三 协同治理理论与京津冀雾霾治理的契合性
大气污染防治的公共物品性质，以及大气污染的传输性和复杂性决定了京津冀区域大气污染防治亟须三地政府通力合作，破解三地间治理成本和收益目标的不兼容性问题，改变传统的属地治理模式。协同治理具有多元化主体、自组织结构、各子系统间竞争合作以及共同制定规则等理论内涵，与雾霾治理的特性相契合，因此京津冀雾霾的有效防治应当树立系统性思维，实现联防联控、协同治理。
（一）协同治理理论的内涵及其特征
协同理论的创始人赫尔曼·哈肯将协同定义为各组成部分相互之间合作而产生的集体效应或整体效应。[26]协同理论认为系统由子系统组成，各子系统由复杂的要素组成，子系统的协同性是产生有序结构的直接原因。协同理论以自组织原理为核心，强调系统内部子系统按照某种规则，自动形成一定结构和功能。[27]系统由非稳定状态向稳定状态的变化受两类变量的影响，一类是快变量，衰减较快，对系统的影响可忽略不计；另一类是慢变量，即序参量，代表着系统的有序程度，主宰着系统的演变过程，当多个序参量存在时，通过序参量间的合作和竞争来确定该系统的有序结构。[28]
协同治理理论以协同学为基础，在过去几十年里逐渐兴起，成为公共政策研究领域的一种非常重要的分析框架和方法工具，目前的研究重视对协同治理参与主体的分析，并关注于公共危机、区域合作以及生态环境保护等治理难题。联合国全球治理委员会认为，协同治理被定义为个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。通过具有法律约束力的正式制度和规则，以及各种促成协商与和解的非正式的制度安排，使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动。[29]从学理上说，协同治理基本上包括治理主体多元化性、自组织、各子系统间协同竞争合作以及共同规则制定等内涵。[30]协同治理的本质是在共同处理复杂社会公共事务的过程中，通过构建共同的协同创新愿景，建立信息共享网络，达成共同的制度规则，从而消除现实中存在的隔阂和冲突，弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性，促成相关主体的利益协同，实现多元主体的共同行动、多个子系统的结构耦合和资源共享，从根本上对公共利益产生协同增效的功能。[31]协同治理理论的核心特征就是“协同”多个子系统相互合作，使系统产生出微观层次所无法实现的新的系统结构和功能。[32]虽然组织行为体之间依然存在竞争，但为了共同的政策目标，可通过相互合作和资源整合，实现整体大于部分之和的效果。[33]各子系统之间不是简单的分工合作，而是形成相互依存、风险共担、利益共享的合作局面，使系统从无序到有序，达到新的平衡。最终的结果是系统发生质变，产生大大超过部分之和的新功能。[34]
协同治理建立多元主体共同的协同创新意愿，达成目标共识。协同治理是正确处理好政府、市场、社会、公民等多元主体在面对共同社会问题时的相互关系、权力和作用、责任和义务的大治理，是通过寻求合理的一系列有效战略安排，使多元主体有效合作，实现社会公共问题的解决，从而获得社会最大化收益。[35]协同治理将具有不同价值理念、行为模式和政策目标的参与者（多级政府、各类企业和社会组织以及社会公众等）聚合到一起进行政策协调，建立共同的协同创新愿景，而政府通常在其中发挥主导作用。在涉及多重部门关系的工作中，各主体能够以共同目标为导向，以互惠价值为基础，跨越部门或者组织边界共同协力达成集体目标。[36]
