导论 汉武帝朝晚期之政治局势

西汉初年，有两大势力影响朝廷之政治。是为关东之诸侯王及京师之功臣列侯。

战国时期，各国为自保争霸，皆废除封建势力，努力富国强兵。秦国自商鞅变法之后，废封建最为彻底，用人唯才，乃至丞相多用客卿，故日渐强大。百余年后，终于消灭六国，统一天下。秦始皇以封建制度下各国独立，互争雄长，是为“树兵”，乃不复封建，天下尽置郡县，以为天下仅一政权，无与争者，可以传国万世。然始皇崩后一年，陈胜、吴广以戍卒起兵反秦，天下响应。秦亡，国祚仅十有五年（前221—前207）。

汉高祖刘邦本秦泗水郡沛县之庶民，豪迈不顾家，为沛人拥戴反秦，与群雄亡秦，后又联合各方势力，围灭项羽，即位为皇帝。汉高祖以为秦祚短，盖秦无封建之藩辅，皇帝孤立无援。故高祖建立汉帝国之制度，为封建与郡县并行：西半部为直属汉朝廷之郡县，东半部为诸侯王国。乃于汉五年即位之后，致力于消灭异姓诸侯王，代以同姓子弟。高祖崩时，诸侯王国凡十：齐、赵、代、梁、燕、淮阳、淮南（以上皆高祖诸子所封）、楚（高祖弟交所封）、吴（高祖兄子濞所封）及长沙（异姓，番君吴芮所封）。此十诸侯王国所领之土地与人口总和，多于汉廷所领诸郡。汉初诸侯王皆封大国，“大者或五六郡，连城数十”。如齐国六郡七十余县，吴国三郡五十三县，楚国三郡三十六县，其他诸侯王国亦皆有数十县。

汉初诸侯王“掌治其国”，拥有其国之统治权。王国之政府组织制度与汉朝廷类似，所谓“宫室百官同制京师”是也。诸侯王又拥有其王国官员之任命权，除王国丞相由中央派任外，其他百官由诸侯王自除。诸侯王亦拥有其王国之赋税财政权。汉初诸侯王拥有巨大之政治势力，对欲建立中央集权君主专制制度之皇帝，构成重大威胁，亦为建立中央集权君主专制制度之主要障碍。更有甚者，诸侯王世袭，几代之后，诸侯王都成为当时皇帝之疏远亲戚，亲属关系极薄而拥大权广土，自非皇帝所能安心容忍者。所以自文帝朝开始，皇帝即进行削弱诸侯王之力量。此一中央集权之政策为文帝至武帝中期朝廷之最主要政策，包含两大措施。

第一，改革诸侯王国制度，以削弱诸侯王之权力，加强朝廷对王国之控制。

汉初诸侯王国之百官，除丞相由天子所置外，皆王自置。然在高后时已有若干改变，朝廷对某较软弱之诸侯王，为置二千石官。《汉书·淮南厉王长传》曰：

（厉王高祖幼子，文帝幼弟，骄恣不用汉法，文帝使其舅将军薄昭书谏厉王曰：）“……汉法，二千石缺，辄言汉补，大王逐汉所置，而请自置相、二千石。皇帝骫天下正法而许大王，甚厚。”（44/2137）

淮南厉王于文帝六年免，后死。薄昭书谏厉王事应在文帝元年至六年之间。据薄昭谏厉王之语，文帝初年诸侯王国之二千石已为汉置。然此恐仅是习惯，且仅对部分王国施行，不及吴、楚等国。七国之乱后，七国败废，朝廷之力量大大超越诸侯王国，景帝乃明令公布改革诸侯王国之制度。

《汉书·百官公卿表》曰：“景帝中五年令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。武帝改汉内史为京兆尹，中尉为执金吾，郎中令为光禄勋，故王国如故。损其郎中令，秩千石；改太仆曰仆，秩亦千石。成帝绥和元年省内史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉。”（19上/741）

《汉书·元帝纪》:“（初元）三年春，令诸侯相位在郡守下。”（9/283）

自景帝中五年令下之后，诸侯王之权力与地位大变。“不得复治国”是夺其统治权，“天子为置吏”是收其任命官员之权。朝廷派遣之官员治理诸侯王国，并监视诸侯王。景帝、武帝及以后诸帝改革诸侯王国官制，其目的是矮化诸侯王国之官僚组织，扩大朝廷官制与王国官制之距离。其实际措施可以分为三类：一是废除诸侯王国之若干官职，如景帝“省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官”。二是削减诸侯王国若干官职之员额，如“大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员”。三是改变汉廷若干官员或诸侯王国若干官员之名称，使汉廷与王国官员之官名不复相同，并降低王国官员之秩级，使其地位低于汉廷官员。如景帝改王国丞相曰相，“武帝改汉内史为京兆尹，中尉为执金吾，郎中令为光禄勋，故王国如故。损其郎中令，秩千石；改太仆曰仆，秩亦千石”。武帝晚年，诸侯王国变成特别之郡。后代皇帝又有种种措施，使诸侯王国之特殊化越来越少，最后与郡无大异，且地位低于郡。

第二，削减诸侯王国之领土。

文帝即位后二年，分齐国为数国。齐国为高祖所封诸侯王国之最大者，其始封者齐悼惠王肥，高祖庶长子。肥子章、兴居于诛诸吕之役有功，文帝裂齐之二郡封章及兴居为王，名为赏有功，实则分齐以弱之。

