一　整合资源形成改革合力

改革是一项浩大烦琐的工程，需要协调好各类资源，才能顺利推进。在巴东改革过程中，县委、县政府通过协调内部权力资源，引进外部智力资源，发掘已有网络资源，整合社会配套资源，为建设“农民办事不出村”信息化项目，推动政府服务下乡，创新社会治理方式打下了坚实的基础。

(一)协调内部权力资源

长期以来，政府内部的权力呈现横向部门分割和纵向层级分割的状态，而改革是一项系统性极强的工程，涉及统筹、落实、监督等各个环节，若不将分割的权力重新协调，很有可能导致改革中出现“左右不调”，“上动下不动”的局面。为有效整合政府内部的权力资源，巴东县通过“县委办统筹，纪委监察局督办，组织部主抓，政府服务中心具体实施”的模式，将横向权力和纵向权力充分组织利用起来，以形成地方顶层的改革合力。

一是县委办负责统筹，这是改革的地方顶层设计环节。任何一场改革都离不开顶层高瞻远瞩、全局性设计，若在整个改革之中，没有顶层指引改革方向，那么改革就会如火车脱离轨道一般，难以到达目的地。巴东改革过程中，县委办对外主动联络中国(海南)改革发展研究院政府改革研究中心、全国社会扶贫创新办公室，以获得改革的外部支持;与此同时，巴东县委办对内整合项目资金和部门力量，以保证改革顺利实施，如整合三峡工程后续工作农村建设资金1600万元、彩票公益金文化广场建设资金300万元、整村推进扶贫资金420万元、重点贫困村卫生室建设资金600万元。巴东县委办通过对内与对外统筹相结合，既为巴东改革获取了外部力量，又充分挖掘了巴东改革自身的内部力量。巴东县委办的正确统筹牵引着巴东社会改革朝着正确的方向行驶。

二是纪委负责督查，为改革提供了坚实的纪律保障。“无规矩不成方圆”，在改革过程中，若缺乏强有力的监督，改革主体的行为很难受到约束，导致改革很难落到实处。为此，巴东纪委通过全方面、全过程地渗入到改革过程中，使得巴东改革处处有纪律，时时有约束，规范着改革前行。巴东纪委监察局首先通过“线下”和“线上”两种方式对“农民办事不出村”项目的建设情况和平台的运行情况进行督办，所谓“线下”就是纪委监察局人员每季度一次不定期进镇、下乡现场进行督查;所谓“线上”就是纪委监察局派驻两名专人在周一、周四轮流到政务服务中心坐班，监察全县“农民办事不出村”工作人员的在线情况和办件情况。同时，纪委监察局修订完善了“农民办事不出村”绩效考核办法，并组织制定《巴东县农民办事不出村信息服务平台服务规范》，每年年底，纪委会在县组织部、县政务服务中心管理办公室的配合下，对全县各乡镇和县直部门“农民办事不出村”建设和运行情况进行年度绩效考核。对于工作不力的单位和个人实行行政问责，对存在失职渎职、不作为、乱作为、慢作为等行为严肃追究责任。“农民办事不出村”信息化项目建设和运行以来，县纪委监察局会同相关部门开展专项督办检查8次，明察暗访12次，对项目建设滞后的4个乡镇、事项办理不符合要求的8个职能部门和9名工作人员进行通报批评，约谈单位负责人5次，查处违纪工作人员1名。

三是组织部负责推动，这是改革的协调环节。改革往往是“牵一发而动全身”，巴东此次改革就涉及到多个部门，需要得到各部门的配合才能开展工作。因此组织部首先从横向上协调部门关系以推动改革，如国土局最开始考虑到下放权力的风险，不愿意将建房用地许可证审批下放到乡镇一级办理，组织部与国土局的主要领导约谈了3次，与分管领导、业务员约谈了10次，使得国土局同意把与农民息息相关的审批权逐步下放到乡镇。在协调横向部门关系的同时，组织部也从纵向上协调乡镇，推动各乡镇党委、政府将“农民办事不出村”各项工作落到实处。当然，“农民办事不出村”项目建设归根结底是服务群众，只有充分了解农民真实需求，听取群众意见，才能使改革不断完善。为此，组织部还借助党的群众路线教育实践活动，听取群众需求和意见。在活动开展过程中，不少项目村的群众就反映:“农民办事不出村”系统虽然方便，但实际运行中还有一些问题，比如有的部门办理时间过长，严重影响整体办事进度。组织部通过组织相关部门进行实地暗访、电话抽样、群众座谈，发现个别乡镇和县直部门存在官僚主义、形式主义，思想上对“农民办事不出村”工作重视程度不够，同时对项目运行遇到的问题研究不够，业务指导不力，没有将工作真正落到实处，导致“农民办事不出村”项目实施过程中，出现“走样”“变通”现象。为及时扭转改革中存在的这些不良风气，组织部多次约见出现问题的部门及乡镇相关负责人进行会谈，从思想上加强教育，使他们提高对“农民办事不出村”项目推进意义的认识，从而在行动中做出改变。

