四雾霾协同治理成为京津冀一体化重要抓手_京津冀雾霾的协同治理与机制创新-QQ阅读男生都市网

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四雾霾协同治理成为京津冀一体化重要抓手

京津冀合作可以追溯到20世纪80年代。2001年吴良镛提出大北京规划，对京津冀区域经济一体化进行了理论分析。2004年2月各地发展与改革委员会聚集在廊坊召开了京津冀地区经济发展战略研讨会，就一些原则问题达成了“廊坊共识”。同年6月，商务部和京、津、冀、晋、内蒙古、鲁、辽7省区市达成《环渤海区域合作框架协议》。这两件事对推进京津冀区域协作进程具有里程碑意义。2005年国务院批复《北京城市总体规划（2004—2020年）》，提出京津冀地区在产业发展、生态建设、环境保护、城市空间与基础设施布局等方面开展协作。2006年，京津冀区域发展问题写入“十一五”规划，召开了京津冀区域发展合作研究联席会议，国家发改委开始编制《京津冀都市圈区域综合规划》，政府间区域发展合作研究全面启动。“十二五”规划纲要中明确提到，“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”，京津冀一体化再次被提上国家战略层面的议事日程。

2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。

习总书记提出，要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大课题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。习总书记就推进京津冀协同发展提出七点要求：一是要明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题。二是要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。三是要理顺三地产业发展链条，形成联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化发展。四是要促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平。五是要着力扩大生态环境保护合作，完善防护林建设、水资源保护、清洁能源使用等领域合作机制。六是要把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。七是要着力加快推进市场一体化进程，破除限制生产要素自由流动和优化配置的障碍。针对京津冀地区生态环境约束趋紧的现状，习总书记指出，要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。习总书记还指出当前工作的重点包括联防联控环境污染，建立一体化的准入和退出机制，实施清洁水行动，大力发展循环经济，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园。

按照习近平总书记的要求，三省市根据各自自然资源条件和社会经济发展基础，按照协调协作的要求明确了在一体化框架中的定位。其中，北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北省是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

2015年4月30日，中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，指出推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新的增长极。至此，京津冀一体化正式上升为国家战略。党的十九大报告中进一步指出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展”。

京津冀协同发展是以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下做出的重大决策部署，是21世纪我国三大国家战略之一，旨在打造中国东部继珠三角、长三角之后新的经济增长动力引擎，是探索中国特色解决“大城市病”的治本之路、优化国家发展区域布局和社会生产力空间结构的重要举措，对于统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，决胜全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀地区要坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放。要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。要抓紧开展试点示范，打造若干先行先试平台。

2014年5月，在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组会议上，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽指出，要把治理大气污染和改善生态环境作为京津冀协同发展的重要突破口。作为我国北方重要的经济中心，京津冀在快速发展的同时，一些长期积累的矛盾也集中暴露出来，[46]该地区是我国大气污染最严重的地区，资源环境与发展矛盾尖锐，人民群众对碧水蓝天的期待强烈。在京津冀协同发展已上升到国家战略之前，京津冀三地因生态环境形势逼人，环保领域的三地协同已率先迈出了步伐。[47]当前，京津冀大气协同治理已经进入全面深化的新阶段，需要三地合力攻坚，共同破解雾霾压城的窘迫局面，进而解决北京“大城市病”、区域环境资源超载、资源配置行政色彩较浓、地区发展差距悬殊等突出问题。

雾霾治理的紧迫性倒逼京津冀地区发展转型，通过区域一体化协同发展，走上绿色发展之路，从而彻底解决生态环境问题。《京津冀协同发展生态环境保护规划》首次规定了京津冀地区生态环保红线、环境质量底线和资源消耗上限，将逐步增加生态空间和改善环境质量作为经济建设和社会发展的刚性约束条件，提出取缔造纸、制革、印染、电镀等不符合国家产业政策的行业。

从前述关于京津冀地区雾霾成因分析可知，除了气候变化的影响，雾霾频繁来袭最根本的原因还是由于发展方式较为粗放落后，过度依赖资源能源消耗，忽视了资源环境容量的限制；同时，产业结构和能源结构不尽合理，很多城市“工业围城”“一钢独大”“一煤独大”现象较为普遍，导致区域生态环境质量不断恶化。只有加快转方式、调结构，走上绿色、低碳、循环的发展道路，当前的环境恶化趋势才能从根本上得以扭转。

要实现《京津冀协同发展生态环境保护规划》中提出的目标，即到2020年，京津冀地区主要污染物排放总量大幅削减，单位国内生产总值二氧化碳排放大幅减少，区域生态环境质量明显改善，PM2.5浓度比2013年下降40%左右，就必须立即着手实施产业结构优化，才能带动区域经济发展，减少环境污染。