《史记·齐悼惠王世家》曰：“孝文二年，以齐之城阳郡立章为城阳王……以齐之济北郡立兴居为济北王。”（52/2009—2010）

又高祖子赵幽王友为吕太后所诛，文帝即位，重建秩序，复兴废国，立友长子遂为赵王。文帝二年，又以遂弟辟彊诛诸吕时有功，“于是取赵之河间立辟彊，是为河间文王”。

借口赏有功，文帝分齐为三，分赵为二。

诸侯王之疆土权势过大，威胁天子，当时之政论家已感觉此问题非解决不可。贾谊上书文帝曰：

臣请试言其（诸侯王之）亲者。假令悼惠王王齐，元王王楚，中子王赵，幽王王淮阳，共王王梁，灵王王燕，厉王王淮南，六七贵人皆亡恙，当是时陛下即位，能为治虖？臣又知陛下之不能也。若此诸王，虽名为臣，实皆有布衣昆弟之心，虑亡不帝制而天子自为者。擅爵人，赦死罪，甚者或戴黄屋，汉法令非行也。虽行不轨如厉王者，令之不肯听，召之安可致乎！幸而来至，法安可得加！动一亲戚，天下圜视而起，陛下之臣虽有悍如冯敬者，适启其口，匕首已陷其匈矣。陛下虽贤，谁与领此？……明帝处之尚不能以安，后世将如之何！（《汉书·贾谊传》48/2234）

贾谊于上引文所举诸王，除楚元王是文帝之叔父，其他皆是文帝兄弟，且全已死去。贾谊假设其人尚在世，在亲戚强王环伺之下，皇帝之权难伸。为天下及后代皇帝计，此种形势必须改变。贾谊为文帝筹划：

臣窃迹前事，大抵强者先反……欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易使以义，国小则亡邪心……割地定制，令齐、赵、楚各为若干国，使悼惠王、幽王、元王之子孙毕以次各受祖之分地，地尽而止，及燕、梁它国皆然。其分地众而子孙少者，建以为国，空而置之，须其子孙生者，举使君之。（《汉书·贾谊传》48/2237）

是为所谓“众建诸侯而少其力”之策，强制分割诸侯王国为若干固定大小之小王国。其法过于激烈，易引起诸侯王之反抗，故文帝不敢采用。

一计不行，贾谊又提出第二策：为制衡已成疏属之诸侯王，文帝应封其子以大国。当时文帝除太子外，尚有二子：武为淮阳王，参为代王（王文帝为代王时之故地）。贾谊又曰：

“陛下所以为蕃扞及皇太子之所恃者，唯淮阳、代二国耳。代北边匈奴，与强敌为邻，能自完则足矣。而淮阳之比大诸侯，廑如黑子之著面……臣之愚计，愿举淮南地以益淮阳，而为梁王立后，割淮阳北边二三列城与东郡以益梁；不可者，可徙代王而都睢阳。梁起于新郪以北著之河，淮阳包陈以南揵之江，则大诸侯之有异心者，破胆而不敢谋。梁足以扞齐、赵，淮阳足以禁吴、楚，陛下高枕，终亡山东之忧矣，此二世之利也……”文帝于是从谊计，乃徙淮阳王武为梁王，北界泰山，西至高阳，得大县四十余城。（《汉书·贾谊传》48/2260—2263）

封帝子以大国，制衡已成疏远亲戚之诸侯王，不能根治诸侯王威胁皇帝之问题。盖二三世代之后，文帝子之后代又成为当时皇帝之疏远亲戚。是制衡之策，治标而不治本。文帝不敢实行急进之改革，然其知贾谊之建议有助于改善形势，故其于不引起诸侯王众怒之范围内，尽量分解降低诸侯王之力量。《汉书·贾谊传》又曰：

后四岁，齐文王薨，亡子。文帝思贾生之言，乃分齐为六国，尽立悼惠王子六人为王；又迁淮南王喜于城阳，而分淮南为三国，尽立厉王三子以王之。（48/2264）

以王薨无子而分其国，盖“众建诸侯而少其力”之修改。按封建世袭，传之无穷，王薨无子应以近亲为嗣继承。汉文帝为削弱诸侯王之力量，乃以王薨无子为废王国之借口，日后形成汉代之制度。而王薨无子国除制之形成，亦有曲折，初不敢直接施行，乃分王国为若干国，分王前王之兄弟，上引文所言者是也。

文帝削藩政策谨慎小心，恐引起诸侯王之不满反弹。景帝相反，大胆改革，用晁错之策，大削诸侯王领土，引起七国之乱。

晁错在文帝时已上言请削诸侯事，文帝不用其言，以为太子家令。错得幸于太子，太子家号曰“智囊”。景帝即位，以错为内史，“迁为御史大夫，请诸侯之罪过，削其支郡。奏上，上令公卿列侯宗室杂议，莫敢难，独窦婴争之，繇此与错有隙”。错请削藩之言，请见《史记·吴王濞列传》：

（错）说上曰：“昔高帝初定天下，昆弟少，诸子弱，大封同姓，故王孽子悼惠王王齐七十余城，庶弟元王王楚四十余城，兄子濞王吴五十余城：封三庶孽，分天下半。今吴王……乃益骄溢，即山铸钱，煮海水为盐，诱天下亡人，谋作乱。今削之亦反，不削之亦反。削之，其反亟，祸小；不削，反迟，祸大。”三年冬，楚王朝，晁错因言楚王戊往年为薄太后服，私奸服舍，请诛之。诏赦，罚削东海郡。因削吴之豫章郡、会稽郡。及前二年赵王有罪，削其河间郡。胶西王卬以卖爵有奸，削其六县。汉廷臣方议削吴。吴王濞恐削地无已，因以此发谋，欲举事。（106/2824—2825）

