二　困境中的选择与探索

近年来，中央不断强调各级政府要积极开展简政放权，推进服务型政府建设。但是，对于受制于人力、物力、事务限制的巴东而言，政府更多的是强调对社会进行有效管理，实现服务型政府建设似乎极为遥远。

(一)修路修出“信息公路”

2011年，县委书记换届交流时陈行甲同志由宜都市交流到巴东县担任县委书记。从一个经济发达的全国百强县到一个“老、少、边、穷、库、险”县，对陈行甲书记的治理思路提出了新的要求。巴东县经济落后远近闻名，每年财政收入仅30多亿。巴东县尽管幅员辽阔，号称“八百里”巴东，但地无三尺平，整个县甚至难以找到两块平整的土地供发展大工业。面对发展如此落后、问题如此繁多的困难局面，巴东县委、县政府急需寻求一个解决问题的突破口。

陈行甲书记上任之后，为了进一步加深对巴东的了解，开展了“县委书记边界行”活动。一次，陈行甲书记到该县最边远的金果坪乡调研，从县城到乡镇路上花了6个小时。走访该乡宋子云村走路上下山花了四天时间。调研期间，一位领取低保的农民反映，自己领取50元钱的低保费要花上43元车费。路途的艰辛触发着陈行甲书记的思考:“自己提前安排好路程，来回一趟县城需要两天时间，而农民到县城办一件事该花多长时间、耗费多少成本呢?”由此，如何破解农民出村难、办事难的问题成为巴东县县委、县政府需要着手解决的头等大事之一。

2012年，巴东县出现山洪灾害，在救灾过程中，交通基础条件薄弱的状况给救灾带来了巨大阻碍。灾后，巴东县提出了“有钱要修路，没钱要修路，砸锅卖铁也要修路”的发展口号，并进行了积极动员。随后，一条条连通大山内外的公路迅速被建设了起来。然而，公路修建投资巨大，且依靠公路进行信息、服务传递依然需要耗费大量时间。此时，恩施土家族苗族自治州州委州政府提出将信息产业定为未来要重点打造的六大支柱产业之一。这些都启发着巴东县的思考，即是否可以利用已经铺就的农村基层党建网络，搭建一条信息高速公路，让农民通过互联网办事，享受更加便捷的政府公共服务。

(二)在艰难中“曲折前行”

“信息高速路”这一想法的提出，引起了诸多干部的猜疑。现代化的信息技术在落后的山区、在文化素质落后的农民身上应用似乎是“天方夜谭”。在第一次讨论决定是否启动实施“信息高速路”这一做法时，县委常委会的大部分干部表示不支持，认为这一项目难以落地。在说服县委、县政府主要干部后，县委、县政府将建设“信息高速路”这一提法作为重大民生工程来抓，并成立了县委书记牵头，县委办协调、组织部实施、县纪委督办的领导和实施小组。

“项目推动靠自身”，对于贫穷落后的山区而言，摆在政府面前的第一道难题就是项目实施的钱从哪儿来?县委、县政府首先把目标放在财政补贴上。对此，县委、县政府通过召开常委会议讨论财政专项拨款事宜，并由财政局、组织部、纪委和政务服务中心牵头，统筹各职能部门，先后整合三峡后续工作农村社区建设、重点贫困村卫生室建设、整村推进扶贫开发、彩票公益金、整村推进项目建设资金等4458万元，用于实施农村便民服务室提档升级，新建和改造村级办公活动场所。

信息技术是一项前沿领域的技术。但在偏远欠发达的巴东县，既无信息产业作支撑，也无专门的信息技术人才，如何将信息技术引入并应用于这样一个落后的山区县，成为巴东县委、县政府不得不考量的另一道难题。适逢此时，国家社会扶贫创新协作办公室拟在全国开展“农民办事不出村”信息化项目试点建设，得知这一消息后，巴东县委政府积极争取，主动与办公室领导交流想法。随后，中国社会扶贫创新协作办公室组织了相关团队到巴东实地调研和考察，确定将巴东县纳入信息化建设基地，并提供了一定的资金、技术和人员支持，还借用自己的平台，整合政务服务系统、远程教育网络、政府门户网站等，为巴东县量身定做了一套网上办公系统，即“农民办事不出村”信息服务平台。

