第四节 公务员

一、公务员的概念和范围

（一）西方各国公务员的概念和范围

由于各国法律文化及历史发展阶段的不同，对“公务员”的表述各异，其具体含义和类型的划分也存在着一定的差异。

英国的公务员（civil servant or civil service），是指中央政府行政部门中经公开考试择优录用，由国会通过的财政预算直接支付俸给，不与内阁共进退的文职人员。经选举或者政治任命产生的议员、首相、大臣、政务次官、政治秘书、法官和军人不在其列。

美国的政府雇员（government employee），包括职类公务员（classified service）和非职类公务员（nonclassified service）。前者主要是指参加公开竞争，经考试择优录用的中下级职业文官，以及依法不经过竞争考试或者经过限制性考试，由政府录用的律师、牧师、医生等专家技术人员、邮政系统人员等。后者包括政府系统中的民选官员、政治任命的官员和经过人事管理总署决定不经竞争考试而录用的机要人员、工作重而待遇低的劳务人员和临时人员等例外人员。

法国的公务员（fonctionaire）也分为两类：一类是适用公务员法的公务员，包括在中央政府及其所属驻外机构、地方行政机关和公立公益机构各级部门编制内正式担任常设职务的人员。另一类是不适用公务员法的公务员，包括议会工作人员、法官、军事人员、工商性质的公营机构的人员、市镇公职人员和依合同服务的公职人员等。

德国的公务员分为特别职公务员和一般职公务员。特别职公务员是由民选或者政治任命产生的，包括联邦总理、各部部长、国务秘书等。特别职公务员不适用公务员法。一般职公务员是经公开竞争考试择优录用，不与内阁共进退，适用联邦公务员法的公务员。一般职公务员又依其所担任职务的业务性质，分为政治职和普通职。政治职负责制定或者拟定政策，如各部司局长级以上职务、高级外交官以及宪法维护局局长、副局长等职。普通职公务员指各机关处（科）长级以下各种职务。

日本的公务员也分为特别职公务员和一般职公务员。特别职公务员经选举或者政治任命产生，不适用公务员法；一般职公务员经公开考试择优录用产生，适用公务员法。特别职公务员包括内阁总理大臣、国务大臣、人事官、检察官、内阁法制局长官、政务次官以及其他任职须经选举或者国会议决与同意的官员、法官及法院的其他职员、国会职员、防卫厅职员和国立、公立企事业单位的职员等。一般职公务员包括特别职以外上至事务次官、下至清洁工的所有其他公务员。日本的公务员还分为国家公务员和地方公务员，分别适用《国家公务员法》和《地方公务员法》。

西方各国公务员制度虽然存在着一定的差异，各具特色，但是，其适用公务员法的公务员的范围却大致相同，主要是指通过公开竞争考试择优录用，实行职务常任，不与内阁共进退的职业文官，而不适用公务员法的公务员基本上是经选举产生或者通过政治任命的官员。这样，西方国家的公务员大致可分为政务类公务员和事务类公务员两大类。政务类公务员服从执政党的意志，维护执政党的利益，随执政党的更迭而进退。事务类公务员超然于党派利益而存在，以全体人民的利益为其基本出发点和行为准则，在政治中立的原则下，形成各国稳定统治的坚实基础。

