府行为的正外部性。地方政府在台湾地方土地重划中扮演的是指导者、审核者、协调者等辅助角色，政府鼓励农村社区自主办理土地重划，并运用外部性理论来指导政府行为，通过正外部性促进农村社区土地重划的顺利推行。

三是合理进行整理负担分配，切实尊重农民意愿。按照土地重划后的获益程度来计算利益相关者应承担的整理费用，是一种相对公平合理的整理负担分配方式。各级政府、农民及其他社会团体或组织，均处于平等的地位，各利益相关者在自身利益的驱动下，将会积极参与到土地重划之中，这无疑有利于提高公众的参与意识，同时也能够有效减轻政府的资金负担，并扩大土地重划的影响力。

四是构建增值收益共享模式，保障原土地产权人为主要受益方。新建或改良后的公共设施由社区居民共同使用；价格上涨后的建设用地按各块土地的受益程度扣除需要共同负担的重划成本之后，由社区居民重新拥有土地所有权；抵费地扣除土地重划拆迁补偿费后的余额由社区居民共享，专项用于农村社区的后续维护和建设工作，使社区发展有一定的长期资金作保障；政府行为的正外部性由社区居民共享。