协同治理通过信息共享网络，为多元主体参与提供决策保障。协同治理的重要前提是各方拥有相对一致的政策目标。通过政府主导，将具有不同目标的政府、市场、社会、公民等多元参与者聚合到一起进行政策协调，建立共同的协同创新愿景，实现社会公共问题的解决。[37]在多元主体参与的协同治理网络中，分权式组织结构和非制度化传播途径会带来种种沟通困难，不同参与主体间建立的信息壁垒进一步加剧了问题严重性。通过法治保证信息公开，可以打破政府主导治理模式下政府垄断信息、信息传播缓慢和信息失真等现象。开放的治理网络，可以使多元治理主体及时有效地掌握相关的治理信息。[38]社会公众所采集到的生态环境破坏行为的相关信息也能迅速、畅通地进入到决策系统，便于对生态环境破坏行为进行制止和阻断。
协同治理通过制度约束，保证共同目标的实现。由于责任分散和社会公平感缺失等原因，多元主体在协同治理过程中还会出现“搭便车”现象，从而造成“公地悲剧”现象。此外，如果缺乏对处于权力位置主体的监督与制约，往往会导致利益集团的利益固化。凭借自己的强势地位，利益集团利用各种手段、借口来阻挠有悖于自身利益的社会改革，从而难以实现公平和正义。因此，协同治理成败的关键在于是否具有制度或正式程序的保障，确保各类主体在协同治理中可能导致的相互冲突得以协调，保证各类主体在协同治理中的功能差异得到整合，最终实现多元参与主体的功能耦合。[39]
协同治理通过利益整合协同机制，实现多元主体的利益协调。尽管政府可以引导和激励各方将个体利益与公共利益兼容，但当所面临公共事务的复杂性高而各主体间职责又不甚清晰时，协调就变得困难重重。各参与主体依据各自目标在同一框架内开展活动，试图实现自身利益最大化，各方利益固有的竞争性以及价值理念的差异化可能使得政策目标难以达成一致。协同治理通过构建畅通稳定的利益表达机制、制度化的利益表达体系，通过对话协商、信息沟通增进全社会的利益共识。通过充分发挥市场机制的作用，建立公平稳定的利益分配体系。同时还要构架规范稳定的利益补偿机制，使利益受损群体得到合理补偿，从而实现切实有效的利益冲突调解。
协同治理理论是从系统的角度去看待经济社会的发展，通过管理理念、方式、路径和机制的重要创新，达到政府、市场主体、社会组织和公众等多元主体默契配合、井然有序的自发和自组织集体行动，从而实现资源配置效用最大化和系统整体功能的提升。而针对区域协同治理系统，关键在于契合区域的发展阶段、发展特点和发展难题，找到对系统有序运行起决定性作用的序参量，以此为抓手推动机制创新，提升区域治理水平。
（二）协同治理理论与京津冀雾霾治理的契合性
京津冀雾霾协同治理是国家“十三五”的重点任务之一，被提升到国家战略的高度。为推进雾霾治理，根据《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》要求，目前京津冀三地都已结合自身大气污染源特性制定出台了各自的雾霾治理实施方案。传统的依靠地方政府各自为政的治霾方式会陷入“高投入、低回报”的困局，所以治理雾霾应当打破行政限制，建立京津冀雾霾协同治理的合作机制，使雾霾治理由属地管理走向区域协同治理。
由于空气具有流动性，大气污染物的传输是有外部性的，其危及范围包括污染源地及邻近区域，因此雾霾是局部地区污染与区域传输污染相互叠加的结果。2012年至2013年，北京市PM2.5的来源中，外来污染的贡献约占28%至36%；在一些特定的空气重污染过程中，通过区域传输进京的PM2.5会占到总量的50%以上。[40]2012年至2013年天津市PM10来源中区域传输占10%至15%,PM2.5来源中区域传输占22%至34%。[41]2012年至2013年，河北省石家庄市PM2.5的23%至30%来自区域污染传输，PM10的10%至15%来源于区域外污染传输。[42]由于雾霾污染属于区域公共问题，具有明显的地理依赖性以及外部效应的溢出性特点，以及消费上的非排他性和非竞争性，涉及多方区域、多元目标和多重利益，因此京津冀雾霾问题的特征与协同治理理论的特性有非常大的契合性（见图1-2）。
图1-2 协同治理与雾霾治理契合性示意图