（二）我国公务员的概念和范围

1．我国公务员制度的沿革

我国在规划建立国家公务员制度初期，曾就公务员的概念、范围和类型等问题展开过深入的探讨。中共十三大报告提出将公务员划分为政务类公务员和业务类公务员的设想：政务类公务员即各级人民政府的组成人员，由各级党组织向相应的人民代表大会或者其常委会推荐人选，再由人民代表大会或者其常委会决定产生，实行任期制，按照宪法和人民政府组织法进行管理，不适用公务员法；业务类公务员是除各级人民政府组成人员和工勤人员以外的其他所有国家行政机关工作人员，通过公开竞争考试择优录用，实行职务常任，由各级人民政府及其人事管理部门按照公务员法进行管理。根据这种设想起草的《国家公务员暂行条例（第15草稿）》，对其适用范围作出规定，只限于业务类公务员。然而，这种设想被认为是对西方国家政务类公务员和事务类公务员分类方式的套用，不符合中国的国情。在对西方国家公务员制度进行深入研究，对我国国情及建立国家公务员制度的最初构想进行认真分析论证的基础上，人们认识到，由于我国不存在多党制，不仅要求高级政府机关工作人员不搞政治中立，而且要求所有公务员在政治上都要与党中央保持一致。所谓政务类公务员的换届，并不代表执政党地位的更迭，而是为了实现领导干部队伍的“四化”，废除领导干部的终身制。因此，人们认为，我国的国家公务员制度没有划分政务类公务员与事务类公务员的基础。西方国家的公务员制度实行“两官分途”，强调政务官“政治化”，一般公务员“职业化”；而我国政府组成人员和非政府组成人员的产生方式虽有不同，但所有的工作人员，不论职位高低，都是人民的公务员，都必须既懂政治又懂业务，又红又专，决不允许数量巨大的非政府组成人员形成超然于党的利益之外的利益集团。此外，我国政府组成人员之间的转任以及政府机关工作人员与党的机关工作人员、其他国家机关的工作人员、企业事业单位的干部之间的交流是经常性的，根据我国长期以来的人事工作经验，为不使国家公务员制度成为一个封闭系统，人们认为，不宜把国家公务员分成政务类和业务类。

尽管上述观点值得从学术的角度进一步探讨，但是，这种观点确实影响了我国公务员立法的发展方向。自1984年中共中央组织部和劳动人事部联合组织起草公务员法规起，历经近十年，共出了近二十个修改稿，至1993年，由国务院颁布并付诸施行《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），在各级国家行政机关建立和推行公务员制度。《暂行条例》是我国四十多年来人事管理领域的第一个行政法规，它的制定经历了诸多磨难和挫折，从概念到具体的制度，经历了诸多的反复，它凝聚了广大立法工作者和学者、专家的心血以及广大人事工作者的智慧。《暂行条例》的颁布施行，标志着我国正式确立公务员制度。经过十多年来的努力，我国公务员制度的推行取得较大进展——相关法规体系初步形成；“凡进必考”、“公开考试”、“择优录用”的入口机制基本建立；“公正考核”、“竞争上岗”、轮岗、回避机制逐步完善；培训、奖惩、退职退休制度化；公务员权益保障机制开始建立；等等。但是，《暂行条例》在发挥其作用的同时也暴露出相应的缺陷，修改《暂行条例》，将其升格为法律的呼声化为具体的立法活动。在经过4年起草砥砺、13易其稿之后，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）于2005年4月27日获得第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，2006年1月1日起施行。根据《公务员法》的规定，1957年《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》和1993年的《暂行条例》将同时废止。

从《暂行条例》到《公务员法》，名称虽有变化，法规范的位阶虽有变化，但是，“公开、竞争、择优、效能”的公务员制度理念没有变，坚持党管干部原则，坚持建设中国特色的公务员制度，保持公务员制度的连续性和稳定性，完善公务员制度的不懈追求没有变。当然，与《暂行条例》相比，《公务员法》在体例上呈现出“增容”，从88条增加到107条，形式增容为19条，且不少内容亦有新的发展和突破。可以说，《公务员法》凝结了我国十多年来公务员制度建设的经验，也借鉴了国外公务员制度的一些做法。鉴于《公务员法》在形式和内容上的发展，考虑到从新法学习到适用需要相应的期限，为加深读者对《公务员法》的理解，本书在下面探讨我国公务员制度的有关问题时，主要根据《公务员法》的规定展开论述。

