三 乡镇治理困境成功转型
乡镇是我国政权体系的有机组成部分，是联系政府治理与农村群众自主治理的基本环节。当前，我国乡镇治理正面临着深刻转型。巴东县以现代信息技术为关口，横向连接县乡镇部门窗口，纵向贯通县、乡、村三级审批平台，通过技术“做媒”，在政府服务与农民之间拉起一条“红线”，以技术“倒逼”政府变革，促使乡镇治理向乡镇治权阳光化、乡镇管理服务化、村镇关系互动化转型。
(一)乡镇治权阳光化
乡镇治理是国家治理在乡村社会的最直接体现，国家对乡村社会治理的好与坏直接取决于乡镇政府治理的功能，乡镇政府的治理模式直接关乎国家的权威和合法性基础的建构。就新中国成立以来历次的乡镇改革实践绩效而言，自上而下的中央政府拉动力无疑是至关重要的，但自下而上的乡村社会推动力也是必不可少的。十八届三中全会明确提出要坚持用制度管权，让人民监督权力，实现权力在阳光下运行。但长期以来，权力运行“暗箱操作、潜规则、走后门、托关系”等问题仍然存在，阳光用权面临着“干部无动力，农民无途径”的问题。因此，巴东县借助“农民办事不出村”基层治理模式转变为契机，探索出了一条“以技术‘倒逼’权力阳光运行”的有效路径，取得了良好的成效。
第一，理清乡镇权力边界。传统乡镇部门分割闭门办公方式，群众难以了解各个部门的权力职能，办事经常“走错门”“找错人”，部门之间也会因为权力边界不清出现办事互相推诿现象。巴东县以“农民办事不出村”平台为载体，彻底拉开遮住权力的帘子。巴东县在县、乡镇、村开设三级服务大厅，打通办事“绿色通道”。首先村受理，把与农民联系紧密的行政审批事项授权给村级服务中心受理申办;其次乡镇办理，按照“应进必进、能进则进、进必授权”的原则，凡与“农民办事不出村”信息化工程有关的单位一律进入乡镇便民服务大厅业务代理;最后县监督，统一对全县各个乡镇推进“农民办事不出村”平台建设工作进行监督，对于实施不积极或者不配合的乡镇，要给予处罚。巴东县乡镇便民服务大厅的窗口设置成常设窗口5个、综合窗口4个。
第二，规范乡镇权力运行。巴东县农民常用“签字难”“盖章难”来形容以前到政府办事的情形，这种现象在乡镇政府尤为明显。为此，巴东县通过构建“一网式办结”网上政务服务综合平台，破解了权力运行不规范的难题。农民提出办事申请后，村级受理员将所需材料扫描进入“农民办事不出村”系统，各部门在网上进行“一网式”审批办理。同时，乡镇服务大厅设有大屏幕和宣传栏，网上办理流程向农民公开。办理事项进入网络系统后，乡镇业务员何时开始办理、何时结束办理、由谁在办理都有明确记录，每个办事环节都留下“痕迹”，形成完整的“监察链”，有效制约权力运行。一方面服务大厅电子屏幕上同步显示网上办结事项;另一方面对于不能办理的事项，要写明原因，权力运行结果让群众知晓。巴东乡镇从一支笔办事到一条网办事的转变，规范了权力运行，业务员要严格根据网上流程办事，真正落实了权力按“规矩”办事。正如访谈中大支坪镇原组织委员李宁所言:“我们镇里现在可以说是权力无限小，责任无限大，群众交齐材料，证件齐全，干部没有理由不给办理。”
第三，预防乡镇权力腐败。以前巴东县群众到乡镇政府办事难免会遇到“吃、拿、卡、要”的情况。但“农民办事不出村”平台建立以后，群众与干部从“面对面”办事到“键对键”办事，使腐败没有滋生的空间。根据“在岗即在线，在线即办事”:乡镇业务受理员定时定窗口值班，值班期间必须处于在线状态，在线须办理事项，值班期间处于下线状态或没有一定的办结率要受到处罚，从而有效堵住了权力私用的空间和时间，实现权能为人人用。“农民办事不出村”系统与乡镇业务员的手机绑定，对于待办事项，系统通过短信实时提醒相关办理人员什么时候应该办结什么事项，权力能做什么该做什么清楚明了。乡(镇)监察人员在工作日对各部门的在线办公情况进行监督，所办理的事项在限定时间内办结完毕。让农民办理的事项能及时办理，权力滥用得到遏制。从见人办事到见事办事的转变，杜绝了干部“看情面、看好处办事”的现象，干部是见事“不得不办”“不敢不办”，从源头上避免了腐败滋生。
