第二章 京津冀雾霾协同治理的利益诉求

一 北京市雾霾治理的成效与挑战

（一）雾霾成因分析

1.北京市大气污染现状

我国的大规模城市化进程比西方国家相对滞后，空气污染的出现以及研究也相对较晚，对雾霾的专项研究也从20世纪最后十年才逐步开始。对于北京而言，自20世纪80年代改革开放以来，北京市各级政府就认识到了大气污染问题，并相继开始了整治工作。北京雾霾的频繁发生，引起了多方关注。2012年，国家环境保护部正式在《环境空气质量标准》中增设了颗粒物（粒径≤2.5微米）的监测指标，并开始在天气预报和政府公告中提及雾霾事件。在政府和社会各界的关注下，在艰难的治霾道路上，北京市雾霾治理虽然还处在初级阶段，取得了一定的成绩，也存在着很大的不足。

根据《2015年北京市环境保护公报》，北京市污染物浓度年际变化总体呈下降趋势（见图2-1）。2015年，全市空气中细颗粒物（PM2.5）年平均浓度值为80.6微克/立方米，超过国家标准1.30倍；二氧化硫（SO2）年平均浓度值为13.5微克/立方米，达到国家标准；二氧化氮（NO2）年平均浓度值为50.0微克/立方米，超过国家标准0.25倍；可吸入颗粒物（PM10）年平均浓度值为101.5微克/立方米，超过国家标准0.45倍。PM2.5年平均浓度值比上年下降6.2%。PM2.5达到一级优的天数为105天，比上年增加12天；达到五级及以上重污染的天数为42天，比上年减少3天。

从月际变化看（见图2-2），污染物浓度总体呈现夏季低、秋冬季高的态势。2015年前10个月，PM2.5平均浓度值为69.7微克/立方米。受极端不利气象条件影响，11月至12月京津冀及周边地区空气重污染频发全市累计出现8次共22天重污染占两个月总天数的36%，导致PM2.5浓度水平骤增。受春季风沙影响，3月份可吸入颗粒物浓度水平较高。

从区域空间分布来看（见图2-3），位于北部边界的京东北和京西北区域点 PM2.5年平均浓度值为54.5微克/立方米，低于全市平均水平32.4%；位于南部边界的京西南、京东南和京南区域点PM2.5年平均浓度值为104.7微克/立方米，高于全市平均水平29.9%。交通污染监控点监测结果表明，交通环境PM2.5年平均浓度值为90.5微克/立方米，高于全市平均水平12.3%；二氧化氮年平均浓度值为75.3微克/立方米，高于全市平均水平50.6%。全市空气质量南北差异显著。位于北部、西北部的生态涵养发展区好于其他区域。各区空气中PM2.5年平均浓度范围在61.0—96.4微克/立方米，均未达到国家标准。

2.北京市主要污染物来源情况

根据北京市环保局对2012年6月至2013年12月的数据监测结果，北京市全年PM2.5的来源中，外来污染的贡献占28%—36%，本地污染排放贡献占64%—72%，在本地污染贡献中，机动车排放比例最高，达31.1%。在一些特定的空气重污染过程中，通过区域传输进京的PM2.5会占到总量的50%以上。北京地区的大气污染总体呈北优南劣分布，大体与背景地区的污染物排放特征相吻合，并且越靠近河北重工业集聚区，空气质量越差。

3.北京市能源生产和消费情况

根据前面对京津冀地区大气污染状况的分析，北京的PM2.5来源主要是交通运输过程中汽车尾气以及区域传输，进一步深究其原因，乃是由于京津冀地区不同的能源结构和产业结构，以及地理环境相依决定的区域传输导致的。

