三　治理的突破与升级

巴东县的改革探索以现代信息技术的有效应用为抓手，以公共服务下乡进村为主要着力点。但其改革的价值远远超出信息技术的应用和公共服务均等化范畴，而是对地方治理范式的一次重大突破。

(一)巴东探索是技术牵引下的治理大转型

在传统中国，皇权不下县，国家权力往往难以有效触及到乡村社会。特别是在山区，往往“山高皇帝远”，国家权力更是鞭长莫及。因此，新中国成立以来，国家通过政权下行、行政下乡等方式，建构起一个完整的民族国家，其目的就是使国家权力能够纵向到底。由于受国家经济社会条件的限制，国家权力如何真正纵向到底，建立起稳固的国家政权，仍然需要一个长期的过程。即使到改革开放后，类似巴东这样的山区县，国家权力如何有效下放仍然是政府的主要任务之一。

在这样的大背景下，改革开放后巴东县长期的治理形式是强调政府有效管理，或者说建立起政府的有效统治，所形成的政府形态往往是“管制型政府”或“管理型政府”。管理型政府强调对社会的有效控制，其核心特点就是向下向外不断进行权力渗透，追求社会的稳定和良好秩序。这一过程可以说是新中国成立以来，甚至是改革开放后相当长一段时间内政府发展的主要形态。“管理型政府”对我国由计划经济国家向市场经济国家的平稳过渡奠定了基础，为社会提供了一个稳定的大环境。

随着市场经济的发展渗透，发展成为国家和政府的第一要务。国家和地方政府对经济发展的追求占据着越来越重要的地位。一些地方政府甚至陷入了“唯GDP是论”的状态，村村点火、户户冒烟成为许多落后地区追求的目标，政府将招商引资作为最主要的工作来抓。但对于巴东县这样的偏远山区而言，经济发展面临先天不足，后天乏力的困境，因此长期处于贫困状态。尽管巴东县也长期将经济发展问题作为政府工作的重中之重，但取得的经济效果却极其有限。如巴东县2013年提出的发展战略中重要的一点就是“建设大交通、打造大园区、培植大产业”，但产业发展瓶颈却长期难以突破，巴东县的工业产值也长期处于较低水平。

打造“农民办事不出村”信息服务平台的核心价值在于实现政府的服务转型。近年来，虽然国家强调要建设服务型政府，但服务型政府的建设却是一个缓慢渐进的过程，可以说全国大多数地方政府都尚未真正实现政府的服务转型。其重要原因在于服务型政府的建设意味着转变政府传统的治理方式，由“高高在上”的政府变为“为民服务”的政府，这在某种意义上就是政府的自我革命。而这一革命的实现对于地方政府自身而言，缺乏有效的动力。巴东县的“农民办事不出村”信息服务平台建设，逼着政府改革，使政府不得不优化自身服务，实现了从“被动”接待到“主动”服务的转变。偏远山区的巴东县数百年来在社会治理上长期落后于其他县市，但“农民办事不出村”系统的建设则使其率先实现了其他地方未能实现的政府服务转型，这正是巴东创举的核心所在。

(二)巴东探索是对基层治理能力的大提升

巴东“农民办事不出村”这一改革到底是什么?我们怎么来定义这一改革?对此，我们华中师范大学中国农村研究院课题组在多次进村入户调查后将巴东的改革总结为“技术牵引型治理”，即以信息技术带动治理能力的提升。相对于传统的“人主导的治理”，“技术牵引型治理”实现了三大转变。

一是从“关系治理”到“制度治理”转变。传统的治理是人对人的治理，谁跟干部关系好，干部就替谁办事，就给谁提供服务。而巴东借助“农民办事不出村”这一信息化服务平台，实现了制度对人的治理。“农民办事不出村”系统规定了每一项业务的审批条件和需要提供的材料，只要满足这些条件，符合这些制度，申办人和办事员不用见面就能把事办成。

二是从“分割治理”到“协同治理”转变。传统的治理，纵向上，县、乡、村是分级的，农民办一个证，村干部盖一个章或者签一个字就不管了。农民还要去乡镇盖章，再到县里盖章，而不能一次性解决。同时，横向上，部门是分割的。如农民办一个房产证，需要到林业部门、交通部门盖章，甚至还要到税务部门盖章，最后才到国土部门盖章。“农民办事不出村”系统则打通了县、乡、村的纵向关系，联结了部门之间的横向关系。农民办事只要村里一个业务员点击几下鼠标，业务就自动跑到各个部门去了。

三是从“延时治理”到“实时治理”转变。在传统的治理过程中，治理是滞后的。比如村里发生了一件事情，县里可能第二天才知道。课题组调查过程中曾遇到一位农民，2009年办理准生证跑了六次县乡部门，花了3个月时间才办下来。而“农民办事不出村”系统建成后则缩短了时间与空间的距离。同样是这位农民，今年办理第二胎准生证，上午10点把材料交给业务受理员，下午4点业务受理员就把证件送到了他家。

(三)巴东探索是技术牵引下的政府大变革

其一，“农民办事不出村”信息服务平台建设是政府简政放权的重要载体。“农民办事不出村”信息服务平台的有效运行，关键在于政府将审批权下放。巴东县通过与各部门谈判、协调，2014年最终责成公安、林业、国土等10个县直部门梳理出和老百姓息息相关的事项87项交由“农民办事不出村”信息服务平台公开运行。进入“农民办事不出村”信息服务平台后，传统由县直部门行使的审批权下放到乡镇一级，而受理权则直接下放到村一级的便民服务室，且整个审批过程能够通过“农民办事不出村”信息服务平台在线查看，审批权的使用过程完全处于公开透明状态。可以说，巴东县这一改革实现了由传统“衙门办事”到“网上公开办事”的转变。对习惯于将权力掌握在自己手中的政府部门而言，将权力放置互联网系统公开行使，无异于一场自我革命。

其二，“农民办事不出村”信息服务平台建设是政府职能转型的重要契机。过去无论是征粮收税，还是行政审批、补贴发放、矛盾调解，不管路途有多遥远，也不管时间有多紧迫，都需要干部和群众见面，共同处理，这是典型的“面对面”管理方式。“农民办事不出村”信息化服务平台，将县、乡、村三级行政服务和商务服务关口前移至村党员群众服务中心，群众只需通过信息服务平台，与机关干部在键盘上进行交流沟通，通过数据在线传输，就能超越时空的限制，将事项办好，这是一种现代信息技术下的“键对键”、“点对点”的服务。同时，“农民办事不出村”信息化系统实行“网上办理、电子监察”，“阳光操作、公开透明”，杜绝了“看情面办事、见好处办事”等歪风现象，“倒逼”干部由管理者向服务者转变，推动基层组织由“管理型”向“服务型”转变。

其三，“农民办事不出村”信息服务平台的实施是提升干部行政理念的重要契机。以前，群众办事，能不能办，什么时候办，什么时候办完，干部一个人说了算，群众看不到也监督不到。干部往往是谁跟我关系好，我就替谁办事;谁给我好处多我就给谁办得快。这是一种“人主导”下的“他治”模式。而“农民办事不出村”信息服务平台的运用，通过建立统一的政务服务体系、规范的办事流程，实施网上办理、痕迹管理机制，农民的申办事项能不能办、什么时候办好、办得是否合乎规范，一目了然。群众只需要准备好材料，由村业务受理员上传到相关部门，就能把事办好。这是一种全新的“技术牵引”下的“自治”模式，促使干部由公“主”真正转为公“仆”。