2．我国公务员的概念和范围

广义上的公务员法，是调整公务员职务关系的法律规范的总称，是公务员制度法律化的基本形式。根据我国有关法律的规定，我国公务员是指各级国家行政机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的、除工勤人员以外的工作人员。即我国公务员的范围限于在政府系统任职，在各级行政机关中担任国家公职的人员。我国公务员不包括各级行政机关中的工勤人员。所谓工勤人员，如清洁工、修理工等，是在国家行政机关内从事后勤杂务的人员。有的西方国家将隶属于行政机关的工勤人员也列入公务员的范围，而我国公务员是指除工勤人员以外的，依法行使国家行政权，执行国家公务的行政机关工作人员。

我国公务员不仅包括中央人民政府的工作人员，而且还包括地方各级人民政府的工作人员。我国是单一制国家，从中央到地方，形成一个自上而下的统一的行政系统。因此，地方各级行政机关的工作人员都是公务员，与实行地方自治的西方国家不同，没有国家公务员和地方公务员之分。也正是因为这样，在《暂行条例》修改过程中，删去了“国家”二字，不是《国家公务员法》，而是称为《公务员法》，这就从法律的层面确定了全国上下统一的公务员体系。因此，尽管目前《暂行条例》依然有效，但在我们下面的叙述中将省略“国家”二字，一律称之为“公务员”。

《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该条规定，我们可以得出判断公务员的三要素：其一是“依法履行公职”；其二是“纳入国家行政编制”；其三是“由国家财政负担工资福利”。这三要素综合起来后，共同修饰“工作人员”（在这种意义上可以得出“四要素说”）。于是，除了上述《暂行条例》所限定的“行政系统”公务员之外，还包括如下诸种系统的公务员：政党系统的公务员；权力机关系统的公务员；政治协商会议系统的公务员；审判机关系统的公务员；检察机关系统的公务员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位系统的公务员；等等。

我国公务员的范围与公务员法的适用范围是一致的。我国是中国共产党领导的社会主义国家，不存在多党轮流执政的政治基础，因而不存在政务类公务员和业务类公务员之分。无论是行政系统的公务员，还是其他系统的公务员，也无论是政府组成人员，还是非政府组成人员，所有公务员的义务、权利和管理，一律适用《公务员法》。但是，考虑到其他系统公务员和领导成员的特殊性，《公务员法》进一步规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”可见，与《暂行条例》相比，《公务员法》拓展了公务员的范围，奠定了我国统一的公务员制度的实定法基础，同时，考虑到各类公务员的差异性，规定了特别规范优先适用的规则，并明确规定了分类管理的原则和相关制度，体现了“建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”的立法目的，架构了民主、科学、权责明确的中国特色公务员法制体系。

基于前述规定，根据与本章“行政法律关系主体”的关联性要求，我们在这里探讨公务员的问题，主要限于行政系统的公务员。至于其他系统的公务员的问题，限于其与行政系统公务员具有共性的部分，将予以相应的涉及。

二、公务员法律关系

（一）公务员法律关系的含义

公务员法律关系，是指一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于其所担任的职务而与国家之间构成的权利义务关系。

任何公民，无论他是否愿意或者是否认识到，都与国家构成基本的法律关系，依法受国家保护，同时必须履行国家规定的义务。公民与国家之间的这种基本法律关系，由宪法直接确立，通过其他法律、法规得以具体化。如果公民经法定程序成为公务员，担任国家的职务，那么，在他以一般公民资格和国家之间形成的基本法律关系的基础上，又产生一种新的、特殊的法律关系，即公务员法律关系，或者称职务关系。不过，行政系统的公务员作为行政主体的代表与行政相对人在管理活动中形成的法律关系，则属于另一类法律关系，即外部行政法律关系。