要将京津冀打造成为“全新增长极”，就要在发展中解决环境问题。[48]目前，京津冀三省市已经在大气污染防治领域启动了一批重大合作项目，实现了良好起步。2014—2015年，京津冀三地在治理机动车污染、煤炭消费总量、秸秆综合利用和禁烧、化解落后产能等多个领域加大联合治理力度，取得了一定的成效。以化解落后产能方面为例，2014—2015年，京津冀三地淘汰落后炼铁产能2107万吨，炼钢产能2130万吨，水泥产能5073万吨，平板玻璃产能2976万重量箱。2015年，北京加快推进不符合首都功能定位产业的退出，全年关停污染企业326户，拆并疏解商品交易市场57家。天津全年承接非首都功能项目860个，引进京冀投资1739.3亿元，增长16.5%，占全市实际利用内资的43%；河北在2015年1月至10月引进京津项目3621个，资金2748亿元。京津冀三地继续加大对高耗能、高污染企业的治理力度，建立区域大气污染联防联控机制。2015年，三地规模以上工业综合能源消费量、规模以上工业万元增加值能耗均明显下降。同时，全年三地 PM2.5平均浓度下降10.4%，地区空气质量有所改善。以上统计数据显示，三地产业协同发展已经取得了实质性的进展。此外，在首都新机场、京津城际延伸线、京沈客专、京昆高速公路、京秦高速公路等一批重点项目建设带动下，2015年京津冀分别完成基础设施投资2174.5亿元、2634.2亿元和5769.8亿元，加上报批中的京津冀城际铁路网规划，京津冀三地交通领域的互联互通格局已经初步形成。

京津冀地区雾霾治理过去的投入模式一直被各界质疑，被指为在北京市有限面积范围内资金技术投入过于集中，而大气污染是不以行政区划为约束的，由于空间溢出性输入性污染物导致北京市的局部空气质量无法保证，证明那种只关注自家“一亩三分地”的治理路线是片面的。京津冀之间的经济发展水平和产业结构层次存在明显的“梯度落差”，落后区域治理大气污染的替代渠道多、政策实施空间大，以治理项目带动的财政金融资源越是投入到落后区域，其环境治理效果越显著。正是由于京津冀在治理大气污染未统筹考虑资源投入上的整体环境效益，而是采取各自把持资源和“各扫门前雪”的做法，这种源于体制障碍、制度缺陷所造成的京津冀治理大气污染缺乏长效保障机制，缺乏财政金融政策相互配合与区域配合现象，导致了京津冀治理大气污染的财政金融资源的区域错配，降低了京津冀治理大气污染的环境效益。因此，原有的配置资源方式难以实现区域环境效益最大化的目标，雾霾治理的一体化也是财政、市场等方面进行一体化改革的抓手。

雾霾协同治理也是京津冀地区推行一体化“多规合一”的重要抓手。推进京津冀协同发展，生态环境是基础，绿色发展是方向。必须始终守住生态底线，推动经济向绿色转型，使绿色成为京津冀协同发展的底色，使京津冀成为人工修复生态的标杆。[49]京津冀地区雾霾治理的实践证明，那种仅限于大气污染协商、通报、预警、联动和常规的末端治理的防控机制无法胜任，必须建立更具实质性的深层次协作机制，加强京津冀协同发展顶层设计，推进规划编制和区域协调。《京津冀协同发展规划纲要》出台后，一些产业，如交通、环保，要优化京津冀及周边地区城际综合交通体系，推进区域性公路网、铁路网建设。这些规划的落实中因为方法、时间和尺度上的不统一会造成新的矛盾，以雾霾协同治理为突破口，建立起跨部门、跨地区的工作机制，可以为“多规合一”创造良好的前提条件。

[1]数据来源于《北京区域统计年鉴2016》北京、天津、河北分别为22968.6亿元、16538.2亿元和29806.1亿元，分别较2014年增长6.9%、9.3%和6.8%。

[2]北京市统计局、国家统计局北京调查总队2016年3月3日公布的2015年京津冀三地经济运行情况。

[3]《京津冀地区重要地理国情监测结果发布》,2015年9月17日，河北新闻网。

[4]东部地区、长三角地区、珠三角地区和东北地区的城镇化水平分别为59.49%、65%、66%、57.19%。

[5]首都经济贸易大学：《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2016）》，社会科学文献出版社2016年版。

[6]《京津冀与长三角和珠三角的比较》,2014年6月16日，人民网——人民文摘。

[7]蒂伯特选择：不同的地方政府在提供公共服务上的竞争，是引导人口均衡化流动的有效办法。在人口流动不受限制时，居民会根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。如果某地政府提供的公共服务水平高而税负却相对较低，人们就会涌入这一地区定居和工作，如果各个地方人均享有的公共服务水平大致均等的话，人口就会均匀流动，不会出现大量人口涌入少数地区导致过度拥挤的局面。

[8]据《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》,2015年大陆地区人均GDP为49315元。

[9]美国宇航局卫星遥感影像揭示，北京地区 PM2.5污染早在2006年以前已经严重。NASA:New Map Offers a Global View of Health-Sapping Air Pollution,09/22/10,accessed on 2012/09/27,http://www.nasa.gov/topics/earth/features/health-sapping.html。

[10]环保部：《2013中国环境状况报告》,2014年3月26日。

[11]2015年全国环境保护工作会议，2015年1月15日。

[12]《2015年上半年度中国358座城市PM2.5浓度排名》,2015年7月22日，绿色和平（http://www.greenpeace.org.cn/city-ranking-2015-half-year/）。