一 可靠的事实

可靠的事实指向认证知识的全面程度，现代社会人、财、物、行、事的结构、规模和流动性大大增强，常常跨越城乡区隔和行政界限，形成全国性的身份流、财产流、行为流、产品流与事务流，收集社会事实并不容易，进而导致种种怀疑主义，是否有能力垄断国民的流动方式被视为国家治理现代化的一个重要指标。社会事实的可靠度大致有以下三个评估指标（如图3—2所示）：真实度（Authenticity）、唯一度（Uniqueness）、整合度（Integrability）。社会事实结构越复杂、规模越大、流动性越强，越需要从真实度、唯一度和整合度三个方面，提高社会事实的可靠度，把各类社会知识纳入认证范围，从而增强人、财、物、行、事的可治理程度。

图3—2 衡量事实可靠度的三个指标

（一）真实的困惑

真实度是指人、财、物、行、事基本事实的真实程度，真实是认证的第一要义。基础性的、与国家基本制度直接相关的身份、财产、行为、物品、事务，既关乎人的公民权利、政治权利，也关乎人的经济社会权利乃至人的生存状况和福祉水平。不掌握真实的自然人、法人身份和财产事实，国家的各项基本制度一天也存在不下去，勉强维持也只会日渐孱弱多疾。

真实并不完全等同于准确，部分真实完全有可能导致整体失实，从而造成总体上的不准确，也就是说，个体事实不真实，整体状况就不准确，现代国家对现代大型社会的总体化的治理就很难落实。现代国家需要一种总体化的治理能力，从总体上认识、把握、判断和预估国民个体或者社会群体的各项身体、社会和经济特征，准确界定治理对象的行为模式、需求结构、忧虑和期望^[5]，从而提高整体目标、政治决策与公共政策的针对性，减少国家治理的片面、盲目和僵硬成分。个体失真带来的总体不准，比如不掌握确切的人口规模、国土面积、经济状况，常常是新生国家在初创阶段就会碰到的问题。如果不能在事实层面改进认证的真实性，新生国家的成长道路就会比较曲折漫长，需要很长时间才能真正摸清自己的人口家底、土地家底、经济家底，国家的政治决策、公共政策和法律规章也就难免失准，各项国家基本制度的建设进程也会磕磕绊绊。

影响真实性的主要指标有二：首先，国家税役负担是否合理、认证制度与社会结构是否相适应。征派税役是古代认证的首要目的，身份、财产是古代认证的首要对象，因此认证的真实性首先并且主要是与税役负担合理与否关联在一起。税役负担沉重不堪，个人的“自实”（申报）就更可能不实，核查起来也会困难重重；税役负担合理限制在必要限度以内，个人的“自实”就更可能真实，核查也便轻松得多。大致来说，清平治世，纳税、兵役、劳役负担相当合理，个人对国家认证不会有太大抵触，真实性也就很高，比如鼎盛时期的古罗马帝国和中国两汉、盛唐、南北朝前燕与北魏、南宋女真、清中叶；乱世多苛政，民众多半会敷衍国家认证，如三国两晋诸侯分据时期以及遭遇政治腐败、社会失序的王朝晚期，真实性大不如前，^[6]认证也就越加不可能在事实层面变得可靠起来。

其次，要看认证制度是否与社会经济因素相适应。在小国寡民的农业时代，民风朴实，生产方式单一，贫富差距不大，社会结构简单而清晰，国家与国民的沟通障碍不大，在大多数情况下能够方便地向国民征收赋税劳役，编户齐民这样的传统社会政治结构通常足以保证认证的真实性。柏拉图所设计的古希腊理想农业城邦人数上限为5040人（户），人口规模小，较易均分土地，容易明确劳力者、护卫者与劳心者，专人专事，各司其职，即取易于实现真实的认证之便。《周礼》所描述的古代中国理想典制，国家规模虽远较古代西方为大，但能长期坚持地方自治与中央垂拱而治的治理传统，上下通达无碍，层层嵌套的国家认证与社会结构彼此适应，认证的真实性也就更可能得到保障。一旦国家在内忧外患的冲击下丧失了政治秩序与政治稳定，社会结构不再能够保持简单清晰的状态，认证的真实性就会严重受损。国家财政状况容易变得混乱不堪，暴力抢夺社会资源、强拉壮丁、滥用民力的可能性将大增，这就回到了第一个评估标准。

在人口膨胀的工业时代，货力为己，生产日趋规模化，贫富悬殊加剧，人、财、物、行、事的流动性加大，社会结构复杂又脆弱，国家与国民的沟通更容易受地形地貌、读写能力、沟通技术的影响，保障认证的真实性对于国家就越加紧要。在完善真实性这个认证环节上，现代工业化国家丝毫不逊于前现代农业国家，它们将人口、财产、产品、行为和事务分门别类，建立人口普查、生命登记、经济普查、社会统计、全国性中央数据库等周延缜密的现代编户齐民认证体系，通过周期化的日积月累与反复核查，把身份、财产、福利和社会经济认证的真实性提高到了前所未有的地步。