四是政务服务中心负责实施，这是改革的执行环节。该县政务服务中心一方面要负责协助北京宇星新语公司开发设计“农民办事不出村”系统;另一方面要与其他单位、社会企业协商，将行政服务、社会服务、商务服务整合融入“农民办事不出村”系统。此外，县政务服务中心还要承担全县“农民办事不出村”信息化系统业务受理员和办理员的培训工作，制定“农民办事不出村”网上办理操作流程以及负责全县“农民办事不出村”信息化系统及网络的维护和运行管理。通过县政府服务中心，政府顶层改革思想彻底地深入下去，同时能够更有效，更快速地推进改革。

(二)引进外部智力资源

巴东县地处“老，少、边、山、穷、库”的山区，要在这样落后的山区通过技术实现政府公共服务下乡，无疑是难上加难。为克服改革的阻碍，巴东县积极争取中国(海南)改革发展研究院政府改革研究中心、全国社会扶贫创新协作办公室支持，通过借脑引智解决技术落地难题。自2012年10月以来，中国(海南)改革发展研究院政府改革研究中心相关专家多次亲自带队调研巴东，对巴东此次改革的可行性、风险性进行评估，并指导制定实施方案。全国社会扶贫创新协作办公室也为“农民办事不出村”项目做了大量工作，不仅协助巴东县研发“农民办事不出村”信息化系统软件，还亲自派相关技术专家多次莅临试点村考察，为试点村提供技术指导。与此同时，国家社会扶贫创新协作办公室与巴东县政府签订了总投资1100万元的“农民办事不出村”信息化项目示范协议，并捐赠价值近100万元的自动化办公设备。

在中国(海南)改革发展研究院政府改革研究中心、全国社会扶贫创新协作办公室的支持下，“农民办事不出村”信息服务平台建设工作初显成效。但巴东县对为什么要进行此次改革以及此次改革有什么重要价值还不甚清楚，这就需要从理论上进行提升。对此，巴东县最终决定与研究农村与基层社会治理见长的华中师范大学中国农村研究院合作。2014年8月，巴东县政府与华中师范大学中国农村研究院签订合作协议，携手进行“巴东农民办事不出村信息服务平台——以服务为导向基层治理工作”的研究。至此，巴东县也成为华中师范大学中国农村研究院的地方改革试验县市之一。中国农村研究院的介入，主要着眼于三方面的思考:

首先厘清巴东改革是什么。课题组认为巴东县是通过运用先进的信息技术，打造“农民办事不出村”系统，促进政府规范化、标准化、协作化运作，让政府搬到农民家门口，农民足不出村就能享受到基本的公共服务，不仅是现代技术推动政府服务下乡的创举，同时还是技术牵引下政府治理能力提升的有益探索。

其次进行经验总结。课题组通过深入到乡镇、村服务窗口进行现场观摩指导，并与镇干部、村干部、业务受理员、办事农民等展开了深入交流互动，充分了解巴东县“农民办事不出村”平台的特色，总结出巴东治理方式、服务方式、监督方式等多方面可推广、可复制的“巴东经验”。

最后为进一步深入改革提供指导方案。课题组指出目前巴东的改革实现了政府治理能力的提升，是治理能力的现代化，但还没有达到治理体系的现代化。而要实现治理体系的现代化，必须进行“扩面、延伸、互动”。为此，巴东县重新选取确立了两个村作为试点，在华中师范大学中国农村研究院的指导下，巴东县开始进行治理体系现代化的探索。

(三)发掘已有网络资源

“农民办事不出村”信息化项目是通过专业的系统办事软件，实现办事材料在线传输与审核，因此必须要打通网络，搭建一条“信息高速公路”，将山里与山外连接起来，让数据来替农民跑腿。对于巴东这样的山区地形，搭建网络的技术难度大，花费成本高，如巴东县野三关镇的石桥坪村，离县城有100公里，搭建网络电缆费每公里需要3万元，那么石桥坪村拉通网络，仅电缆费就需要300万元，而石桥坪村还不是离县城最远的村庄。因此，对于巴东政府来说，要在短时期内逐步推进信息化建设，同时降低改革成本，有必要发掘已有网络资源的价值。

2000年初，在中组部的号召和支持下，巴东县就有135个村修建了党员远程教育网络系统。巴东县委、县政府多次深入了解农村网络资源的建设发展状况时，发现这些有党员远程教育系统的村庄，其网络保持着与外界的畅通联系。然而，花费了巨大投入建成的党员远程教育网络却在许多村庄成了“摆设”，农村党员干部很少组织群众利用远程教育系统进行学习，每个村平均每月一次，利用率十分低。巴东县委、县政府认为这是对网络资源的一种巨大浪费，决定充分整合农村党员远程教育系统网络，承载“农民办事不出村”系统的信息传递。2013年，巴东县首先在已有网络的135个村中推进“农民办事不出村”项目建设。由于可以利用现成网络，第一年项目建设进度很快，仅2013年就有125个村的“农民办事不出村”系统投入运行。

