第三节 行政诉讼被告

一、行政诉讼被告的含义

行政诉讼的被告是指行政诉讼的原告起诉其作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，并由法院通知应诉的行使行政职权的组织。成为行政诉讼被告的法定条件主要是：其一，必须是具有行政职权的组织，一般认为非行政主体不能成为行政诉讼的被告。此处的行政主体不仅仅指国家行政机关，还包括法律、法规授权的组织以及依法行使公共管理职权的社会公共组织，如高等院校、行业协会等等。其二，必须是实施了具体行政行为，包括行政不作为。其三，由法院通知其应诉。自法院通知其应诉之日起，有关行政主体具备法律上的被告诉讼地位。

二、被告的确定

被告的确定是指就某一具体行政行为，原告以及法院应当确定哪个行政主体是正当的被告。被告的确定涉及案件的管辖权，案件审理的对象和其他诸多问题。对原告来说，就同一纠纷，有时可能存在着多种起诉的可能。原告以不同的被告起诉，可能意味着诉讼案件的整个构造发生变化。根据行政诉讼法的规定，被告的确定主要按照以下规则进行：

（1）原告直接向法院起诉的，作出具体行政行为的行政主体为被告。对于很多行政行为，法律并未规定前置救济程序。当事人对这些行政行为不服的，可以直接以作出具体行政行为的机关为被告，提起诉讼。

（2）以复议机关为被告。对于具体行政行为，如果当事人向上级行政机关提出复议的申请，可能出现的结果主要是维持、变更或撤销。如果复议机关决定维护原具体行政行为，当事人不服的，应当以原作出具体行政行为的机关为被告，而不是以复议机关为被告。这种立法规定主要考虑以下因素：其一，实务中被复议机关维持的具体行政行为占大多数。对于这些案件，如果当事人起诉要以复议机关为被告的话，将使复议机关陷入讼累，难以正常开展工作。其二，案件经复议被维持。一般地说来，说明原具体行政行为的事实和法律依据并无太多的问题，复议机关所持的事实和法律理由与原作出具体行政行为的机关无太多的区别，由原作出具体行政行为的机关作为被告，对其行政行为进行辩解，没有太多的困难。其三，可以督促各行政机关在作出具体行政行为时依法行政，否则，一旦被诉，即难以为自己的行政行为进行辩护。

如果复议机关变更了原具体行政行为（包括撤销或变更），说明复议机关对于该行政事项如何处置有不同于下级行政机关的意见和理由。在此种情况下，由复议机关作为被告参加诉讼，将更容易对复议机关的变更行为作出辩解和说明。再者，复议机关作出的变更、撤销决定，下级机关无权再行变更，如果将原行政机关作为被告，将面临原行政机关无权变更复议机关复议决定的难题。复议机关改变原具体行政行为的，其实质是复议机关自己直接作出了一个有实质内容的行政行为，原具体行政行为已被撤销，法律效力已丧失，有效力的只是复议机关的决定。复议机关的决定对相对人发生拘束力。当事人对这个决定不服的，被告理当是复议机关。

根据《若干问题的解释》的规定，改变包括以下三种情况：第一，改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；第二，改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；第三，撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。其中任何一种改变都属于改变原具体行政行为。

（3）对于法律、法规授权组织所作出的具体行政行为，由该组织作为被告。行政职权一般应由国家行政机关来行使，但各国皆存在着由一定的公共组织行使公共管理职能的情形。被授权组织是在法律的授权范围内直接独立作出决定，依据权力与责任相一致的基本原理，因其行政行为而生之纠纷，应由该组织为被告。

（4）由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政职权不允许轻易委托其他组织行使，此是职权法定原则的一个体现，但这不妨碍在特定情形之下，由行政机关依法将自身享有的职权的一部分委托给其他组织来使。对于受托组织作出的具体行政行为，利害关系人不服提起诉讼的，应由委托组织作为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章授权情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。

（5）行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关为被告。行政机关经常因时制宜进行机构改革或权能调整，在正常情况下，某一机构被撤销之时，在有关撤销的决定中都会明确规定被撤销机构的职权由哪个机关继续行使。在这种情况中，因被撤销的机构在被撤销前所为的具体行政行为而引起诉讼的，由继续行使其职权的机关作为被告。如某一行政机关被撤销后，其原先所享有的职能并未被转移给新的职能部门行使，而是政府取消了相应的职能或将这部分职能社会化，交由社会上其他的组织来行使。在这种情况下，如撤销的文件中未明确应由何单位解决被撤销单位善后事宜的，应由决定撤销该行政机关的机关作为被告。如果撤销行为发生在诉讼过程中，则发生被告资格的转移问题，详见后面的论述。

实践中，有些类型的案件，行政诉讼的被告难以确定，最高人民法院通过司法解释，确立了一些规则，《若干问题的解释》第19—22条以及其他相关规定对此有详细规定。

三、被告资格的转移

诉讼过程中，如果被诉的行政机关被撤销，则发生被告资格的转移问题。如前所述，如果有关撤销的文件中已经明确其权利义务承受机关，则应当由该机关作为被告参加诉讼，原作为被告的行政机关此前所为的诉讼行为，对继受的被告具有拘束力，按照诉讼法上的禁反悔原则，继受的被告不得否认原机关诉讼行为的效力。如果有关撤销的文件中未明确被撤销机关权利义务的承受单位，则应由决定撤销该行政机关的机关作为被告参加诉讼。我国《国家赔偿法》第7条有类似的规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使职权的行政机关为赔偿义务机关。没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”