诸侯王权力、疆土过大，既富且强。汉皇帝为巩固中央集权之君主专政，势必削弱诸侯王国。景帝施行此政策过急，诸侯王领土被削，“恐削地无已”，是为七国之乱之原因。吴王乃先联络各国，然后起兵，各国响应。《史记·吴王濞列传》曰：

诸侯既新削罚，振恐，多怨晁错。及削吴会稽、豫章郡书至，则吴王先起兵，胶西正月丙午诛汉吏二千石以下，胶东、菑川、济南、楚、赵亦然，遂发兵西。齐王后悔，饮药自杀，畔约。济北王城坏未完，其郎中令劫守其王，不得发兵。胶西为渠率，胶东、菑川、济南共攻临菑。赵王遂亦反，阴使匈奴与连兵。（106/2827）

吴楚七国反，以诛晁错为名。景帝问计于故吴相袁盎。盎对曰：

吴楚相遗书，曰“高帝王子弟各有分地，今贼臣晁错擅适过诸侯，削夺之地”。故以反为名，西共诛晁错，复故地而罢。方今计独斩晁错，发使赦吴楚七国，复其故削地，则兵可无血刃而俱罢。（《史记·吴王濞列传》106/2830—2831）

景帝乃斩晁错，而拜盎为太常，密装治行，欲其与七国妥协讲和。吴楚继续进兵，景帝无所抉择，只好出兵与战。

吴楚七国之乱发生于景帝三年，为时仅三月，诸王失败身死，国除为汉郡。汉朝廷之力量与诸侯王力量对比，大为增加，前此最强之二诸侯王国，吴国、楚国俱废除，皇帝从此可为所欲为，不必顾忌诸侯王。所以数年后，景帝彻底改革诸侯王国制度，剥夺诸侯王对其国之统治权（见前）。诸侯王国由朝廷委派之官员治理与监察。王国官员只对汉朝廷及皇帝负责，其人虽在诸侯王国为官，但在行政上并不是诸侯王之下属，盖王无行政权。王国官员且监察诸侯王之行为。皇帝之子除继承皇位者外，皆封诸侯王。但自景帝以后，初封诸侯王之封国都不超过十余县，汉初之大诸侯王国已不复见。文帝前封其子武为梁王，梁“北界泰山，西至高阳，得大县四十余城”。梁孝王于七国之乱时为汉之藩辅，挡吴楚军西进，甚有功效。景帝中六年，“夏四月，梁王薨，分梁为五国，立孝王子五人皆为王”。是景帝对亲弟之国亦分割为小国。诸侯王国势力过大威胁汉朝廷之问题，景帝基本已解决。武帝用主父偃之策，更缩小诸侯王国小至数县。

主父偃为武帝之谋士，说武帝行推恩分封之策。《史记·平津侯主父列传》曰：

偃说上曰：“……今诸侯子弟或十数，而适嗣代立，余虽骨肉，无尺寸地封，则仁孝之道不宣。愿陛下令诸侯得推恩分子弟，以地侯之。彼人人喜得所愿，上以德施，实分其国，不削而稍弱矣。”于是上从其计。（112/2961）

推恩分封政策内容细节，请见下列资料：

《史记·建元已来王子侯者年表》曰：“制诏御史：‘诸侯王或欲推私恩分子弟邑者，令各条上，朕且临定其号名。’”（21/1071）

《汉书·武帝纪》曰：“（元朔二年）春正月，诏曰：‘梁王、城阳王亲慈同生，愿以邑分弟，其许之。诸侯王请与子弟邑者，朕将亲览，使有列位焉。’于是藩国始分，而子弟毕侯矣。”（6/170）

武帝实行主父偃设计之推恩分封之策，不强迫诸侯王分其国土予其子弟，而由诸侯王自愿主动请求。推恩分封之策受到欢迎，盖诸侯王可以传大部分国土与王位予其继承人，又可给予其他儿子每人一小县为侯国，使其受封为列侯，故皆大欢喜（大概只有继承人之利益受损，然为孝悌之名声，继承人不敢反对）。

诸侯欲分其国土之部分予其弟或其子，可上书请求，皇帝乃决定新封列侯之号名。盖封侯为皇帝之特权。

推恩分封之策所以有效地分割诸侯王之领土，盖不知何时始，王国内已无侯国。侯国如县一般，为郡太守治下之下一级行政区划。当诸侯分其一县作为其子之侯国，此新侯国即不复隶属于王国，而在行政上别属于旁边一郡。《汉书·景十三王传·中山靖王胜传》曰：

其后更用主父偃谋，令诸侯以私恩自裂地分其子弟，而汉为定制封号，辄别属汉郡。（53/2425）

据汉代之爵位制度，列侯无权统治其侯国，而由汉朝廷任命之侯国相治理侯国，一如县令长之治理其县。侯国相亦如县令长，只对汉朝廷及其县所隶属之郡府负责，与列侯则无行政上之隶属关系。侯国与县之不同是县之财政收入为朝廷所有，侯国之赋税则由侯国相征收后交付列侯，为列侯之收入。王国之一县成为侯国，此新侯国即脱离王国，成为汉朝廷统治郡县之一部分。

主父偃推恩分封之策于元朔二年（前127）开始实施，渐进地削减诸侯王国之领土，至西汉末，诸侯王国多小至数县。清代学者钱大昕有清楚之说明。《汉书·景十三王传·中山靖王胜传》补注引钱大昕曰：