（二）公务员法律关系的内容

公务员法律关系的内容，主要表现在公务员和国家行政机关的关系、公务员作为行政主体的代表和行政相对人的关系两方面。

1．公务员和国家行政机关的关系

公民按照法定程序进入公务员队伍，在一定的行政机关中担任职务，从而享有并行使行政职权。此外，非公务员公民经有权机关授权而产生职权，并依法行使该职权。国家赋予公务员以一定的职权，公务员代表国家、以国家的名义实施行政权；国家规定公务员以一定的职责，公务员必须依法履行职责，否则，国家可以追究其法律责任。国家和公务员的这种关系，一般是以国家行政机关和公务员的关系的形式体现出来的。任何行政机关和公务员之间都存在着这样一种法定关系，而不是当事人协商而定的。

首先，行政机关的职权、职责、权限和优先权一概由公务员具体承受。即行政机关的职权成为公务员的职权，行政机关的优先权同时成为公务员的当然权利，行政机关的职责和权限也同样拘束公务员。

其次，公务员在分享行政机关的职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担物进行“再分配”。例如，行政机关对公务员的职责、权限作进一步划分。公务员不仅不能超越其所属行政机关的权限，而且同样不能超越本机关内部公务员之间的权限划分。

再次，公务员实施行政管理活动，在形式上必须以行政机关的名义，在实质上必须按行政机关的意志进行。在符合形式要件和实质要件的前提下，公务员的行为所引起的一切法律后果，都归属于行政机关。根据我国《国家赔偿法》的规定，行政机关对公务员的过错行为承担责任，支付行政赔偿费用后，再根据公务员的故意或者过错程度，决定是否行使求偿权，是否追究公务员的个人责任。

最后，国家行政机关享有对公务员的管理权。为保障公务员以行政机关的名义并按行政机关的意志从事公务活动，国家通过法律赋予行政机关对公务员的管理权。行政机关可以在法律范围内，依照法定的权限、条件、标准和程序规定公务员的纪律，并实施监督和奖惩权。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政机关对其公务员的奖惩、任免等决定，一般被排除在行政诉讼的受案范围之外。

2．公务员作为行政主体的代表与行政相对人的关系

国家赋予公务员以优益权（包括优先权和受益权），以法律形式对公务员的职务予以特殊保障，公务员必须诚实地服务于国家。公务员作为行政主体的代表，并以行政主体的名义对相对人实施行政管理，并依法采用各种处罚和强制手段；同时，公务员作为行政主体的代表有义务履行该行政主体的职责，保护行政相对人的合法权益，接受相对人的监督。

相对人有服从和协助公务员所实施的国家行政管理活动的义务；同时，相对人享有建议、批评、控告、申诉、请求行政复议和提起行政诉讼的权利。

公务员代表行政主体与相对人之间的这种关系，是基于行政主体与公务员之间的行政职务关系而发生的，公务员如果不是作为行政主体的代表，便无权行使行政主体的职权，也就谈不上与行政相对人之间形成行政法律关系。

（三）公务员法律关系的发生——考任、选任、委任、聘任、调任

公民经过法定程序，进入行政机关担任一定的行政职务，成为公务员，从而与国家之间构成行政职务关系，即公务员法律关系。我国《公务员法》第二章和第四章对此作了详细的规定。

公民要成为公务员，应当具备下列条件：具有中华人民共和国国籍；年满18周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件；法律规定的其他条件。

录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩，采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，在编制限额内按照相应职位空缺的要求和法定的程序择优录用。新录用的公务员试用期为1年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。也就是说，公务员法律关系的发生，必须经过一定的法定程序，符合相应的资格要求。试用期的公务员与国家之间尚未正式形成公务员法律关系，只有在试用期满合格、正式任职后，公务员法律关系才溯及录用时正式发生。

考任形式是行政系统生命力的最基本源泉的保障。只有坚持公开考试、严格考察、择优录用的原则，才能确保大量优秀人才源源不断地、定期地进入到公务员系统，与后续退休、退职制度相结合，使整个公务员系统总是处于“换血”的新陈代谢状态，才能够确保公务员系统正常、高效地运转。