(二)乡镇管理服务化
从新中国成立至今60多年来，我国的乡镇治理模式曾发生过较大的变化，大致可分为三个阶段:从新中国成立至人民公社化前，为“议政合一制”时期;从1958—1982年为人民公社的政社合一制时期;从1983年至今，为“乡政村治”时期[7]。从管理制度层面来看，从“议政合一”到“政社合一”，再到“乡政村治”无疑是一种进步，但是距离“治理体系与治理能力现代化”仍有较远距离。最为突出的一点就是三种模式都是重汲取、轻服务。
党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》:“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”这表明建设服务型、民主参与型乡镇政府，强化公共服务、扩大基层民主、强化权力制约和监督，已经成为农村基层治理体制改革的基本方向与重要内容。同时党的十八届三中全会提出了“国家治理体系与治理能力现代化”的宏伟目标。正是在这样的背景下，巴东县在现代信息技术的牵引下不仅实现了政府变革，而且促使乡镇管理向服务化转变。
巴东县在技术推动下实现了政府提供公共服务的现代化转型，首先，实现了服务手段从人工服务到网络服务的转变。以往的公共服务需要干部与群众面对面地交流，巴东县通过“网络高速公路”的建设，使农民在村里就能享受优质、便捷的服务。由村级业务受理员统一扫描、上传所需资料，乡镇各部门在网上进行“一网式”审批办理。乡镇业务员通过信息系统在线答复业务审批结果，村民也可在电子屏幕上查阅事项的办理情况。电子监察平台自动采集业务办理的全程信息，实时监督办事流程和办事效率。正如绿葱坡镇北界村村民谬光清所说:“这个办公服务中心确实是很实在，老百姓现在办事确实方便多了。”
其次，实现了服务方式从无序到有序的转变。我国政府公共服务长期以来存在服务流程不清晰、不规范的问题。巴东县将信息技术应用于公共服务的做法，使公共服务从“无序”转变为“有序”。服务流程方面，农民办事不出村平台以简单明了的方式明晰操作流程，明确业务办理主体。大支坪镇党委书记周和平表示:“过去我办事，随便一个理由就可以推脱，现在只要群众一来，你就不能不办。”服务内容方面，通过编辑出版全县行政审批和服务事项目录，为村庄业务受理员业务资料初审明确提供依据。办理时限方面，根据业务办理前置条件、审核部门和业务类别确定业务的办结时限，为群众提供了更为高效、优质、便民的服务。
再次，实现了服务理念从人情服务到法治服务的转变。传统公共服务是面对面的人情服务，关系的亲疏远近影响着服务的成效。巴东县通过信息技术手段，促进了公共服务的法制化转型。具体做法为:其一，律师进村。即乡镇司法所通过聘请律师为村庄业务受理员或村庄法律顾问的形式，为农民提供专业法律援助，使农民从“依理办事”向“依法办事”转变。其二，法规培训。对公开遴选的129名年轻干部进行为期10天的封闭式培训，进行最新政策与法律法规知识教育，使业务员在法律的框架和制度规范下行使权力。这些做法引导农民树立理性的人情观，促进了农村的法治化进程。
最后，实现了服务内容从单一到多元的转变。金果坪乡位于巴东县最南端，是巴东县唯一缺失邮政金融服务的网点。邮政金融服务项目缺失，给当地老百姓带来极大不便。在巴东县县政府统筹下，乡镇政府与巴东县邮政局积极磋商，率先在金果坪乡陆续开通布放商易通，使金果坪乡部分群众优先享受了此项业务。同时伴随商易通Ⅱ型机的投入使用，巴东邮政局在金果坪乡开始大力发展助农取款业务，取得了较好的成绩。截至2013年6月，金果坪乡共计布放助农取款点12个，月均交易笔数134笔，交易金额超过8万元;最高单户交易笔数达到月320笔，交易金额70万元。
(三)乡村关系互动化