如果我们把认证区分为身份认证、财产认证、福利认证和社会经济认证几大类（详见第二编），可以说，在真实性上，身份、财产认证先于福利、社会经济认证。如果不能确保自然人与法人身份、财产的真实性，税收国家、预算国家、福利国家与监管国家这些国家基本制度建设的“理想型”就被抽去了脊梁，一天也存在不下去。

（二）多中求一

真实性又离不开唯一性。人的角色、行为变动不居，身份、财产丰富多样，国家需要确立体现唯一性的认证形式，建立国家沟通国民的直接而稳定的渠道。认证形式彼此重叠冲突，中间环节就层出不穷，中间代理成本增大，国家政策的选择性执行也就难以避免，不仅国家的财政资源配置无法实现优化、合理化，国家建构全国税收体系、福利体系和监管体系等其他基本制度机制的努力也更可能付之东流。

与角色、行为相比，身份、财产更容易建立唯一性，现代认证比古代认证更需要也更可能建立唯一性。古代国家在征税时，要依赖地方官僚的中间代理，国家税负额度很可能被这些中间代理人层层加码，滋生民众不堪忍受的苛捐杂税。现代国家通过认定个人与法人的准确名称和真实的经济身份，通过身份证、驾照、社会保障号码、社会保险号码、个人通用号码等全国性个人号码，史无前例地实现了认证的唯一性，有效地消除了原来弊端丛生的中间环节。国家意志直达国民个体，个人对国家的认同与忠诚才更可能得以强化。

认证的唯一度，可以用认证对象有无确定的名称来衡量。个人、住所有了唯一的名称，国家才能方便地与国民个体建立联系，准确识别个人身份、了解实际情况，消除中间环节、节省政治成本；工矿企业、法人身份、经营场所、工商产品、土木工程有了唯一的名称，国家才能准确界定劳资冲突、质量问题和生产事故的责任主体，并与责任人真实的身份、财产状况相结合，及时追究责任，防止人去楼空、遁于无形的逃责行为；地理位置有了唯一的名称，国家才能准确定位需要救助者身在何处，迅速赶到需要即时处理的事发地点实施救助。20世纪上半叶开始兴起的监管国家、20世纪末开始崛起的福利国家以及更早出现的税收国家，在认证的唯一度上，普遍高于那些还不能有效扩大和细化对社会经济生活干预的国家。

确认与识别个人与法人唯一的身份、财产，与国家对官员申报财产及其职务行为建立真实而准确的认证能力直接相关，与国家直接向国民提供生育补助、儿童福利、老年人生活补助、残疾人生活补助、最低生活保障等福利待遇的能力密切相关，与国家监管食品药品质量、交通事故、生产安全和工程质量的有效性紧密关联。由于与国民对官僚体制的廉洁认知、所享受的福利待遇和所接受的公共服务直接相关，认证对象的唯一性，既是国家意志直达国民个人的直通车，也是个人对国家的认同与忠诚的强化器。

（三）从分散到整合

能否将不同来源的、分散而孤立的人、财、物、行、事的基本事实整合起来，也与国家在事实层面的认证能力直接相关。古代认证通常将认证对象的身份、财产整合在一起，用于确定税收额度和服役资格。现代认证实现整合的可能性非但没有缩小，反而在实践中大大扩展。现代认证既扩大了身份、财产、福利和社会经济认证各自的广度与深度，也可以史无前例地将这些不同的认证形式整合在一起，建立起对自然人和法人身份、财产、行为、事务的全面认知，提高国家认证的事实可靠度。

国家收集、掌握自然人、法人的可靠知识，已经成为现代认证的基本现实，最突出的表现就是发达国家借助现代技术所建立的各种全国性中央数据库。全国性中央数据库是整合各种基本社会事实的核心机制，是书面官方档案的现代变体，意义不仅仅在于将官僚制的理性化发挥到极致，更为重要的是国家可以借此建立整合的认证体系。发达工业国家在国家各项基本制度领域建立各种全国性中央数据库，史无前例地实现了对自然人和法人身份、财产、行为、事务的可靠认知，具备了准确界定人的纳税、福利和消费者资格，以及迅速确定安全事故责任主体的能力。

美国的社会保障号码（Social Security Number）和瑞典的全国个人识别码（Personal Identity Number）都是这种高度整合的认证机制。美国社会保障号码整合了各福利项目的可靠资料，覆盖了个人的各种特征。美国商务部普查局自20世纪30年代起就有权向国家税务总局索取包括社会保障号码在内的个人纳税申报资料，借此分析人口流动状况，评估人口普查中个人收入信息的真实性，为全国社会资源的再分配提供事实依据。瑞典自1947年起给每个永久居民分配一个唯一的全国个人识别码，围绕这个号码所建立的全国性中央数据库，涵盖姓名、性别、出生状况、住房编码、地址、婚姻、健康、职业、纳税区、税收、教育和犯罪等可靠资料。