随着国家各个领域改革的推进，公务员聘任制应运而生。我国《公务员法》第十六章以6条专门规定了“职位聘任”。聘任制适用于专业性较强的职位和辅助性职位，但涉及国家秘密的不实行聘任制。聘任制分为公开招聘和直接选任两种形式，公开招聘可以参照公务员考试录用的程序进行。换言之，这种聘任制与考任制有着密切的联系，聘任合同的签订往往要以公开竞争考试合格为前提。机关聘任公务员，应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。为确保聘任制的正常运行，我国《公务员法》专门设置了人事仲裁制度。聘任制的实施，更有利于落实公务员的权利和义务，根据我国《公务员法》和聘任合同，明确、具体地约定相关任务，有利于做到人尽其才，也有利于保障公务员的权利和利益，更有利于促进整个国家和社会的发展和繁荣。

根据《公务员法》的规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，其中法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督另有规定的，从其规定。所谓领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。就行政系统公务员来说，领导成员或者领导人员就是各级人民政府组成人员。这部分公务员在一定程度上亦适用《公务员法》，但是，其产生和任免不适用《公务员法》中有关公开竞争考试等规定，而是依照组织法等法律规定办理。在我国，担任领导职务的公务员法律关系的发生，主要有以下三种情形：

（1）选任，即由权力机关通过选举任命公务员。例如，《宪法》第101条第1款规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”

（2）委任，即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政公职。委任可以由权力机关委任，也可以由行政机关委任。例如，《宪法》第62条第5项规定，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选”。国务院有权任免国务院办公机构的副秘书长、办公厅主任、副主任、各部副部长、各委员会副主任等。

（3）调任。调任包括国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关任职以及公务员调出国家行政机关任职两种情形。《公务员法》的规定，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调入行政机关任职，导致公务员法律关系的发生。因此，调任人选应当具备法定的资格条件，调任机关应当依法对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。

（四）公务员法律关系的变更

公务员法律关系的变更，主要包括晋升、降职、交流、撤职、辞职（限于领导成员）五种情形。

（1）晋升，是指公务员由低层级职位转移到高层级职位。晋升的实施，必然带来公务员法律关系的变更。晋升是以公务员的工作成绩和贡献大小为主要依据的，即功绩制是这种变更发生的主要基础。

我国《公务员法》规定，公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。晋升级别应当根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务，应当按照一定程序，在规定的编制限额和职数内进行。

（2）降职，是指公务员由高层级职位转移到低层级职位。随着降职的实施，公务员的职务和责任关系也发生变更。这种变更的原因不是惩戒，而是由于公务员的能力等原因引起的。我国《公务员法》第13条规定：公务员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利。该法第90条规定了公务员对涉及本人的上述人事处理不服时的申请复核及提出申诉的救济制度。

（3）交流。我国《公务员法》第11章规定了“交流与回避”制度。根据该法第63条第3款的规定，交流包括调任、转任和挂职锻炼三种情形。而引起公务员法律关系变更的，只有转任一种情形。

所谓转任，是指公务员因工作需要或者其他正当理由，按照拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行的，在机关内部的平级调动，包括对省部级正职以下的领导成员实行的跨地区、跨部门转任，以及对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员实行的在本机关内转任。转任的基本原则是适才适用，以利于公务员业务能力的锻炼和发挥，并照顾公务员的生活需要。有关转任的条件、程序等的法律依据，有1980年民政部政府机关人事局和中央组织部共同发布的《干部调配工作的暂行规定》。

（4）撤职，是取消公务员现任职务和责任关系，但仍保留其作为公务员的最基本的权利和义务的法律关系。撤职主要是由于公务员不认真履行义务引起的，是一种惩戒，是行政处分的一种类型。受撤职处分的，同时要按照规定降低级别，不得晋升工资档次。

（5）领导成员的辞职和引咎辞职。担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续；因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。这里的辞职所引起的并不是公务员法律关系的消灭，而是公务员法律关系的变更。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务或者被责令辞去领导职务。这里的引咎辞职或者责令辞职也仅仅引起公务员法律关系的变更。