从能源生产总量来看（见表2-1）,2005—2014年，北京的能源生产总量增长了9.56%，在京津冀地区所占比重下降了1.45个百分点。

从能源生产结构来看（见图2-4），北京市能源生产以二次能源生产为主，且在二次能源生产中以热力为主。

从能源消费总量来看（见表2-2）,2005—2014年，北京市的能源消费总量增长了23.71%，在京津冀地区所占比重下降了3.33个百分点。

从能源消费结构来看（见表2-3），北京市煤炭消费逐年降低，在北京市能源消费中的比重从2005年的39.7%下降到2013年的21.5%；石油和天然气消费所占比重不断提高，从2005年的18.2%和7.7%上升到2013年的25.2%和19.5%。另外，从能源消费终端来看（见图2-5），北京市以2008年为转折点，从这一年开始第二产业能源消费首次出现下降，之后除2010年有所回升（并未到达2008年之前的水平）外逐年走低；也是从这一年开始北京市第三产业能源消费开始超过第二产业能源消费。

4.北京市雾霾成因分析

根据前面的分析结果，可以从三个方面分析北京市雾霾成因。

第一，不利的地理气象条件是北京市雾霾形成的直接因素。从地形地貌来看，北京市位于华北大平原西北端，纵观北京地形，依山临海，三面环山。这一地理形势，极像一个半封闭的海湾，所以历来被称作“北京湾”。按地理位置来说，南接大平原，西临黄土高原，北接内蒙古高原，正处于三级地势阶梯交接处。北京湾内地形西北高东南低，湾内平原占三分之一，山地占三分之二。这一独特地形，不适合大气对流和互换，也不利于大气的自我净化。北京西北部、东北部都被重工业发达城市所环绕，随着气温下降，周边城市空气中的粉尘等污染颗粒极易随着冷热气流的对流而进入北京的区域，而受到海湾地貌的局限，又很难扩散出去，因而空气污染到大气层，在大气层之间产生化学反应，从而形成雾霾。

第二，本地污染物排放是主要因素。北京作为世界著名的超特大城市，其本身污染物的排放量和大气层自我净化能力的落差也是北京极易形成雾霾的重要原因。北京市的人口增长速度和增长量十分惊人，截至2015年末，北京常住人口已突破2170万人，北京也从人口排名世界第十的城市一跃进入第七。人口的巨大增长，人类活动所带来的巨大污染本身就对这座处在海湾地貌之内的城市空气自我净化、自我消化的能力形成了不能承载的挑战。2015年12月底，北京的机动车保有量突破了561万辆大关。其中，私人机动车所占比重也越来越高。据有关部门统计，北京雾霾的形成，由机动车带来的路面扬尘、尾气排放占20%—30%，工业的燃煤排放等占30%—40%，干洗、餐饮油烟等占30%—40%。而有关人士分析，北京冬季供暖锅炉脱硫设施带出水蒸气与烟气的混合物排放量也大，是冬季雾霾天气的主要推手之一。另外，北京市大力推动煤改气，但是在郊区和农村地区，以散煤为主的采暖方式这种现象大量存在，这也是当前大力治霾的一个重点和难点。

第三，区域污染物排放是间接因素。根据上面的分析，北京市空气质量呈现北低南高的特征。这与南部毗邻河北天津内的重工业城市有关系，区域外源性污染物输入性污染也是北京污染的一个重要源头。

（二）雾霾治理政策手段

空气污染问题及其造成的巨大公众健康损失，引起了社会的广泛关注，对以京津冀等地区为代表的大气污染治理，也已经成为各级政府主体主要的工作议程。公共治理理论提出政府公共主体行使公共权力主要是为了实现公共利益，有效提供公共服务和主动为公众谋福利。举例而言，为了治理大气污染，北京市政府除了将雾霾治理作为政府绩效考核指标之外，还以积极的行政手段，治理雾霾污染。近年来，相继出台了《北京市2012—2020年大气污染治理措施》《北京市空气重污染应急预案（试行）》《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》等方案。首都雾霾发展也引起了中央的高度关注，2013年9月，国务院出台《大气污染防治行动计划》提出综合措施减轻京津冀、长三角、珠三角重点区域大气污染状况，环保部随后也发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。为了实现这些计划所提出的目标，对政府在空气污染，特别是雾霾治理方面提出了严峻的现实要求。

北京市委市政府从2013年开始，执行《北京市2013—2017清洁空气行动计划》，其中一个主要目标就是使PM2.5浓度5年要同比下降25%左右，在这个过程中，采取措施主要有以下几个层面。

