自序

国家治理是由一整套基本制度构成的体系化过程，每个具体领域都存在着方向不同的运动及其在特定时期所形成的历史趋势，极大地影响着深深嵌入在这个治理体系中的国家、经济、自然、社会与个体，无论人们希望以何者为视角、中心抑或焦点来观察、评判和预估，都不可避免地要处理不同方向的运动，国家基本制度在这里生长发育，国家的治道与治术也从这里走向成熟。在政治的历史与逻辑有效整合的国家治理体系面前，怀疑、逃避、恐惧、极端排斥与盲目乐观都是要不得的，无论这些心理反应来自自由主义、保守主义，还是别的什么政治意识形态。

为了便于讨论，我们姑且将每个国家基本制度领域所存在的不同方向的运动概括为两个方向：嵌入与脱嵌，由此可以界定两类社会群体：想进来的和想出去的，进而提炼出两种社会治理模式：包容模式与排斥模式，每个方向、每个群体、每个模式的规模、广度、深度与长度都存在差异，彼此之间也可能会互相影响。

要想准确把握这些复杂的运动和关系，做出恰当的决断，无疑需要将国家行动建基于丰富的社会知识，这意味着国家必须充分理解人口规模、社会行为和社会结构的变化趋势，而要做到这一点，就需要可靠的基本社会事实和统一的行动规则。国家行动的这种知识需求，也即“认证”需求，对于各项国家基本制度建设而言，都是前提性的、基础性的。

认证为国家行动提供必要的知识基础，可以说是最基本的国家行动。建构有效认证体系的目的，就是把一个两眼一抹黑的盲目政府，转变成为一个有充分知识支撑自身行动的政府。如果政府行动没有事实支撑，没有规范指引，它就无法准确界定绝大多数人的经济社会状况、需求和期待。一个不了解绝大多数人状况的政府，不可能是一个负责任、及时回应的政府。要建立一个负责任、及时回应的政府，首先要让它看得清，而要让它看得清，就得有一个基于可靠事实和统一规范的有效认证体系。

在有效的认证体系下，所有社会群体和统治群体，都被视为国家治理体系的当然对象。没有身份认证，就不会出现“人民”概念。没有财产认证，就没有“纳税人”。没有福利认证，就没有稳定的社会。没有社会经济认证，就没有安全的农工商业产品。纳税人、福利受益人、消费者，首先是服从国家治理、承认国家强制权力的义务主体概念，然后才是权利主体概念。国家与各社会群体之间围绕逃避与反逃避展开的认证斗争，在统计意义上，以国家获得决定性胜利而告终。

伴随着认证成为国家基础能力的基础，成为国家基本制度的基础，成为最基础的国家能力，身份流、财产流、行为流、产品流、事务流，各种基本社会事实化身为数字流、信息流的滚滚洪流，不断涌向国家与地方的权力中心，川流不息，不舍昼夜。任何形式的国家都离不开对人民的想象、界定与分类，无论是发现人民是基于身份、财产还是行为、物品、事务。通过认证发现人民，成为“国家的第一理由”，既是为了“革命的发展”，也是为了“建设的需要”，更是“正当性的需要”。国家诸项基本制度的建构过程，同时也正是想象、区分与界定人民的过程。发达国家内部、发达国家与发展中国家之间、进步国家与退步国家之间、正常国家与失败国家之间的首要差异，正在于发现人民的能力，正在于基本认证制度的有效程度。

只有让绝大多数人“嵌入”认证体系，控制少数人“脱嵌”的可能性，建构包容性尽可能大而又可靠统一的有效认证体系，才能加快国家基本制度建设的进程，尽可能降低国家沟通国民的中间成本，提升政治决策、公共政策与法律制度的有效性，从而逐步转变成为有能力识别和确认绝大多数人的需要、要求，并为绝大多数人服务的“认证国家”。可以说，在很大程度上，发现人民的能力差异导致了社会治理水平的不同，进而导致不同国家的人民生活质量、基本福祉和体制认同的差异。