（五）公务员法律关系的消灭

公务员法律关系的消灭，是指由于发生某些事实或者行为，致使公务员职务关系不能继续存在的情形。导致公务员法律关系消灭的原因有法定原因和事实原因两种。

（1）法定原因，包括开除公职、辞职、辞退、退休、离休和判处刑罚6种。

因严重违法失职、违反纪律受到的最为严厉的行政处分是开除。受开除处分者，其职务关系也随之消灭。

公务员因主观和客观原因辞去公职，可自愿解除公务员法律关系。但是，未满最低服务年限的，在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的，重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的，正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的，以及法律、行政法规有明确规定的情况下，公务员不得辞职。值得注意的是，担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续；因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。这里的辞职并不引起公务员法律关系的消灭。同样，领导成员引咎辞职也并不引起公务员法律关系的消灭。

辞退，是指由于公务员不履行应尽的职责，由相应机关按照管理权限决定，强行解除公务员法律关系的行为。辞退应以书面形式通知被辞退的公务员。并且，为了权利保障，我国《公务员法》明确规定了不得辞退的相关情形。

退休，是指由于公务员年龄、工龄或者身体方面的原因而消除公务员法律关系的行为。公务员退休以后，虽然仍享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，且鼓励发挥个人专长，参与社会发展，但他与国家之间构成的公务员法律关系则随退休而消灭。

离休，即离职休养。关于离休，《暂行条例》未曾作任何规定，《公务员法》亦未作任何规定。但根据1982年4月10日国务院《关于老干部离职休养的几项规定》，新中国建立前参加中共所领导的革命战争以及脱产享受供给制待遇的和从事地下革命工作的老干部，达到一定年龄的，可以离职休养。老干部离休后，其政治待遇保留不变，生活待遇从优。但他与国家之间的公务员法律关系则随离休而消灭。

公务员若触犯了刑法，被人民法院判处刑罚，则公务员法律关系便告消灭。

（2）事实原因，包括死亡、丧失国籍。

公务员生命终结，其职务与责任关系便自然消灭。丧失国籍，标志着其公民资格的丧失，其公务员法律关系也必然消灭。

三、公务员的权利

1．履行职责的工作条件保障权

公务员履行公职行为的权利必须得到法律确认和保障，任何有碍于执行公务的活动或者行为都是违法的，必须受到法律的制裁。我国《公务员法》第13条第1项明确规定，我国公务员享有“获得履行职责应当具有的工作条件”的权利。

2．身份保障权

在西方国家，身份保障权亦称职业保障权，即实行职业常任制，其基本含义是指公务员一经任用，非因重大过失，不受免职或者开除等处分。开除，往往成为内部行为被纳入行政诉讼等司法审查范围的一个重要分界点。各国公务员法均规定公务员非因法定事由和非经法定程序，不受免职、停职处分、不受降职、调职及其他不利于执行职务的处分。我国《公务员法》也明确规定了这种权利，即“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。身份保障与“大锅饭”的区别在于，“大锅饭”是干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样；而身份保障是以业绩评价、功绩主义为基础的。身份保障强调的是，惩处或者不利处分都必须经过法定程序，依据法定事由来进行。

3．获得劳动报酬和享受福利、保险待遇的权利

公务员为国家服务，为社会劳动，有权得到国家支付的工资、津贴等劳动报酬和享受保险和福利待遇。公务员行使国家行政权力、执行国家公务，其地位的特殊性，决定了其工作是社会不可或缺的有效劳动，是政府工作正常进行的最直接的保障。因此，公务员有权要求国家提供与其地位和作用相称的经济保障。国家应根据社会进步和经济发展状况不断改善公务员的工资和保险、福利待遇，并以法律的形式固定下来。当然，是否实行高薪制，主要取决于一国的政治、经济发展状况，而公务员领取与其职位相应的报酬是法定的权利，任何组织或者个人都无权扣发、挪用或者减少。这是行政受益权在公务员领域的具体体现。在这层意义上，许多基层组织的公务员发不出工资的情形，必须引起有关部门的重视，从法律责任的高度充分认识其严重性，尽早建立相应的财政保障机制。这既是公务员法制建设方面的必然要求，也是现代国家反腐倡廉或者防腐倡廉的基本前提。

