二　乡镇治理内生改革路径

面对传统乡镇治理的诸多困境，巴东县通过实施“农民办事不出村”信息服务平台项目，运用现代信息技术，建设便民服务平台，“倒逼”政府职能转变，通过乡镇重构审批权限、乡镇窗口集中办理以及变革乡镇政府职能，找到了乡镇治理的改革路径，解开了乡镇治理转型最难的一环。

(一)乡镇重构审批权限

简政放权，就是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权。行政权力是一种公权力，行政审批是政府行政权力配置和进行公共管理的一种常态方式，是行使这一公权力的重要体现[4]。1997年，深圳开始清理行政审批项目，掀起了行政审批制度改革的序幕，2001年，中央政府又在全国全面推行行政审批制度改革。

巴东以往的行政审批改革是在国家行政命令的要求下被动进行的，与全国其他地方类似，审批权不清、观念意识陈旧、配套改革跟进不足成为阻碍行政审批改革有效进行的主要因素[5]。具体而言，一是审批权的“放”与“管”界限不清晰;二是审批理念无法适应市场经济的需求;三是审批配套措施跟进不足，纵向无纵深，横向无并联。

巴东县针对上述行政审批改革存在的问题，利用信息技术，创新了一条“县放权、乡承接、村受理”的行政审批改革之路。首先，清理审批事项。主要由巴东县纪委、政务服务中心人员组成行政审批改革专项办公室，推进“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政务服务中心集中、审批事项向‘农民办事不出村’信息系统集中”，对全县涉农部门的行政审批和服务事项进行全面清理。其次，通过出台《巴东县“农民办事不出村”行政审批和服务事项目录》，将与人民群众息息相关的民政、计生、公安、林业、国土等21个单位划分为审批服务类、预约服务类、咨询服务类和商务服务类4类87项，并纳入全县“农民办事不出村”信息服务平台。其中，由乡镇可直接办结的审批服务类包括民政、国土、计生、地税、国税、公安、畜牧、农合、工商、林业、人社和党建11个部门在内的64项审批服务;预约类涉及民政、司法、农业、卫计、林业5个部门，合计10项;咨询类涉及工商农业、畜牧、卫计和人社5个部门，合计5项;商务类涉及农行、建行、中行、邮政、电信、供销、人寿保险、财产保险8个部门，合计8项。

巴东改革使乡镇承接了部分县级审批权限。乡镇承接审批权限的前提是县级审批权限的下放。简政放权、改革审批制度是一场政府自上而下的“革命”。由于审批事项的取消直接影响到一些部门的利益，取消审批事项对于习惯了审批的部门来说是“丧权失江山”，部门利益会通过各种渠道从上向下影响、阻碍审批改革工作。正如巴东县政务服务中心管理办公室主任熊学红所言:“在刚开始提出简政放权的时候，县里的各部门都不同意，都不愿放权，在一定程度上，机关干部为了自己的‘帽子’问题，对行政审批权力的下放力度不够，加之村干部不愿领权。”但是，这项工程通过协商沟通，最终在县直部门实现了思想上的统一。通过推行“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政务服务中心集中、审批事项向‘农民办事不出村’信息系统集中”的工作办法，将领导手中的权力交到窗口，将公章交给业务员。比如当地国土资源部门实行“三当场”原则，要现场勘查，现场办手续。在以前，百姓要先到村里面盖章，然后到镇里面签章，接着相关部门(公路、电力)审批，再到县里审批。现在仍然是三到场，老百姓只需提供所需资料，包括户口、老屋土地使用证，镇里办完后，老百姓就不用管了。2014年，巴东各乡镇新增承接了县级30项审批权限，如林木采伐许可证、结婚登记等事项，在乡镇这一层级即可办结。随着承接审批权限数量的增多，乡镇为民提供服务的数量也相应增加。巴东县溪丘湾乡2013年在9个村进行了试点，9个试点村于2013年共办理1063件行政审批事项，并实现100%办结，在2014年，这一数字增加为1560件。

(二)乡镇窗口集中受理

20世纪90年代，随着政府过程从统治走向治理，从善政走向善治，传统审批制度改革势在必行。当前行政审批制度改革正是借助WTO外力，通过重构国家—社会关系、国家—市场关系率先突破传统政治—经济体制压力，构成我国政治体制改革和经济体制改革新的突破口[6]。因此中央提出必须下大力气适时地改革现行的行政审批制度，把它作为转变政府职能以及行政管理体制改革的切入点。

