第四节 行政诉讼共同诉讼人

一、共同诉讼人的含义

在通常情况下，诉讼的原告、被告双方各为一人。此种诉讼形态较为单一，诉讼法律关系不复杂。但有时，由于一起纠纷可能涉及两个以上利害关系人的利益，或具体行政行为由两个以上行政机关作出。在这种情况下，就有可能产生诉讼的一方甚至是双方是二人以上的情况。法律上将当事人一方或双方为二人以上的诉讼称为共同诉讼。原告为二人以上的，称为共同原告，被告为二人以上的，称为共同被告。

二、共同诉讼人的种类

行政共同诉讼是指当事人一方或双方基于事实或法律上的相关性或相似性与行政纠纷具有一定牵连性的诉讼。法学理论上，将共同诉讼分为两类，其一为必要的共同诉讼，其二为非必要的共同诉讼。

必要的共同诉讼是指当事人一方或双方是两人以上，因同一具体行政行为而发生的诉讼。例如，两人共同所有的财产被行政机关所没收，两个共有人可以共同提起诉讼，原告为两人。再如，两个行政机关共同就某一事项作出行政决定，当事人不服该行政决定，可能依法对两行政机关提起诉讼，在这种情况下，被告则为两人。必要的共同诉讼的必要性通常表现在，当事人一旦提起共同诉讼，法院必须一并审理。法院在案件审理过程中，发现有的利害关系人没有作为共同原告参诉的，应当通知没有参诉的利害关系人参加诉讼。对于必要的共同被告，如果当事人在起诉时，未将其列入共同被告的，法院可以告知当事人申请追加必要的共同被告到庭。当事人不申请追加的，法院视案件审理的必要性，也可以依职权追加其作为第三人到庭参诉。

非必要的共同诉讼，是指当事人一方或双方为二人以上，因类似的行政争议而共同参加诉讼的人。非必要的共同诉讼当事人之间往往无共同的利害关系，甚至无共同的事实关系，其之所以作为共同诉讼人参加诉讼，是因为他们分别向法院提起的行政争议具有类似性，法院从诉讼效率角度将两个以上案件合并审理，由此发生共同诉讼。例如，行政机关决定拆迁某一条街道，可能数户居民对此提起行政诉讼。这些居民并无共同的利害关系，而且争议的事实也不尽相同，但法院仍可以从审判效率及其他角度考察，将此类案件作为共同诉讼案件进行审理。由于在这些案件中，原告之间并无共同的利害关系，所以相互之间的牵连性较弱，法院对此类案件应当分别立案，并分别判决，以便于各当事人独立地行使自己的诉权。对于此类案件是否进行共同诉讼，应当征得当事人同意。当事人不同意共同诉讼的，应当分别受理。非必要共同诉讼当事人提起共同诉讼，如果法院认为不适合进行共同诉讼的，法院有权决定分案审理。

三、诉讼代表人制度

行政诉讼代表人制度是指在原告方人数众多的情况下，由其中的一人或数人代表众多的原告进行诉讼，其余的众多当事人虽仍作为案件当事人，但不直接参加诉讼的制度。这种代表众多原告进行诉讼的当事人即为诉讼代表人。行政诉讼代表人制度具体见于《若干问题的解释》第14条。该条规定，同案原告为5人以上的，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。

诉讼代表制度的产生是基于这样的事实，即生活中往往因行政主体的某一具体行政行为影响众多相对人的利益，如果让这些诸多的共同原告亲自参加诉讼，诉讼将无法有序地开展。假如原告一方当事人达到20人，而这20人依正常的诉讼制度，每人又可以委托1至2名诉讼代理，如此则可能形成多至60人参加庭审、进行诉讼的事实。在这种情况下，诉讼实际上已无法进行。为此，法律规定诉讼代表制度，由代表人代表未亲自参加庭审的当事人进行诉讼。未参加诉讼的当事人仍作为当事人，列名于诉讼文书之上，但他们不再亲自进行诉讼活动，由代表人代表他们进行诉讼。

诉讼代表人不同于诉讼代理人。诉讼代理人本身与案件没有利害关系，他们是为了被代理人的利益参加诉讼的，诉讼代理人自身不得再委托代理人。诉讼代表人则不同，他们本身为案件当事人，同时，又受被代表的众多当事人之托，代表他们为诉讼行为，这些代表人兼具当事人和代理人双重身份。为保障这些代表人充分履行其职责，法律规定，代表人可以委托1至2名代理人。

代表人一般应由被代表的当事人共同推选，以充分尊重当事人的意愿，但由于被代表当事人人数众多，意见不同甚至相互间可能有利益冲突，导致难以推选出诉讼代表人。在这种情况下，应当由法院依职权从诉讼当事人中指定诉讼代表人，从而保证诉讼的正常进行并保护被代表的各方当事人的利益。

代表人在诉讼过程中，可以代表被代表人的当事人为一般的诉讼行为，其诉讼行为的效力及于所有其所代表的当事人，但如果进行实体处分，如放弃或变更诉讼请求等，则应征得被代表的当事人同意。代表人滥用代表权或超出代表权限，损害被代表人利益的，应当认定其诉讼行为无效。