20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，其中最显著的变化之一，是实行村民自治并确定乡(镇)与村民委员会之间的“指导关系”。按照《村民委员会组织法》的制度安排，乡镇作为国家基层政权，依法行政;村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。但是，与法律规定的乡村关系指导化不同，项继权教授认为虽然当前我国农村不同地区的乡(镇)村实际的关系状态呈现出明显的多样性、变动性和非均衡性的特点，但从乡镇对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制能力及干预程度上看，当前我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，或者说是一种行政化的乡村关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离[8]。
从实践来看，乡镇对村委会直接的行政干预主要表现在三个方面:第一，人事安排。乡镇通过选配和干预村支部和村委会的选举，控制村级组织的人员配备。依照《村民委员会组织法》及党的基层组织工作条例和组织原则，村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众和支部党员民主选举产生。但实际上，一些地方的乡镇政府、党委对民主选举顾虑重重，为了“有效地领导村级组织”，力求控制村级组织的人员尤其是主要领导干部的选配权。第二，财政监控。乡镇凭借作为本乡镇事务的管理者，可以通过不同方式对村级财务进行监督和控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控;二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控;三是借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制，其实质是扩张乡镇的权力，加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，是乡政权力对村民自治权的一种制度侵权，为乡政侵占村级财产提供了便利条件[9]。第三，任务指标。通过下达各种指令性计划、指标、任务和命令，决定村民委员会的工作内容和方向。荣敬本等学者很早就将中国现行的县乡体制概括为一种“压力型体制”，这种体制最为主要的特征是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价组织和个人的“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力[10]。
此外，乡镇管理机构的工作人员存在着明显的“去乡镇化”趋势。乡镇管理机构直接面对农村，其工作人员应该熟悉和了解农村生活，这样才能有利于基层政权与基层社会实现有效对接。近年来，乡镇工作人员的“去乡镇化”趋势值得重视。造成这种现象的主要原因有:一是乡镇工作人员的大幅度削减。首先被削减掉的是那些年龄偏大，但熟悉农村工作的工作人员。二是乡镇主要领导流动性过快，并且多数在县城居住，与任职所在乡镇的联系日益减少。乡镇干部在居住上也向县城集中，许多乡镇政府周末成为“空城”。三是乡镇新录用人员虽然受过良好的教育，但多数并不熟悉农村生活和工作，更重要的是，乡镇工作人员基本上都来自其他乡镇，甚至其他县市。我国农村虽然在经历着快速的变革，但是“熟人社会”传统依然根深蒂固，正式制度的逐步完善虽然为农村工作的进行提供了保障，但是还需要熟悉农村生活的工作人员因地制宜地执行，这是乡镇与上级行政机构工作方式的根本差别。
巴东实行的“农民办事不出村”信息化项目将行政审批事项的受理权、公共服务事项的办理权集中授权到村便民服务室，由村业务受理员和各级办理员依托现代信息网络技术对农民办理信息的电子档案进行在线受理和办理，实现了农民不出村就能办成事，切实解决了公共服务“最后一公里”难题。巴东县通过上下协调抓服务、系统互动办业务，促使了乡村关系从行政化向互动化转变。