2002年10月，国务院决定取消第一批789项行政审批项目。取消的项目中，涉及经济管理事务的560项，涉及社会管理事务的167项，涉及行政管理事务及其他方面事务的62项。与此同时，31个省、自治区、直辖市的行政审批制度改革也取得新进展。据统计，到目前为止，国务院65个有行政审批职能的部门和单位共清理出审批项目4147项，第一批取消行政审批项目的审核和处理工作已经完成。巴东县自2003年起，在行政审批领域也进行了一些“微改革”。从巴东及各地行政审批制度改革的经验来看，审批改革主要体现在两方面。一方面，各地纷纷设立行政审批中心(亦被称为“政务超市”)。在传统审批制度下，审批部门分散，审批手续烦琐，审批流程过长，而“政务超市”汇聚了一个城市大多数具有行政审批权限的政府部门，对一个城市的行政审批事项进行集中管理，为客户提供节时省力的一站式服务。另一方面，各级政府部门根据市场和社会中介组织的发育程度及承载能力，大量精简与社会主义市场经济不相适应的行政审批事项，国家行政审批制度改革已取得了阶段性重要成果。巴东县于2008年开始在乡镇建设乡镇便民服务大厅，民政、公安等8个部门进驻乡镇便民服务大厅，进行窗口办理。

从巴东及全国其他县市过去的审批制度改革的实际情况看，前置授权不明与后续监管乏力两方面的问题同时存在，其核心在于没有真正做到行政审批集中化。审批中心的建立和审批项目数量的大幅削减构成了目前改革的主流，但政务超市的建立与行政审批项目数量削减并不必然意味着合理、有效的政府职能体系的建立。行政审批中心的优势在于提供“一个门受理，一条龙服务”，但由于中心得不到充分授权，两头受理、双重审批现象时有存在。据《人民日报》2000年4月14日报道，由于窗口工作人员没有办事的权力，包头市的一站式服务的“政务超市”门庭冷落;而由于两头受理、双重审批，国内较早开办的浙江金华“政务超市”也徘徊于关门的边缘。行政审批中心只有真正得到充分授权，办事员被授予充分的办事权，审批中心才能成为名副其实的“政务超市”。行政审批作为一种赋权和解禁的行政行为，其根本目标在于有效维护公共利益，但当前行政审批改革仍存在重审批、轻监管现象，导致行政审批后续监管匮乏、管理脱节。行政审批往往强调审批之前对审批事项是否合法、相对人是否符合法定条件的审查，而忽略了事后监督。巴东改革前，巴东县乡镇政府部门进驻乡镇行政服务中心只是人员、审批事项受理权的进驻，窗口办理事项的部门人员没有得到充分的授权，而且乡镇行政服务中心对服务窗口的部门人员相应的监管权力，使得来乡镇办事的巴东县农民仍然遇到了“门难进、脸难看、事难办”的困扰，深感办事流程之多、耗时之长。

巴东此次运用信息技术的行政审批改革，吸取了过去审批改革的相关教训，充分授权给行政服务中心，使行政审批事项向窗口集中。对于巴东县偏远山区的农民来讲，行政审批事项的办理长期都面临着路程远、时间长、成本高的难题，这也进一步加大了贫困山区群众对政府简政放权、深化行政审批制度改革的现实诉求。而“农民办事不出村”信息服务平台利用现代信息技术，通过清权、授权、活权与有效控权，使行政审批的受理关口下沉到各个村庄，搭建出了县、乡、村三位一体的“一网式办结”平台，实现了“让数据多跑路，让群众少跑腿”，使当地行政审批制度改革卓有成效。特别是巴东县将部分行政审批权下放给乡镇行政服务中心，极大方便了农民，节约了时间和成本。过去，农民办手续要逐层找各级干部，各种困难百出;现在，通过信息服务平台，农民只需要跑到村里的便民服务室，提交相关申请材料就可以转至业务员代为办理，部分行政审批事项在乡镇即可办结。金果坪乡村民田金阶对此深有感触:“同样是审批业务，放在过去往县里跑、乡镇跑，时间非得个把月，跑路费没有四五千元钱办不下来。现在借助村里的服务平台，省钱、省力更省心了。”

为了实现乡镇行政审批受理向窗口集中，首先，完善乡镇便民服务大厅建设。巴东县溪丘湾、东瀼口、官渡口、野三关、清太坪等乡镇的便民服务大厅按照统一机构名称、统一窗口设置、统一机构标识、统一进驻事项、统一人员选配、统一办事流程、统一收费政策、统一绩效考核的“八统一”要求规范建设，设计科学、美观实用。沿渡河镇积极创造条件完善乡镇便民服务大厅。完善资金除了向上级政府寻求支持外，整合乡镇政府资金也是一个重要途径。其次，充分进驻行政审批部门。按照“应进必进、能进则进、进必授权”的原则，凡与“农民办事不出村”信息化工程有关的单位一律进入乡镇便民服务大厅进行业务办理。再次，规范行政审批窗口建设。乡镇便民服务大厅的窗口设置成常设窗口5个，即民政窗口、计生窗口、公安窗口、财经窗口、人社窗口;综合窗口4个，即综合窗口1号为国土、林业，综合窗口2号为农业、畜牧，综合窗口3号为国税、地税、城建;综合窗口4号为工商、食药监。最后，乡镇服务窗口实行网络化办理。过去的乡镇便民服务大厅虽然也实现窗口化工作，但是这种窗口是纸质材料的窗口，也是面对面的窗口，更是只能受理审批事项的窗口。但是自“农民办事不出村”项目实施后，乡镇便民服务大厅将与农民息息相关的行政服务事项加入了“农民办事不出村”信息化系统，农民办理行政审批事项无需再带着厚厚的纸质材料，跋山涉水来到乡镇便民服务大厅，看窗口部门人员的脸色办事。村民在本村通过信息化系统就能够提出办理申请，由乡镇业务员在网上进行办理，且有54项行政审批事项在乡镇即可办结，大大缩短了时间。