1.压减燃煤（减少1300万吨）

通过污染减排工程，把污染物的排放量给降下来。以2012年作为基数，北京市一年的燃煤总量是2300万吨，量非常大。燃煤性污染要根治，就是不烧煤而改用清洁能源，所以5年内要把2300万吨燃煤减到1000万吨以内，这是一个非常大的工程。

2.控车减油（淘汰100万辆）

机动车的污染对于特大城市是普遍存在的，对北京来说，拥堵和污染也是相生相伴。因此要实行以下几个措施：第一，大力发展公共交通，包括地铁、地面交通。第二，不断完善新的机动车标准，使新增加的机动车更加清洁化。然而即使新机动车排放相对清洁，但是从数量上来说，它是增加的，所以必须有一些老旧车淘汰，北京市提出5年淘汰老旧车一百万辆的任务。

3.工业企业治理（法规市场双管齐下）

第一，按照北京的功能定位，对于污染的、不符合首都功能定位的企业，在源头上不让它进入。第二，对于高污染企业有限期退出的目标，5年要淘汰1200家高污染企业。还有很多留在北京的企业，通过不断加大治理，使它达到更加清洁的水平。第三，法律层面，北京市制定了自己的地方法规《北京市大气污染防治条例》，现在北京市仅大气地方标准就已经达到38项，在全国各个省区市数量最多、标准最严、层次最高，同时我们不断加大执法力度。与此同时，运用经济政策，以市场来调节企业的环保行为。比如北京市在全国率先把排污费提高15倍左右，通过成本核算，企业会主动增强排放治理。

总而言之，通过综合运用经济、行政、法律、科技手段，不断地推进清洁工业行动计划的实施，使大气污染防治不断地得到深入。

（三）雾霾治理成效与挑战

北京市高度重视大气污染治理工作，连续实施了多个阶段强有力的大气污染治理措施。联合国环境规划署选取燃煤和机动车污染控制为主要领域对这些控制措施进行了评估，评估结果表明，燃煤和机动车污染治理措施对北京市空气质量改善发挥了积极的作用。北京市CO和SO2的年均浓度已经能够稳定达到现行中国国家标准（NAAQS）规定的浓度限值4毫克/立方米和60微克/立方米，NO2和PM10的年均浓度也已接近中国国家标准（NAAQS）规定的浓度限值40微克/立方米和70微克/立方米。然而，PM10和PM2.5要达到中国国家标准限值和世界卫生组织的指导值、获得更大的健康效益，还需付出更多的努力。

提高燃煤电厂减排效益（见图2-6）。北京电力部门年煤炭消费总量从2005年高峰时期的900万吨削减到2013年的644万吨；用于发电的天然气消费量则由2004年起步攀升至2013年的18.5亿立方米。2013年，天然气消费已占电力部门一次化石能源消费总量的35%。除了能源结构调整，北京还对燃煤电厂同步采取了严格的末端治理措施，这些措施使2013年北京电厂PM2.5、PM10、SO2和NOX排放量与1998年相比分别下降了1.45万吨、2.37万吨、4.50万吨和3.09万吨，削减比例分别为86%、87%、85%和64%。

提高锅炉能源效率（见图2-7）,1998—2013年间，北京市燃煤锅炉三个阶段的改造共减少 PM2.5、PM10、SO2、NOX排放量1.43万吨、2.4万吨、13.6万吨和4.87万吨。

积极改造平房区居民采暖效率（见图2-8）。1998年至2013年间，北京老旧平房区集中进行了两个阶段的“煤改电”居民采暖改造工作，共减少 PM2.5、PM10、SO2和 NOX排放量630吨、870吨、2070吨和790吨。

积极改善公共交通，正大力发展以轨道交通为骨干的城市公共交通网络（见图2-9）。城市地铁由2000年前仅有的2条地铁线路发展到2014年底的18条线路和527公里轨道交通里程。北京公共交通出行（包括轨道交通和地面交通）比例已经由2000年的26%增加到2014年底的48%。