按《地理志》诸侯王国二十，如赵、真定、河间、广阳、城阳、广陵皆止四县，菑川、泗水止三县，高密、六安皆五县，鲁六县，东平、楚皆七县。窃疑汉初大封同姓，几据天下之半。文、景以后稍有裁制，然诸侯王始封，往往兼二三郡之地，其以罪削地者，史亦不多见，何至封域若此之小。及读《胜传》始悟诸侯王国所以日削者，由王子侯国之多。以《表》征之，城阳五十四人，赵三十五人，河间二十三人，菑川二十一人，鲁二十人。王国之食邑皆入于汉，无怪封圻之日蹙矣。郡领县多者，无过于琅邪、东海。琅邪县五十一，东海县三十八。琅邪与城阳、菑川、胶东、高密四国邻。东海与鲁、泗水、楚、城阳诸国邻。侯国之析置者，多属焉。此所领之所以多于它郡也。（53/12a）

钱大昕从数不同角度说明推恩分封之结果，其统计方法极有用，唯不全面，今依其方法，据《汉书·王子侯表》之资料，统计自元朔二年，即推恩分封政策施行之首年，至西汉末王子侯之数目。

据此表统计，武帝封165王子侯，昭帝及以后诸帝封215王子侯。自推恩分封之策实施至西汉末，凡封380王子侯。换言之，共有380侯国脱离诸侯王国而别属汉郡。推恩分封之策可谓彻底解决诸侯王国疆土过大之问题。

文、景、武三朝努力削弱诸侯王国之力量，至景帝七国之乱后，改革诸侯王国制度，诸侯王丧失统治权力，不能治理其国。汉朝廷派遣之官员治理诸侯王国且监察诸侯王之行为。再者，诸侯王国疆土日削，越来越小，武帝时之诸侯王已不能影响汉朝廷之政治。班固谓此后诸侯王“与富室亡异”。实则王受监视，动辄得咎，见锢于国内，严禁与大臣交通，其景况不及富室多矣。景帝以后之诸侯王，已无力为天子之藩辅矣。

诸侯王无复天子之藩辅。武帝崩，昭帝七岁登基，霍光以宫内臣一决天下之事。昭帝崩后，光又立帝废帝，把持皇帝权力二十年。盖诸侯王无藩辅之力，则权臣可以为所欲为。

汉初，功臣列侯是另一强大政治势力。汉高祖即位后，随即大封功臣为列侯，陆续所封凡一百三十七人。列侯皆有侯国为食邑。侯国为县级之行政区划，侯国之大者，居民多至四万户。侯国之赋税为侯之收入，列侯极为富有。再者，自汉初至文帝崩，朝廷重要之官员几皆为功臣列侯，及其子孙或其部属。

此表之资料来源为《史记》、《汉书》之《侯表》，《汉书·百官公卿表》及《史记》、《汉书》之《纪》、《传》。凡资料非出自诸《表》，则注明其出处。

在此表中，大臣分为三公（丞相、太尉、御史大夫）及九卿二类。同一人任同一类之大臣二任以上，皆作一人计算（例如周勃在高祖、惠帝、吕后、文帝时都曾为太尉，在文帝时亦曾为丞相，作一人计算）。若同一人曾任二类大臣之官职，即曾为九卿，后又为三公，则其人在二类官职中各作一人计算。

【注一】卢绾后封为燕王，其名不见于《侯表》。请见《史记·卢绾传》93/2637—2639。

【注二】吕后兄子吕产，先封侯，后封王（《汉书·外戚恩泽侯表》18/680）。吕产又于高后八年为相国，然不见载于《汉书·百官公卿表》。

【注三】《汉书·百官公卿表》曰：汉王元年，“执盾襄为治粟内史”。《补注》先谦曰：“此《功臣表》之棘丘侯。”（19下/1b。按治粟内史于武帝太初元年〔前104〕改名为大司农。见《汉书·百官公卿表》19上/731）《史记·高祖功臣侯者年表》棘丘侯，注《索隐》:“襄，名也。史失姓及谥。”（18/919）

【注四】《史记·吕太后本纪》曰：吕太后“封高祖之功臣郎中令无择为博城侯”。《集解》徐广曰：“姓冯。”（9/400—401）

【注五】《史记·淮南衡山列传》谓文帝初，弹劾淮南王长之官员有“廷尉臣贺、备盗贼中尉臣福”等人（118/3077）。

【注六】《史记·淮南衡山列传》谓文帝初，弹劾淮南王长之官员有“宗正臣逸”等人（118/3077）。按汉代宗正必以宗室担任，此宗正之姓名为刘逸。

汉初功臣列侯，除出任地方官员外，群聚京师。功臣列侯于开国战争中为军队之同僚，及天下已定，又为政府之官员，同功一体，利益与共，政治倾向亦类似，自然形成一强大之政治集团。吕太后崩（前180）后，功臣列侯诛诸吕，立高祖子代王为皇帝，是为文帝。此时功臣列侯集团是京师政治中最强之势力，处于支配之角色。文帝新即位，一如惠帝、吕后，尊重功臣列侯，凡事皆顾及其利益与意见。数十位高祖之功臣列侯群聚京师，无疑对皇帝而言，是一种压力。为分解此政治势力，最好的方法是使诸列侯离开京师，各居于其侯国。文帝即位之后约一年，乃下诏书，令在京师之诸列侯各归其侯国。《史记·孝文本纪》曰：

二年十月……上曰：“……今列侯多居长安，邑远，吏卒给输费苦，而列侯亦无由教驯其民。其令列侯之国，为吏及诏所止者，遣太子。”

一年之后，仍有不少列侯不肯奉行诏书，仍居留于京师，文帝乃再下诏，重申前令，又为严重其事，罢免丞相周勃，使其归国，以为其他列侯之榜样。《史记·孝文本纪》又曰：

三年……十一月，上曰：“前日诏遣列侯之国，或辞未行。丞相朕之所重，其为朕率列侯之国。”绛侯勃免丞相就国。

在文帝强势之诏令下，不任官职之列侯只好各归其国。从此之后，除任官职或受诏到京者外，列侯皆各居于其侯国，远离京师，分散于各地。上文已述，列侯不治其国，列侯仅享有崇高之社会地位及巨大之经济利益，侯国之税收为侯之收入。列侯极为富有，却无行政之权力，分散各地之列侯，各自孤立于其侯国，不能互通声气，亦无对京城政治之影响力。列侯集团乃烟消云散，不复为影响皇帝政治之力量。

