一　山区治理条件的艰巨性

巴东县地处湖北省西部，居恩施土家苗族自治州东北部，境内武陵山余脉、巫山山脉、大巴山余脉纵横交错，是集“老、少、边、穷、库、险”于一体的极度贫穷山区，其治理资源、治理条件受到极大的约束。

(一)人的限制

巴东县目前辖区总人口49.6万人，境内总面积3354平方公里。县乡两级干部人数仅3757人，平均每人要管理133人及0.89平方公里。对于一个山区县而言，一个干部管理这么多的人，管理如此大的面积，几乎难以真正有效实现。相对于城市而言，山区治理的主体更为单一，往往依赖于政府，而社会组织、市场组织往往处于欠发育状态。与平原地区居住相对集中，交通相对便利不同，山区居民往往居住更为分散，交通上往往也是看起来近，走起来远。可以说，山区的自然条件使山区政府的有效管理面临天然的障碍。同时，由于山区经济条件有限，干部待遇普遍偏低。在巴东县，一名乡镇普通干部一年工资不及3万元。经济上的有限，也限制了干部的工作积极性。

在农村社会管理过程中，村干部是治理的重要主体。但是在当前农村，村干部这一主体也面临着多方面的冲击与限制。一是人口流动带来的冲击。在山区农村，由于经济条件有限，就业机会有限，年轻农民大量外出务工，导致村干部普遍以“老人”为主，其文化水平、管理能力相对不足。二是村干部待遇偏低。如该县溪丘湾镇石碾村，政府打包的村委会干部误工补贴仅10000元，该村包括村支书、村主任、村会计、计生专干一共四人，平均每一位村干部一年的工资补贴不足3000元，仅相当于外出务工农民一个月的收入。而管理该村却并不是3000元所反应的那样轻松。该村上下海拔相差600米，村民间最远距离接近10公里，开一个村民大会都需要耗费两天时间。

农民是社会管理的重要对象，也是最大的主体。南北狭长八百里的巴东有43.8万农业人口散布在8000多个山头，人口居住分散，管理成本巨大。特别是20多年来，巴东县先后承担了葛洲坝、三峡、隔河岩、水布垭四大库区近10万人的移民任务。库区建设虽然为了国家这个大家做了巨大贡献，但也给巴东自身的社会管理增添了巨大的负荷。特别是巴东县移民搬迁大多属于后靠移民，大量移民社会矛盾继续在巴东遗留甚至扩散。近年来，因移民补偿、重点工程项目建设、惠农补贴等政策的差异性，致使农民在基层山林争界、土地确权、信访等矛盾纠纷层出不穷。按照巴东县县委书记陈行甲的说法，“农民积累了大量的怨气”。

一方面是干部力量与质量有限，一方面是为国家建设做出来巨大牺牲的农民积累了大量的怨气，巴东县基层社会治理陷入了极大的挑战之中。基层干部忙着调处矛盾纠纷，维护和谐稳定。加之税费改革后，村级收益被严重挤压，村干部待遇严重偏低，多数村选不到理想的带头人，农村村民自治功能极大收缩。其结果是政府事难办、农民办事难，干部与群众互不信任，干群关系紧张。据统计，巴东县县纪委每年接到反映干部不作为、乱作为等涉及干群关系的举报达300多件。

(二)物的限制

2012年，巴东县GDP总额65.6亿元，在湖北省106个县市区中排名86位。地方财政总收入7.2亿元，在湖北省106个县级市中排名86位，其中可支配财政收入在湖北省106个县级市中排名第86位。同时，巴东下辖12个乡镇491个行政村，平均每个村的人口不到1000人。面对落后的县域经济和境内8000多座坡陡路险的山头，单要把公路连通已然不是一件轻而易举的事情。特别是近年来，越来越多有能力的村民纷纷搬出大山，这些村庄面临着老龄化严重，人口稀少的局面。相较于山外普遍1000—2000人的村庄规模，这些村庄人口往往仅有几百人，少的甚至只有100多人，人口居住分散，极大地增加了政府治理的经济成本。