为了应对交通污染，积极控制机动车排放。在实施了一系列机动车排放控制措施后，北京机动车排放总量开始显著下降。与1998年相比，2013年机动车排放的一氧化碳（CO）、总烃（THC）、氮氧化物（NOX）和PM2.5削减了95.0万吨、10.3万吨、4.31万吨和0.49万吨，减排率分别为76%、72%、40%和70%。鉴于重型柴油车实际道路行驶NOX排放因子改善相对困难，NOX排放削减幅度略低于其他污染物。以2012年为例，有研究分析了改善油品质量、推广增强型I/M制度、推广新能源车和交通管控措施（即“尾号限行”和“摇号上牌”）的分项减排效果，结果表明，上述措施共削减CO、THC、NOX和PM2.5排放达到29.2万吨、3.2万吨、1.4万吨和670吨。[1]

通过一系列的政策手段，北京市雾霾突发情况在近年来有所好转，但是与国内平均水平还是有一定差距（见图2-10）。以2013年为例，北京PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米，超出国家标准156%。NO2和PM10则分别超标40%和54%。在北京PM2.5来源中，区域传输贡献约占三分之一，其余来自本地排放污染源。受季节影响，区域传输的贡献可达PM2.5来源一半以上。本地污染源包括机动车、燃煤、工业生产和施工扬尘以及其他排放。

（四）协同治理的利益诉求

虽然北京与其他地区的环保合作协同发展体系日渐完善，污染防治工作取得了一定成效，但与公众期望还有差距。由于容易操作、见效快的措施已经用过，进一步改善环境的难度越来越大，再加上外部气象环境条件的不稳定、缺乏治理经验等因素，使得目标实现很难控制。所以要关注解决重点和难点问题，尽量避免“眉毛胡子一把抓”，通过科学规划和有序推进来提高环境治理效率，尤其要积极解决区域差距大、产业协调难、市场措施少、协同创新慢等问题。

北京与其他区域的经济社会发展差距大。区域环保联防联控要与地区发展相适应，各地的环境条件、环保目标、环境治理所调动的资源和能力应该相互匹配。相比之下，河北财政实力较弱、环境管理和公共服务水平较低，公共资源配置的不均衡极大阻碍着京津冀的协同发展，这些外部条件影响着产业的合理布局，反过来又影响着经济发展和环保治理水平。如在实施环境质量目标方面，河北现有燃煤锅炉氮氧化物排放浓度限值是北京市的近4倍。

北京与其他省市的产业协调难。区域环保联防联控要与经济社会发展相协调，与产业协调是其中的重要一环，产业转移也是《京津冀协同发展规划纲要》提出的要率先取得突破领域，而产业结构调整影响着经济、环境、就业等诸多因素从而更具有复杂性。三地已经在有序疏解北京非首都功能这个核心和首要任务方面取得一定进展，而且河北省2015年钢铁、水泥等六大高耗能行业增加值占规模以上工业比重较2010年下降10个百分点。淘汰之后如何发展新型产业、培育新的增长点是河北省面临的问题。

大气污染联合治理的市场措施少。区域环保联防联控涉及多地区、多机构、多企业，基于国家治理框架的环境区域治理方式应该是政府、市场与社会的互动。目前，治理状态总体上是政府主导，也更偏重行政力量，对市场的调节和对社会大众的引导略显不足。污染来自日常生产和生活，能否有效建立利益相关者之间的利益协调机制，决定着长期环境治理的成败。《规划》提出建立排污权交易市场、深化资源型产品价格和税费改革是很好的探索，需要在实施过程中重点关注和不断完善。

协同创新慢。区域环保联防联控不仅要看眼前，要想从长远改善环境则需要清洁生产和洁净能源技术的进步和广泛应用。京津冀要实现协同发展，出路就是通过协同创新来开辟发展新道路，开创发展新局面。区域协同创新是一种跨地区、跨组织、跨文化的复杂的合作创新活动，是涉及产品创新、技术创新、管理创新、制度创新等多方面、多层次相互支持、联动创新的有机整体。目前，三省市区域科技创新分工尚未形成，科技资源共享不足，创新链与产业链对接融合不充分，环保技术应用的鼓励政策不到位，区域科技合作机制尚未建立。