事由谁来办?信息技术的应用关键在人们对技术的有效使用，但人才队伍的短缺正是巴东推进“农民办事不出村”信息服务平台有效运用的新“软肋”。因此，如何让从未接触过现代信息设备的农民用好、用活先进的信息技术，成为巴东县委、县政府面临的新难题。对此，巴东县从试点各村主职干部、大学生村官中选定2名受理员形成“AB”角，集中培训后持证上岗。2013年4月，巴东县组织了120个村240多名村级业务受理员进行了为期一个星期的集中培训。在一个星期内，诸多“电脑盲”必须学会电脑的基本操作和具体的业务办理，还要接受技能考核，考核未达标的学员将继续在下一期的培训中学习，直到达标才能上岗。

系统办什么事?在农村社会，农民与政府的交往有限，需要向政府办理的行政审批事务的总量也有限。如果“农民办事不出村”信息化服务系统单纯办理政府的公共服务，将导致系统运行效率低下。对此，巴东县与农业银行、电信、邮政等部门合作，整合农村商业银行、农业银行、邮政储蓄银行、电力公司、电信公司、联通公司、移动公司、供销社和商务局等部门功能，开通村级电子商务平台，实现惠农补贴资金领取、电费收缴、话费充值、网上购物、农资购买、办理小额信贷、信息咨询等综合服务。通过将不同市场服务、社会服务整合进入“农民办事不出村”信息化服务系统，农民可以在家门口享受证件办理、订购农资、汇款转账、领取补贴、信息咨询、车票代购等生产生活综合服务，使其成为农民生产生活的服务中心。

(三)技术带动“政府变革”

2013年5月，“农民办事不出村”信息化便民服务系统在经历了长时间的运行和调试后正式上线运行。随着系统的运行，巴东县委、县政府发现，“农民办事不出村”信息服务平台不仅是一项技术上的突破，更是政府自我变革的开始。如果政府不将自身的审批权力下放到“农民办事不出村”信息化服务平台，那么这一平台顶多也只是个空架子。但是让政府权力下放到“农民办事不出村”信息化服务平台，则是诸多部门和干部不愿意做的事情。一些部门认为:“审批权下放后村干部履行不了，不能下放。”抑或认为:“权力下放了，自己无法控制村干部，但承担责任的却是自己。”

在确定了简政放权的目标后，巴东县成立了由县纪委、政务服务中心人员组成的行政审批改革专项办公室，推进“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政务服务中心集中、审批事项向‘农民办事不出村’信息系统集中”，对全县涉农部门的行政审批和服务事项进行全面清理。通过出台《巴东县“农民办事不出村”行政审批和服务事项目录》，将与人民群众息息相关的民政、计生、公安、林业、国土等22个部门的76个事项划分为审批服务类、预约服务类、咨询服务类和商务服务类4类，纳入全县“农民办事不出村”信息服务平台。其中审批服务类涉及民政、国土、计生、地税、国税、公安、畜牧、农合、工商、林业、人社和党建12个部门，54项审批服务可以在乡镇直接办结。

在破解政府放权问题后，巴东县又面临另一大难题，就是村干部不愿领权。对此，该县负责“农民办事不出村”信息服务平台运行的巴东县政务服务中心管理办公室主任熊学红表示:“在刚开始提出简政放权的时候，机关干部为了自己的‘帽子’问题，很多部门不同意也不愿放权。但出乎意料的是部分村干部不愿领权。村干部认为这些事项在过去不是自己的任务，为什么现在让自己来做?”以往，村干部认为帮村民办成事是自己能力的体现，是给农民“送人情”。而“农民办事不出村”信息服务平台的建设，则使村干部替农民办事成为一种责任。对此，巴东县从村级主职干部、计生专干、大学生村官和大中专毕业生中择优选配村级业务受理员，采取集中培训，使其成为业务办理的“专员”。同时，对村级业务受理员进行绩效奖励，如根据办事员的事项办结情况、投诉情况等给予一项业务1元至8元奖励。

同时，为了化解部分干部对权力“一放就乱”的担忧，巴东县强化行政审批监督，推进审批全过程的“痕迹管理”。系统开发出在线考核功能，“办事员在线即在岗，下线即缺勤”，同时，系统还自动识别规定时间内未上线进行操作的账号。该县负责“农民办事不出村”信息化服务改革督办的纪委书记黄光辉表示:“以前大家办不办事我们都不清楚，现在打开电脑，谁在谁不在，一目了然。”另外，巴东县将行政审批办结数量、办结率等审批办理情况纳入各职能部门及乡镇年度综合考核指标，形成提升行政审批服务质量的“倒逼”机制。特别是通过在各村便民服务室设置显示屏，群众在村里就能知道自己申请办理的业务谁在办、办得如何。