一方面，乡村上下协调抓服务。针对村便民服务室办公条件差、管理不到位、作用发挥不明显等突出问题，近年来，巴东整合三峡后续工作农村社区建设、重点贫困村卫生室建设、整村推进扶贫开发、彩票公益金整村推进项目建设资金4458万元，新建和改造农村党员群众服务中心207个。“农民办事不出村”信息化平台，在农民家门口构建网上服务中心、打造全新政务超市、创办连锁商务网店，实现了“证件村里办、补贴村里领、信息村里查、矛盾村里调”，服务群众效应初步显现。自2013年5月在全县125个村运行以来，累计受理行政审批服务事项1.01万件，办结9418件，办结率达94%;让农民少跑路240多万公里，直接为群众节约办事成本470余万元; 4.7万名农村老人和低保户在村里支取保险金。同时，完善了服务体系。近年来，巴东已逐步形成“以县级政务服务中心为龙头，以乡镇便民服务大厅为主体，以村便民服务室为基础”的三级政务服务体系。将政务服务的触角延伸至村级党员群众服务中心，建立了方便、快捷、安全的网络服务平台，由“面对面”变“键对键”和“点对点”，打通了便民、利民、惠民的“绿色通道”，在家的农民办事不用出村，外出务工的农民也不用回村，把方便让给群众，把麻烦留给干部，农民在家门口办事，“只认一个门，只找一个人”。
另一方面，乡村系统互动办业务。巴东“农民办事不出村”信息化系统在做好行政审批和服务事项的同时，整合银行、商务、供销、通信、供电等部门功能，建立农村公共服务信息平台，开通邮政商务通、金穗支付通、供销裕农网、电话空中充值机等电子商务终端，实行惠农补贴领取、电费收缴、话费充值、网上购物、汇款转账、信息咨询等综合服务，打造“政务服务连锁超市”。深入推进“农民办事不出村”信息化系统，人才队伍是关键。“农民办事不出村”系统整合了县、乡镇、农村三级业务服务，将工作人员进行了新的优化组合。调整了原有的县级政务服务中心的工作人员，在乡镇增设了一些业务管理员专门指导和监督乡镇的业务受理员。同时，重点培育了一批基层村级业务受理员。县、乡、村三级业务员在信息化系统中办理业务，他们建有统一的系统交流群，互相知道彼此的联系方式。村级业务员处理的事项最多，但是业务水平最低，因而遇到的问题也最多。当一级业务员遇有不了解的业务或信息时，可在交流群中提出，其余业务员都可以帮助回答，或者利用手机进行联系。按照系统流程，村受理员与乡镇业务员的联系最为紧密、交流最多。值得注意的是，村级业务受理员在办理业务中逐渐熟悉了相关政策，提高了业务水平，能够成为农村优秀的后备干部队伍;乡镇业务员一般由乡镇政府的各部门人员担任，在这样的互动交流中，促使了乡村关系走向互动化。
[1]杨雪冬、陈雪莲:《构建与公共参与扩大相适应的乡镇治理机制》，《当代世界与社会主义》2010年第4期，第133页。
[2]马良灿:《“内卷化”基层政权组织与乡村治理》，《贵州大学学报》2010年第2期，第98—103页。
[3]王艳成:《论乡镇政府职能转变的制约因素》，《河南师范大学学报》2009年第2期，第48—52页。
[4]魏琼:《简政放权背景下的行政审批改革》，《政治与法律》2013年第9期。
[5]薛澜:《行政审批改革的最大难点》，《人民论坛》2013年9月。
[6]蔡林慧:《我国行政审批制度改革现状及难点分析》，《南京师大学报》(社会科学版) 2003年第6期。
[7]严圣明:《我国乡镇治理模式的演变及启示》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2007年第4期。
[8]项继权:《乡村关系行政化的根源与调解对策》，《北京行政学院学报》2002年第4期。
[9]金太军:《中国乡村关系的现状及对策》，《扬州大学学报》(人文社会科学版) 2002年第4期。
[10]荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28—57页。