文帝令列侯就国之后三十六年，景帝于后元二年（前142），下诏“省彻侯之国”。此时已是汉兴六十四年之后，所有从龙立功之第一代功臣侯皆已薨逝。其子孙继嗣为侯，皆生于富贵，长于安乐，未经困苦之磨炼，不知世事之艰难。故此时之列侯毫无政治势力可言，皇帝视之蔑如。景帝解除列侯之国，盖为方便外戚宠臣留于京师。

武帝初年，魏其侯窦婴为丞相，武安侯田蚡为太尉，欲“令列侯就国……时诸外家为列侯，列侯多尚公主，皆不欲就国，以故毁日至窦太后”。列侯不欲就国，仅借公主外戚为之言于窦太后，其时列侯无能为力可知。

武帝心目中，列侯毫无地位。最明显之证明是武帝以酎金小事，一次罢免九十位列侯之爵位。所谓酎金，请见下列资料：

《汉书·武帝纪》注引服虔曰：“因八月献酎祭宗庙时使诸侯各献金来助祭也。”如淳曰：“《汉仪注》：诸侯王岁以户口酎黄金于汉庙，皇帝临受献金，金少不如斤两，色恶，王削县，侯免国。”师古曰：“酎，三重酿醇酒也。”（6/187）

是每年八月皇帝祭宗庙，诸侯王与列侯得各依其国户口数目，贡献相应数量之黄金，作为助祭之礼物，因祭宗庙献酎酒，故诸侯助祭所献称酎金。据《汉书·食货志》曰：

（元鼎五年，）南粤反……齐相卜式上书，愿父子死南粤。天子下诏褒扬……布告天下，天下莫应。列侯以百数，皆莫求从军。至饮酎，少府省金，而列侯坐酎金失侯者百余人。（24下/1173）

武帝怒诸侯不支持其讨南粤，因借口酎金不如规定，一次夺九十列侯爵。按在元鼎五年之前，不见有诸侯因酎金重量不足或金之成色不好而见罚。酎金既是助祭之礼物，礼物是否十足，主人应不会斤斤计较。元鼎五年之前不见得诸侯之酎金皆合式，所以不见罚，盖小事不足以动怒施罚。元鼎五年以酎金夺侯，盖武帝故意为之。武帝敢于为小事而一次夺大量列侯之爵邑，显示诸列侯毫无政治力量，武帝视之如无物。

西汉之中央政府制度，丞相于百官中权力地位最高，其职“掌丞天子助理万机”。丞相是皇帝之主要顾问，帮助皇帝决定国家大政，领导百官，监督朝廷各分职部门（九卿）及地方政府执行政务。汉初，政府官员几全为高祖之功臣，而较为重要之职位，如御史大夫、九卿等，任职者都是高祖之大功臣。至于丞相，则以功劳最大者担任，其人受百官敬服，接受其领导，才是最佳之安排。此所以高祖与群臣论功，贬野战攻城之功，而重运筹规划之勋，坚持丞相萧何之功最盛。《史记·萧相国世家》曰：

汉五年……定天下，论功行封。群臣争功，岁余功不决。高祖以萧何功最盛，封为酂侯，所食邑多。功臣皆曰：“臣等身被坚执锐，多者百余战，少者数十合，攻城略地，大小各有差。今萧何未尝有汗马之劳，徒持文墨议论，不战，顾反居臣等上，何也？”……高帝曰：“夫猎，追杀兽兔者狗也，而发踪指示兽处者人也。今诸君徒能得走兽耳，功狗也。至如萧何，发踪指示，功人也……”群臣皆莫敢言。列侯毕已受封，及奏位次，皆曰：“平阳侯曹参身被七十创，攻城略地，功最多，宜第一。”上已桡功臣，多封萧何，至位次未有以复难之，然心欲何第一。关内侯鄂君进曰：“……（高祖与项羽争天下五年，数次兵败失军。前线互有胜负，攻城略地，盖一时之事。萧何留守后方，以兵、粮支持前线，使高祖立于不败之地。）此万世之功也。今虽亡曹参等百数，何缺于汉？……萧何第一，曹参次之。”高祖曰：“善。”于是乃令萧何第一，赐带剑履上殿，入朝不趋。（53/2015—2016）

萧何是汉代之第一任丞相。高祖功臣多出身庶民，粗鲁不文，议功时争论不休，“拔剑击柱”，高祖亦无可奈何。其时百官多由功臣出任，为使其敬重丞相，服从领导，政府之行政得以顺利运作。高祖乃代萧何争功，以其位次第一，盖亦欲与政府行政官员之位次配合。关内侯鄂君提供萧何功次第一之理由，高祖“于是因鄂君故所食关内侯邑封为安平侯”（53/2017）。

高祖朝，萧何长为丞相。及惠帝二年，萧何薨，曹参继任为丞相。萧何与曹参不相能，及何病，以为代其为相者莫如曹参（53/2019）。而萧何卒，参时为齐丞相，自知必将入为汉丞相。所以如此，其原因之一，盖曹参之功仅次萧何，受功臣百官推崇，其接任丞相，易为百官支持，有利政局稳定和谐。