首先，雾霾治理是一项复杂而庞大的系统工程，需要各子系统功能之间产生耦合，围绕一致性目标形成共同的运行准则，保证协同治理的整体效益最大化。雾霾治理系统是一个复杂、动态、开放的系统，由北京、天津、河北三个区域治理子系统组成，涉及区域生态、经济和社会可持续发展的多元目标。而协同理论是关于系统中各个子系统之间共同行动、耦合结构和资源共享的科学，用来诠释雾霾治理中各个子系统之间的协作关系十分适用。从协同理论的角度看，当前京津冀雾霾治理体系具有复杂性、开放性、远离平衡有序状态等特征，表现为京津冀地区各自为政，经济发展方式粗放，社会管理模式滞后和能源利用方式高碳化，导致生态系统功能的退化，大气污染物的排放量远远超过大气环境容量限值，造成雾霾天气频发。而雾霾治理系统若要达到有序的稳定结构，必须通过重塑序参量，实现子系统的结构再造和机制优化，确立兼顾生态、经济和社会利益的共同目标，形成共同的合作规则，保证整体系统输出危机，实现有序运行。[43]
其次，雾霾治理具有区域公共物品特性，容易出现激励不足问题，协同治理可以通过利益的分配与共享，实现各个子系统的协同行动。环境是公共物品，提供良好的公共环境服务是政府的一项基本责任。然而由于外部性的存在，如果缺乏恰当的制度设计，往往会出现“公地悲剧”，导致环境污染，甚至是环境公害。雾霾污染具有高渗透性和不可分割性，其危害具有多元性，已经超越了区域内任何一个单一政府组织及部门的管辖权。地方政府为了实现各种政策目的，特别是官员任期制促使它们在短期内维持地方经济的快速发展，导致地方政府不愿意为治理雾霾而投入必要的人力、物力及财力，选择消极参与的“理性行为”。此外，我国行政体制中属地管理的原则导致各个地方政府只负责解决自身所辖范围的环境问题，这导致环境治理的激励不足，容易出现“搭便车”心理，纵容跨界污染的存在，从而导致跨界环境问题长期难以解决。在解决雾霾治理区域合作困难时，通过引入治理理念来突破科层制行政思维与竞争性逐利心理，提倡合作各方自愿平等参与、达成协同共识、促进集体行动、优化绩效评估、共担合作责任、共享合作收益的协同治理模式，实现府际合作的利益协同。[44]
此外，雾霾治理需要信息共享，构建区域应急预警协同网络。近年来，雾霾作为一种公共危机愈来愈呈现出跨地域的特征，迫切需要建立起跨地域合作的危机治理协同机制。重污染天气的预警和应急需要协调区域内各个行政区的气象部门、交通部门、建筑部门、工业部门、地方政府、环保部门、教育部门、卫生部门及公众和社会组织，共同行动，才能达到污染物“削峰、降速”的效果。然而，当前环境管理的“属地管理”模式，使得地方政府的活动领域受到制约，缺乏跨地域的部门应急预警协同机制，导致跨地域的预警协同网络难以建立。[45]而协同治理理论正是通过建立覆盖全面、协同共享的全社会信息网络，在社会网络各中心主体之间建立起程序化、制度化的信息交流机制，通过信息沟通与信息整合协同机制及应急预警协同网络机制，来实现协同治理目标的。
最后，雾霾治理需要多元主体参与，凝聚共识。当前我国雾霾产生的原因复杂，影响范围广泛。雾霾治理涉及能源结构和产业结构的调整、区域发展模式的转变、应急措施的落实等诸多方面，需要投入大量资金。而雾霾治理成本也不能只由政府来负担，需要通过市场机制和公众参与来实现治理成本的合理分担，通过完善法律法规来明确治污的责任主体，因而会对政府部门、企业、公众等各个主体的利益进行重新整合。所以，雾霾治理应是政府、市场和社会共同关注的复杂区域公共问题。习近平总书记多次强调，良好的生态环境是最普惠的民生福祉，是人人都应享有的一项基本权利，经济体制改革、生态文明建设的最终目的都是“让人民有更多的获得感”。而协同治理理论则倡导通过构建公众参与的“多中心治理机制”，协调多元主体的利益诉求，让公众参与与自身生活密切相关的公共政策制定，完善沟通机制，发挥公众监督等社会职能。