(三)变革乡镇政府职能

农村税费改革以来，特别是2006年国家全面废除农业税以后，中国终于走出了延续两三千年的“以农养政”的农业社会时代，也走出了近现代以来“以农养工”的现代化起飞时期的向内积累期。农业税的废除，以及国家宏观政策转向城乡统筹发展、建设社会主义新农村，中国乡镇政府向服务型政府转型面临着前所未有的好时机。人们普遍赞成乡镇政府职能从“管治”为主转向“服务”为主，但是在实践中，乡镇政府的这种职能转变却极其迟缓。

传统的乡镇政府职能变革都是以乡镇机构改革来推动的。巴东县的乡镇机构改革始于2005年，以“精简机构”和“以钱养事”为核心内容的湖北乡镇机构改革，2002年从咸宁市咸安区发端; 2003年在部分县市试点; 2005年在全省全面铺开。在湖北省的统一要求下，巴东县乡镇行政机关大精简，只设3个办公室，即党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室，规模较小的乡镇只设一个综合性办公室，乡镇领导班子实行“交叉任职”;乡镇“七站八所”事业单位，如农技站、文化站、水利站等，都转制为面向市场的公益性服务组织，事业单位人员退出事业编制管理序列，办理养老保险，由“单位人”变成了“社会人”。乡镇政府改革取得了一定的成果，但仍然有亟待完善的地方，主要表现为:第一，乡镇机构改革不彻底，人员分流安置不合理。在人员分流过程中存在减兵不减官的现象。第二，职能定位不准确，难以适应乡镇治理的需要。但目前乡镇政府的职能依然存在缺位、越位、错位和不到位的现象，尤以农村公共物品的供给、农村产业结构的调整以及对农村社会的治理等多方面存在问题。

在此背景下，巴东县乡镇政府职能变革迎来了新一轮契机。2013年，为畅通联系服务群众的“最后一公里”，巴东县通过实施“农民办事不出村”信息服务平台项目，运用现代信息技术，建设便民服务平台，“倒逼”政府职能转变，在推进基层社会治理现代化和提升基层组织社会治理能力方面取得了明显成效。

首先，变革乡镇政府职能实施理念，变被动为主动。多年来，在农村形成了一种微妙的人际关系和政治生态，老百姓找干部办事总有一种“欠情”心理，干部为老百姓办事也有一种“送情”心态，这种以“潜规则”形式存在的村干部“微腐败”现象一直是难以根治的顽疾。服务平台通过网络阳光运行，最大限度的避免了办事人和管理者之间的直接接触，特别是通过实行痕迹管理、限时办理、系统在线查阅、在线投诉、纪委督查问责，固化党政部门的办事流程，减少了人为暗箱操作空间，降低了行政执法的随意性，压缩了乡镇部门“吃拿卡要”的空间，让“微腐败”失去了“隐形衣”，让行政审批“潜规则”去掉“保护膜”，开辟了基层源头治腐的有效途径，从而“倒逼”乡镇部门转变服务理念，变原来的被动接待服务为现在的主动创新服务。巴东大支坪镇耀英坪村业务受理员吕奎建立了名为“孕龄妇女心连心”的微信聊天室，用微信交流，主动为孕龄妇女提供服务。

其次，提高乡镇政府职能实施效率，变冗长为便捷。过去村民办事，村干部只能盖个章，出个证明，办理其他事项，还要跑乡镇、跑县城一个个部门地找，有时找不到人，有时因为资料不齐全而反复跑，可能一件事半年也办不成，浪费了时间，增加了支出，群众怨气很大，巴东农民把这种办事方式戏称为“跑断腿”。服务平台开通后，网络由上向下传输变为上下双向互动，新增了办事渠道，通过一部电话、一台电脑、一台打印复印扫描一体机，让数据跑路，农民在“家门口”就可以把事情办好，由“延时治理”变为“实时治理”，实现了政务服务从“跑断腿”向“不出村”的转变，不仅提高了服务效率，也降低了农民办事成本和政府行政成本。

最后，变革乡镇政府职能模式，变管治为服务。过去无论是征粮收税，还是行政审批、补贴发放、矛盾调解，都需要干部和群众见面，共同处理，这是典型的“面对面”管理方式。现在，群众只需通过服务平台，与机关干部在键盘上进行交流沟通，通过数据在线传输，就能超越时空的限制将事项办好，这是一种“键对键”“点对点”的服务。同时，服务平台实行“网上办理、电子监察”，“阳光操作、公开透明”，杜绝了“看情面办事、见好处办事”等现象，由“关系治理”变为“制度治理”，“倒逼”干部由管理者向服务者转变，推动政府职能由“管理型”向“服务型”转变。