陈平自惠帝六年（前189）为丞相，文帝即位（前179）后，陈平以周勃在诛诸吕之役有大功，欲让丞相之位与周勃。《史记·陈丞相世家》曰：

孝文帝立，以为太尉勃亲以兵诛吕氏，功多；陈平欲让勃尊位，乃谢病……平曰：“高祖时，勃功不如臣平。及诛诸吕，臣功亦不如勃。愿以右丞相让勃。”于是孝文帝乃以绛侯勃为右丞相，位次第一；平徙为左丞相，位次第二。赐平金千斤，益封三千户。（56/2061）

汉初，功臣列侯势力大，丞相应以功大者为之，此例最可见之。而文帝因陈平退让以维持功臣之和谐，厚加赏赐，其事更为明显。今陈列汉元年至文帝末之丞相，是为萧何、曹参、王陵、陈平、审食其、吕产、周勃、灌婴、张苍、申屠嘉。除吕产是吕太后之侄，在吕后当政时为相国外，其余各位皆是高祖之功臣，且多是大功臣。其中审食其之功稍弱，其为丞相亦是在吕太后当政时，盖以其长期侍从吕后，深受吕后之亲幸信任。

文帝之最后一位丞相是申屠嘉。嘉于高祖军中为队率、都尉，惠帝时，官至淮阳守。文帝元年，优待高祖之故吏卒，其官至二千石者，赐爵为关内侯食邑，嘉以此得为关内侯，食邑五百户。嘉迁御史大夫。文帝后元二年，丞相张苍免，“而高帝时大臣又皆多死，余见无可者，乃以御史大夫嘉为丞相，因故邑为故安侯”。申屠嘉拜相前爵关内侯，及其拜相，因以前之丞相皆是列侯，嘉非列侯而拜相，似有损丞相之尊严，乃于嘉拜相时封其为列侯。此后成为惯例：凡新任丞相非列侯，于拜相时封为列侯。

汉初于功臣列侯中选择丞相，丞相自然成为功臣列侯集团之首领，代表功臣列侯，亦受功臣列侯之支持。从汉初至文帝朝中叶，丞相极受皇帝尊重，言听计从，换句话说，丞相权势甚盛，其主要原因是丞相受强大的功臣列侯集团之支持。但是，在文帝诏令诸列侯离开京师，各就其国后，第一代之功臣列侯在文帝后期又死丧殆尽，功臣列侯集团烟消云散，丞相失去功臣列侯之支持，其权势亦日渐衰减削弱。

文帝贤主，尊重丞相，即使在列侯集团瓦解后，文帝仍然礼敬丞相。然其子景帝对丞相之态度则大为不同。景帝初即位，丞相申屠嘉仍在职，景帝信用晁错。《史记·晁错列传》曰：

（晁错于文帝时为太子家臣，）以其辩得幸太子，太子家号曰“智囊”……景帝即位，以错为内史。错常数请间言事，辄听，宠幸倾九卿，法令多所更定。丞相申屠嘉心弗便，力未有以伤。（101/2746）

丞相申屠嘉“自绌所言不用，疾错”，以错坏太上皇庙垣事，请诛错，帝又回护错，嘉悔不先斩后奏，怒极，呕血而薨。

司马迁谓“自申屠嘉死之后”，景帝及武帝时之丞相，其中六位是“列侯继嗣，娖娖廉谨，为丞相备员而已，无所能发明功名有著于当世者”。今稍为详细审视景帝、武帝时期之丞相如下。

景帝朝之丞相凡五位，除申屠嘉与周亚夫外，余皆无能不足道。周亚夫为功臣故丞相绛侯周勃之少子。勃薨，子胜之嗣侯，有罪国除，文帝别封勃子河内守亚夫为条侯。亚夫后为将军、中尉。景帝三年，吴楚七国反，周亚夫以太尉领兵击吴楚，破吴军。战后，亚夫“迁为丞相，景帝甚重之”, “孝景时每朝议大事，条侯、魏其侯，诸列侯莫敢与亢礼”。盖二人皆讨伐吴楚七国叛乱之主将，功勋最高。

周亚夫为人端正苛严，不屑取悦皇亲，亦不肯迎合景帝。景帝废栗太子，亚夫为丞相，固争之。而窦太后及景帝皆欲封皇后兄王信为列侯，亚夫以高祖约“非有功不得侯”而阻其事。景帝欲侯匈奴降王，亚夫谓侯降者，“何以责人臣不守节者乎？”景帝不用丞相之言，侯匈奴降王。“亚夫因谢病。”中元三年，亚夫免相。后且被告有意谋反，死狱中。

皇帝欲建立绝对权力，丞相之权力与地位皆是其障碍；皇帝要行使绝对权力，则必须贬抑丞相。景帝已开始限制丞相之权力，武帝更进一步。

武帝朝之丞相，凡十三人，无真正有权势者。

田蚡是武帝母王太后之异父同母弟，其于武帝初年为丞相，时武帝年轻，蚡以帝舅尚见尊重，然其欲认真行使丞相职权，即为武帝谴斥。《史记·魏其武安侯列传》曰：

上初即位，富于春秋，蚡以肺腑为京师相……当是时，丞相入奏事，坐语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏。”（107/2844）

田蚡奏事，“坐语移日，所言皆听”，武帝大概已不喜，以其长辈，尚以礼待。及蚡荐人任官太过，触及武帝之人事布局，武帝乃斥止之。按推荐人才乃丞相之职掌，武帝其时已有任官皆出己意之倾向，不欲丞相干涉，故有如此态度。

田蚡之后，武帝朝另一较为有名之丞相是公孙弘。弘六十余岁，始入朝为官，老于世故。其于武帝面前，从不坚持己见，揣摩上旨而顺上之意发言，又凡事皆以儒家之言作外表，深中武帝之喜好。《史记·平津侯主父列传》曰：