在阵地建设方面，相较于县乡二级相对较为完善的行政服务体系，村级明显处于弱势地位，农民群众长期难以享受到最基本的服务。近些年来，虽然村级也发展起了便民服务室，但与县级政务服务中心和乡级便民服务大厅相比，其能提供的服务可谓少之又少。服务群众，特别是山区群众“服务最后一公里”的问题，始终难以解决。据统计，截至2012年，巴东491个行政村中，有170多个村庄没有固定的村委会办公场所，在巴东县所有行政村中占比超过三成，20个行政村办公大楼处于危房状态，相当于巴东县所有行政村的1/20。如该县袁家坝村村委会就没有办公场所，老百姓有事都要爬坡上岭找到村干部家，村干部开展工作也是走家串户，不仅老百姓办事麻烦，村干部工作效率也低。

从政府自身来看，2006年乡镇事业单位改革在湖北省全面推开，撤销乡镇农技站、农机站、水利站、林业站、畜牧兽医站等“七站八所”，改革乡镇事业单位服务体制，综合设置服务中心，建立“以钱养事”新机制。“以钱养事”机制的特点是，将乡镇原事业站所的行政执法职能收归县主管部门，其行政管理和公益性服务职能分别向乡镇“三办”转移，政府以购买服务和购买劳务的办法，落实服务“三农”的责任。由于转制人员身份不稳定、失去岗位流动和政治培养的可能性，很大一部分人不是改行，就是集中精力做生意，在岗的也往往是不谋其事。

(三)事的限制

随着农村改革的深化和经济关系的调整，群众经济利益的摩擦、思想观念的碰撞等引发的矛盾更加复杂多样。作为典型的山区农业县，巴东有农业人口43.8万人，外出务工人员8.22万人。同时，巴东县处于贫困线以下的人口达16万，残疾人口达1.2万。这些特殊人群如何有效管理，也成为横亘在政府面前的一桩难事。这些弱势群体、特殊群体不是降低，而是极大地提高了对政府公共服务与社会治理的要求。如留守在家的老、弱、病、残及妇女和儿童由于文化水平有限，平时出村已属不易，出村办事更是困难重重。如何让这些文化水平、行为能力较低的农民享受政府的公共服务，对政府的社会治理也提出了新的挑战。

对于政府部门而言，政府受市场经济影响相对较弱，服务水平相对较低。一些部门甚至仍未改变计划经济体制下的本位主义、官僚主义和“衙门”作风。农民到政府部门办事经常不是找不到门，就是找不到人。“跑冤枉路、花冤枉钱、受冤枉气”成为农民办事的一种常态。特别是一些部门为规避责任，设置大量的前置条件，农民办事需要跑这个部门跑那个部门，找这个人签字找那个人签字，“门难进、脸难看、事难办”现象成了农民办事无法摆脱的阴影。农民有时为办一个证、盖一个章、签一个字而往返折腾数次，走数十里路，花费数百元甚至上千元。与政府交往的不便也间接造成了农民对政府的不满，蕴藏着引燃社会矛盾爆发的导火索。

在社会怨气不断累积和矛盾冲突愈演愈烈的背景下，巴东上访事件也在不断增加。在该县野三关镇甚至出现了“职业上访村”。该镇牛角冲村有超过40%的村民曾分别赴省、州、县、镇党政机关上过访，还出现过10多名村民串联闹事的事件。同样，在互联网上，各种集体上访、长期上访、专业上访的信息更是充斥在各种论坛、贴吧，“水库移民2000余人围堵县政府”等帖子也在网上随处可见。而2009年发生的轰动全国的邓玉娇事件和2011年检察官杀人事件则更像是农民怨气的一种集中宣泄。在政府下不去、农民出不来、怨气散不了的“高压”状态下，许多矛盾纠纷已呈现出“不讲理”的状态。