一　传统乡镇治理中的困境

为了适应客观环境的变化和现实社会的需要，20世纪80年代以来，我国先后进行了多次较大规模的乡镇机构改革。经过1983年、1992年、1998年、2001年和2005年的五次乡镇机构改革。特别是经过了2005年的乡镇机构改革与调整，我国乡镇政府职能转变有了一定程度的进展，但与农村行政环境变化发展的客观要求相比，还有相当的距离。可以说，乡镇政府职能转变尚未真正到位。

(一)分税体制下的财政压力，公共服务不到位

传统乡镇治理结构的不合理主要体现在“压力型体制”上。由于没有完备的政府功能(如无相对独立的决策和司法机构)，乡镇政府缺乏足够的施政能力，乃至每个部门都要完成对口上级部门下达的各项“指标”和“任务”。为了自身的利益，乡镇领导会强调一些政绩工程，要求乡镇各部门在上级政府下达的任务基础上达标升级，最终使得乡镇政府在国家政权与乡村社会、责任与能力之间处于十分尴尬的境地。

改革开放以来，我国经济发展日新月异，举世瞩目。在经济腾飞的新背景下，许多乡镇政府却陷入了越来越严重的财政危机，这主要是由收入渠道小、财税上缴多、机构庞大冗员过多等因素造成的，其中压力型行政体制造成的机构臃肿和1994年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是根本性原因。1994年分税制实行后，中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转。这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿。[2]

在这样的背景下，乡镇政府的实际所得非常少，分税制实行后乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在“权力支配财富”的格局中，处于行政体系最底端的乡镇政府成了最大的受害者。与此同时，乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。由于乡镇的经济基础薄弱，大多数乡镇财政收入构成以农业税为主，农业税一般占乡镇财政收入的30%以上，有的乡镇甚至可以达到70%～80%，工商税收占乡镇财政收入的比重很小。2003年，国家取消农业税，虽然缓解了农民的经济负担，但乡镇却失去了财政收入的重要来源，除了为数不多的乡镇有一定的工商税收外，绝大多数乡镇税源很少，有的乡镇工商税几乎是空白。

地处偏远山区的巴东县在乡镇财政收入增加困难的同时，财政支出口径依旧。农业税的废除使乡镇财力在普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转移支付资金有限。在乡镇政府职能还没完全转变、乡镇机构改革没有到位之前，农业税的废除对乡镇财政收入无疑是雪上加霜。乡镇政府的财政危机必然导致其行为变异，在运行过程中越来越把维持自身运作作为重要目标，组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益日益关注的进一步发展便出现了目标替代现象，由于生存困境和体制缺陷的交互作用，基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成为自己工作。可见，乡镇政府的财政危机不仅使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏，使乡镇政权处于一种财权与事权不相符的窘境。在这种状态下，实现乡镇政府由全面管理型政府向公共服务型政府的转变存在一定难度。

(二)条块分割的县乡困局，部门关系未理顺

当前乡镇政权中的许多体制性难题皆源于县乡关系尚未理顺。1982年《宪法》规定，县人民代表大会建立常委会制改人民公社制为乡建制。同时，原有的生产大队和生产小队也被改建为村民委员会和村民小组。自此，县乡关系进入了一个新的构建时期。县乡关系不仅在形式上表现为上下从属关系，而且在实质上是一种领导与被领导的关系，乡镇为国家权力纵向结构的最底层。在中国共产党党群系统表现为县乡间党群系统的领导与被领导关系。“中国共产党组织是当代中国政府过程中核心的、主导的体制化政治结构。”为了方便县级党群组织对乡级党群组织的领导，县级党群组织按照“上下一致，对口设置”的方针设置乡级党群组织。乡级党群组织的权力来源于上级组织的设定，县级党群组织把乡级党群组织看作自己的下级组织，乡级党群组织把服从上级指令看作自己的职责所在。从理论上讲，乡党委以及本级纪检委产生于本级党员代表大会的选举，其工作应该对本级党员代表大会负责。但实际上，县委通过运用党管干部原则，掌握了乡党政主要领导成员的任免调配权。而县乡权力部门的这种领导与被领导的关系也是依照《地方组织法》规定的。[3]

这种行政上的县乡隶属关系使得各地乡镇政府在不同程度上存在着部门职能尚未理顺的问题。大多数乡镇设有7个综合性办公室，即党政办、经发办、农林水办、民政办、计生办、社会治安综治办和村镇建设办。从机构设置上看，这些乡镇在农业、工业上未能“窗口”管理。从管理领域看，这些乡镇在如下几个领域的职能部门间的关系尚待理顺。一是人口管理，涉及的部门有计生办、计生服务所。二是环境管理，涉及的部门有村镇建设办、环卫站。三是企业管理，涉及的部门有经发办、企业服务中心和劳动保障所。四是农业管理，涉及的部门有农林水办、农业服务中心、国土所。这些管理领域明显存在着职能交叉、多头管理的现象。比如巴东县大支坪镇国土资源所干事陈中国说，办理土地使用证，有时涉及到公路、林业、水利、电力等多个部门，国土部门需要先让各个相关部门进行前置审批，才能进行现场勘查。而部门之间的关系不顺畅，则影响了办事效率，降低了政府为公众服务的水平。

(三)基层民主制度不完善，公共需求传达不通畅

一方面，虽然我国实施了农村村民自治制度，但是并没有改变基层民主机制缺乏的状况。乡镇政府官员依然没有来自农民的压力，有的只是来自上级的压力。当前体制下，我国乡镇政府官员由上级任命，而非民选产生，官员是对上负责，而对下反应不敏感。按照法律，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，但实际上还是领导与被领导的上下级关系，乡镇政府可以通过人事安排、经济财务及工作内容对村委会施行直接或间接的干预和控制。在这样的情况下，乡镇政府改善公共服务的动力相对不足。

另一方面，农民公共需求难以有效表达。由于农民人数众多，又散居乡村，组织集体行动存在较高的交易成本和协调成本，加上公共产品和服务的外部性及农民的机会主义倾向，极易导致集体行动失败，因此农民作为一个整体不能充分显示自己的偏好。而其中最重要的是农民没有自己的代言人，农村的合作组织带有政府色彩，因而也不能够发挥其为农民说话，维护农民利益的职能。农村基层民主机制的缺乏导致乡镇政府没有压力去实现其为人民服务的职能，加之，农民缺乏有效的监督和评价公共产品的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权利，导致乡镇政府为农民提供公共产品与服务的效能不高。

(四)机制能力双重受限，职能转变低效未落地

经过1998年之后的机构改革，乡镇政府机构和人员得到了精简。乡镇政府机构一般精简为3—5个，行政人员编制总体精简20%。如果用数量来衡量，乡镇政府机构改革成效显著。但由于配套监督机制不到位等问题，使得乡镇政府职能转变出现“假转、空转”现象。巴东大支坪镇组织干事蒋渊芳介绍，以前的监管往往都是不定时抽查，上门检查，但效果乏善可陈，监督无法落地。另外，基层工作人员的能力不足也影响着公共服务的进一步提升。随着信息化时代的来临，行政办公逐渐由“线下办公”变成“线上办公”，这就对工作人员的网络技术能力提出了新的挑战。巴东部分乡镇工作人员由于年龄偏大，影响了他们对网络技术的上手速度，这也限制了他们为农民服务的水平和能力。