与此同时，巴东县政府将“农民办事不出村”信息化平台网络与网格管理网络融合。巴东县2012年进行网格管理建设，在县成立了一个网格化管理服务中心，承担全县城乡网格管理工作的指挥、调度、指派、监督等工作，并在12个乡镇分别成立了农村网格管理工作中心，督促落实县网格化服务管理中心指派的工作任务;同时，部分村(社区)成立了农村网格工作站，负责网格管理日常录入、更新工作。目前形成了覆盖县、乡镇、部分村三级的网格管理系统，同时县网格管理中心还与县民政局、人社局、卫计局、城管局、公安局、司法局等多家县直单位成功对接，初步实现了部门、乡镇、村(社区)数据共享。巴东县政法委书记吴以忠指出:“通过‘农民办事不出村’网络与农村网格管理网络的整合，巴东县实现了管理和服务传输载体共享。”

巴东县通过充分利用已有的网络资源承接“农民办事不出村”系统，实现了“农民办事不出村”、农村党员远程教育、网格管理三大系统的网络传输载体共享，充分发挥了农村网络作用。从全国来看，大部分农村地区已有党员远程教育学习网络，网格化管理也正在铺开，充分重视和利用整合这两股网络资源，对改变农村地区面貌具有重要意义。

(四)整合社会配套资源

“农民办事不出村”平台建设投入大，若仅仅用于行政审批事项的办理，利用率不高，发挥的效益不大，并且农民经常办理的并不是行政审批事项，而是领取养老金、农业补贴，缴纳电费、水费等，对社会服务和商务服务的需求更大。针对农村实际与农民需求，巴东县在“农民办事不出村”平台建设过程中，不仅把与农民息息相关的行政审批事务进驻“农民办事不出村”平台办理，还整合了社会配套资源，将社会服务和商务服务融入到平台办理，使平台效用最大化。

以巴东县整合电信服务为例，巴东县电信公司最初不愿将网络搭建进村，主要原因在于农民居住分散，安装网络成本高，使用范围小，并且农村经济水平发展较为落后，很少有农户使用网络，网络建成后的收益也很低。针对这些问题，巴东县政务服务中心负责“农民办事不出村”的领导多次与巴东县电信公司协商，同时县组织部也多次从中协调，最终与电信公司达成“以租代建”的合作共识。具体而言，就是让电信公司一次性投入建设资金，政府每年支付少部分租用资金，以补偿电信公司前期投入。“以租代建”是政府项目建设、技术服务外包方面的有益探索，通过整合社会资源，可以减少政府的直接投资，降低建设与运行成本，且有利于提高运行的可靠性和稳定性。短短两年时间，巴东县电信公司就完成了288个村庄的网络架设工作，共投入5000多万元。同时，县电信公司还积极争取湖北省建设“国家农村信息化示范省”、恩施州“双轮驱动”产业建设的相关政策支持，缓解了农村网络建设的资金难题。

中国农业银行巴东支行与县电信公司情况相似，最开始也不愿意配合“农民办事不出村”项目建设，只是当作一项政治任务参与进入的。实际上农业银行在2010年就开始做新农保业务，起初是在村里安装转账电话，但由于村里没有固定的办事人员，未能得到充分利用。后来就沿公路、大的集镇、经济比较好的乡镇布了252个点，但真正发挥效应的就100多个，这样做不仅投资较大，2013年就达600多万元，而且服务离村里的农民也远。随着“农民办事不出村”平台的建立，农业银行将服务融入平台内，渐渐尝到“甜头”，不再需要操心选代理点、选代理人的问题，自身运营风险也降低了。加入“农民办事不出村”项目以来，县农行平均每年固定费用投入在70万以上，包括器具投入费、人员工资、车辆费用、代理费等。“虽然现在加入这个项目我们是赔钱，但从长远来看，对我们是十分有利的，因此我们的建设力度还要加大，准备在村安装转账电话、发卡机、查询机、自助服务终端、体验机、POS机等，让这项民心工程真正深入民心，让农民真正享受到金融发展改革成果和金融发展红利。”中国农业银行巴东支行行长赵万华说道。

巴东县邮政局的积极性也随之被调动起来，借助“农民办事不出村”平台建设契机，巴东县邮政局通过将“商易通”搭建进办事平台，实现农民在村里就能取款、汇款、转账等，同时邮政局还在平台提供代理农资分销业务，根据农户需求统计数据和资料，邮政局负责送货上门。除此之外，邮政局根据各服务点受理员业务水平情况及周边农户需求，逐步推介并叠加其他业务，如订购机票、购买彩票、代理保险等。

巴东县通过整合电信、农行、邮政等社会配套资源，政府力量与社会力量形成合力。在“双轮驱动”下，巴东改革更加大步向前迈进，同时也扭转了政府与社会长期隔离、不合作的状态，形成了政府与社会的良性互动。