弘为人恢奇多闻……每朝会议，开陈其端，令人主自择，不肯面折庭争。于是天子察其行敦厚，辩论有余，习文法吏事，而又缘饰以儒术，上大说之……弘奏事，有不可，不庭辩之。尝与主爵都尉汲黯请间，汲黯先发之，弘推其后，天子常说，所言皆听，以此日益亲贵。尝与公卿约议，至上前，皆倍其约以顺上旨。（112/2950）

武帝以公孙弘为丞相，是以其不反对自己之政策，且为政策辩护。弘年七十六，始拜相，年八十，终于丞相之位。武帝以老朽为丞相，亦可见其不欲丞相有所作为。武帝好用个性软弱，无原则立场，而恭谨服从其意志之人为丞相。公孙弘之后，武帝之丞相皆是无能尸位之辈。《汉书·公孙弘传》曰：

其后李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈氂继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，至贺、屈氂时坏以为马厩车库奴婢室矣。唯庆以惇谨，复终相位，其余尽伏诛云。（58/2623）

公孙弘之后，丞相府之“客馆丘虚”，后且改作为“马厩车库奴婢室”，盖其时丞相不复招致贤才，不再推荐人才任以官职，不再养士，客馆荒废作他用。丞相所以不养士，盖不敢也。窦婴、田蚡厚养宾客，其后武帝常言之切齿。武帝忌大臣养宾客，树立私人之声望势力。

尽管武帝后期所用之丞相皆是恭谨服从，武帝仍不满意。上引文所列之六位丞相，除石庆一人外，其他五人皆见诛。盖武帝有意尽量打击丞相之权威，贬抑其影响力，有事即以丞相顶罪，诛杀丞相。石庆得以寿终，非武帝对其较为仁慈，盖诏书严谴石庆，本意令庆自杀，庆以诏书无明言自杀，乃复视事。《汉书·万石君传》曰：

元封四年，关东流民二百万口，无名数者四十万，公卿议欲请徙流民于边以适之。上以为庆老谨，不能与其议，乃赐丞相告归，而案御史大夫以下议为请者。庆惭不任职，上书曰：“臣……无以辅治……愿归丞相侯印，乞骸骨归，避贤者路。”上报曰：“……动危之而辞位，欲安归难乎？君其反室！”庆素质，见诏报反室，自以为得许，欲上印绶。掾史以为见责甚深，而终以反室者，丑恶之辞也。或劝庆宜引决。庆甚惧，不知所出，遂复起视事。（46/2197—2200）

武帝一时暴怒，下诏令丞相自杀，诏文语意不明白，丞相不知如何，武帝怒过之后，忘记其事，石庆得免。然武帝好迁怒丞相，又喜怒无常，使朝臣视拜相为杀身破家之险途，乃至于武帝任公孙贺为丞相，贺哭求请免，不肯受丞相印绶。《汉书·公孙贺传》曰：

初，贺引拜为丞相，不受印绶，顿首涕泣，曰：“臣本边鄙，以鞍马骑射为官，材诚不任宰相。”上与左右见贺悲哀，感动下泣，曰：“扶起丞相。”贺不肯起，上乃起去，贺不得已拜。出，左右问其故，贺曰：“主上贤明，臣不足以称，恐负重责，从是殆矣。”（66/2877—2878）

武帝朝后期，动辄诛杀大臣，朝臣莫不恐惧而小心谨慎，无人敢于反对武帝之意欲，皆盲目地执行宫中传出之命令。丞相尸位素餐，不敢有所发明献替，仅为执行命令之工具。武帝之最后一位丞相车千秋，乃是其中典型。

征和二年，卫太子见谮以巫蛊事，发兵反，兵败自杀。稍后，武帝“颇知太子惶恐无他意”，后悔。时千秋为高寝郎，“上急变讼太子冤……（帝）乃大感寤”，《汉书·车千秋传》曰：

千秋长八尺余，体貌甚丽，武帝见而说之……立拜千秋为大鸿胪。数月，遂代刘屈氂为丞相，封富民侯。千秋无他材能术学，又无伐阅功劳，特以一言寤意，旬月取宰相封侯，世未尝有也……然千秋为人敦厚有智，居位自称，逾于前后数公……后岁余，武帝疾，立皇子钩弋夫人男为太子，拜大将军霍光、车骑将军金日、御史大夫桑弘羊及丞相千秋，并受遗诏，辅道少主。武帝崩，昭帝初即位，未任听政，政事壹决大将军光。千秋居丞相位，谨厚有重德。每公卿朝会，光谓千秋曰：“始与君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下。”千秋曰：“唯将军留意，即天下幸甚。”终不肯有所言。光以此重之。每有吉祥嘉应，数褒赏丞相。（66/2883—2886）

车千秋本为“高庙卫寑之郎”，盖为郎中，服勤于高庙。郎中为朝廷命官之起阶官职，史文谓其“无伐阅功劳”，是也。以一言寤意，擢升为九卿，数月为丞相，然其资历，实不足为百官之首，故其行事低首退让。武帝崩后，昭帝七岁即位，大将军霍光于宫内决策，行使皇帝之权力。“政事壹决大将军光”，其事违反武帝使五人辅导少主之意注1，千秋不敢有所言。此时丞相已不复为百官之代表，亦不复为百官之首领。政府之行政官员，无丞相之领导，不能团结一致，以阻止宫内官员之滥权。

注1武帝遗诏辅导少主之官员除上引文所列之大将军霍光、车骑将军金日、丞相车千秋及御史大夫桑弘羊外，尚有左将军上官桀。《汉书·霍光传》则列霍光、金日、上官桀、桑弘羊四人之名，缺丞相车千秋（68/2932）。《外戚传》仅列霍光、上官桀二人（97上/3957）。《昭帝纪》提及受遗诏辅少主者则仅书霍光之名（7/217）。班固于不同《纪》、《传》之行文，各有详略。

武帝晚年，变得越来越迷信而多疑，迷信神鬼巫幻之事，怀疑身边亲人对其施巫蛊诅祝之术。巫蛊之祸因此发生，武帝之长子及继承人卫太子亦于巫蛊之祸中丧生。

巫蛊之祸始自丞相公孙贺家族。贺子敬声为太仆，贪污下狱。《汉书·公孙贺传》曰：

敬声以皇后姊子，骄奢不奉法，征和中擅用北军钱千九百万，发觉，下狱。是时诏捕阳陵朱安世不能得，上求之急，贺自请逐捕安世以赎敬声罪。上许之。后果得安世。安世者，京师大侠也，闻贺欲以赎子，笑曰：“丞相祸及宗矣……”安世遂从狱中上书，告敬声与阳石公主私通，及使人巫祭祠诅上，且上甘泉当驰道埋偶人，祝诅有恶言。下有司案验贺，穷治所犯，遂父子死狱中，家族。（66/2878）

此案除丞相公孙贺族灭，牵连而死者尚有：“阳石、诸邑公主及皇后弟子长平侯卫伉皆坐诛。”阳石公主及诸邑公主是卫皇后所生，是公孙贺一案，卫皇后娘家亲戚及其女几全涉案见诛。

史书言公孙贺案文字不多，不言是否真有巫蛊诅祝，亦不言是否有证据。贺父子死狱中，盖酷刑迫供致死。有狱中囚徒上书，证据不明而竟使多位高官皇亲诛死。此案显示此时武帝之思想精神：任何人被控告不利于皇帝之生命安全，即使全无证据，亦当处死。武帝此种极端思想为江充利用，江充得罪卫太子，恐太子继位后对其不利，乃利用巫蛊陷害太子。

武帝信用江充，“拜为直指绣衣使者，督三辅盗贼，禁察逾侈。贵戚近臣多奢僭，充皆举劾”。江充之“禁察逾侈”，全不顾人情面子，甚至得罪太子。《汉书·江充传》曰：

（充）逢太子家使乘车马行驰道中，充以属吏。太子闻之，使人谢充曰：“非爱车马，诚不欲令上闻之，以教敕亡素者。唯江君宽之！”充不听，遂白奏。上曰：“人臣当如是矣。”大见信用，威震京师……后上幸甘泉，疾病，充见上年老，恐晏驾后为太子所诛，因是为奸，奏言上疾祟在巫蛊。于是上以充为使者治巫蛊。充将胡巫掘地求偶人，捕蛊及夜祠，视鬼，染污令有处，辄收捕验治，烧铁钳灼，强服之。民转相诬以巫蛊，吏辄劾以大逆亡道，坐而死者前后数万人。是时，上春秋高，疑左右皆为蛊祝诅，有与亡，莫敢讼其冤者。充既知上意，因言宫中有蛊气，先治后宫希幸夫人，以次及皇后，遂掘蛊于太子宫，得桐木人。太子惧，不能自明，收充，自临斩之……太子繇是遂败。（45/2177—2179）

江充为使者，乃皇帝之代表，太子使人收捕江充，行同造反。太子本因“上疾在甘泉，皇后及（太子）家吏请问皆不报”。恐为武帝近臣所陷，乃捕江充，欲“穷治其奸诈”。唯其事发展，失去控制，太子乃“发长乐宫卫，告令百官曰江充反，乃斩充以徇”。并使人冒充使者，向各军营发兵，并释放监狱之囚徒为兵。武帝闻太子起兵反，乃从甘泉返长安，幸建章宫，命丞相领兵击反者。太子与丞相刘屈氂各领兵，“合战五日，死者数万人”。太子兵败，逃出长安，匿于湖县，后发觉，格斗死。“太子有三男一女……皆同时遇害。”卫皇后自杀死。太子有一孙，称皇曾孙者，时仅数月大，亦置于狱。此役发生于征和二年（前91），四年后，后元二年（前87），武帝崩。

武帝崩，其时政局可谓是权力之真空。诸侯王力量太小，无力干预京师之事务。列侯集团早就消散，毫无政治力量。丞相失去列侯之支持，不再是一政治势力之代表。再者，自景帝始，不再如汉初之尊重丞相，武帝更轻视丞相，所命丞相皆无能尸位之辈，又动辄羞辱丞相，甚至以小事诛杀丞相。结果是武帝集中权力于一身，建立其个人之专制独裁统治。武帝崩时，包括丞相在内之政府官员，震慑于武帝多年独裁之恐惧，习惯性地不敢反对，乃至不敢怀疑宫内传出来之决定。

武帝崩前四年，巫蛊之祸，太子死，卫皇后及其娘家之亲属亦多诛死。武帝崩后，昭帝继位，年七岁，其母钩弋夫人前已卒，钩弋夫人娘家亲戚无一人在朝任官。

数位宫内官员利用此一权力真空之时机，取得皇帝之权力，控制朝廷之政治。因其是宫内之官员，可以容易地控制皇帝，故在取得权力后，亦不欲离开皇宫，转任政府行政官员。所以，其提高宫内官员之权力地位，造成部分宫内官员权力极大。此为汉代政治制度的巨大转变。从霍光摄政开始，政治格局与以前完全不同。

下文将详细讨论霍光政治生涯中之若干重大事件，以使此官制变化之原因更为清楚，亦可以显露出西汉中朝官之性格与权力。