4．参加培训的权利

各种学习与培训，是公务员自身发展的基础和先决条件。国家要提高公务员整体素质，确保行政的高效率，除采取各种措施广招社会贤才进入公务员队伍外，还必须为业已进入公务员队伍的人员提供充分的学习和培训机会。我国《公务员法》第13条第4项规定，公务员有“参加培训”的权利。公务员参加培训的权利，一般包括参加政治理论培训和参加业务知识培训两方面的内容。

我国《公务员法》第62条第3款规定：“公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。”即培训和任职、晋升是相互联系的，因而参加培训不仅是各国健全公务员制度所采取的措施之一，而且是现代公务员所享有的不可或缺的一项权利。

5．提出批评和建议的权利

根据我国《宪法》规定，公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。公务员作为公民，当然也享有这一政治权利。《公务员法》第13条第5项规定，公务员有权“对机关工作和领导人员提出批评和建议”。各级机关应保护公务员的这一监督权利，任何机关和个人都不得压制公务员的批评建议，更不能乘机或者变相打击报复。否则，必须追究打击报复者的行政责任和其他法律责任。

6．提出申诉和控告的权利

我国《宪法》规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。我国《公务员法》第13条第6项对公务员的申诉、控告权的规定，正是这一宪法精神的具体化。

7．申请辞职权

辞职权，是指公务员由于主观或者客观原因不愿意继续担任公职，要求重新选择职业的权利。长期以来，我国干部人事制度中存在“能上不能下”、“能进不能出”和“论资排辈”等问题，尤其是人才的单位所有制、部门所有制，严重束缚了公务员个人的发展。作为权利来保障公务员辞职的自由，已成为新时代制度建设的必然要求。我国《公务员法》第13条第7项规定，公务员有权“申请辞职”。但是，由于公务员所处地位和所担任的职务一般都比较重要，因而其辞职权的行使必须按照法定程序进行，应当向任免机关提出书面申请。

一般说来，辞职以自愿为原则，是公务员的一项权利，任何机关和任何个人都不可予以剥夺。但是，由于公务员的地位及其职务的特殊性，国家可以规定最低服务年限，对公务员辞职予以限制，剥夺某些特殊职位上任职的公务员的辞职权利。

8．法律规定的其他权利

除了前述7项权利外，公务员还享有“法律规定的其他权利”。我国《公务员法》第13条第8项的这一规定，改变了《暂行条例》中“宪法和法律规定的其他权利”的叙述方法。与后述关于公务员的义务的相关规定方法相结合，表明公务员的权利和义务都在趋向于明确化、制度化，除了这里所列事项外，只有法律才能为公务员创设权利或者义务。

四、公务员的义务

（一）公务员义务概述

各国对公务员的义务规定，大致可分为政治约束和服务纪律两类。

所谓政治约束亦称政治要求，是指对公务员在政治生活上的限制和约束。政治约束是对公务员的起码要求，因为公务员在国家政治系统中扮演着特定的角色，执行一定的政治功能，其地位和身份决定了其一言一行都会产生重要的政治影响。公务员首先必须忠于国家和政府，服务于全体人民，维护国家法律的尊严，维护政府系统的正常运行。这就是对公务员政治上的基本要求，也是公务员实现其自身价值的起码资格。这就要求调整个人利益和公共利益的关系，实现二者的极大一致性。在西方国家，由于实行多党执政的政治体制，因而要求公务员超然于政党派别之上而效忠于政府，效忠于政府和效忠于政党是分离的。而在社会主义国家，由于共产党是执政党，政府的意志是党的方针、政策和路线的体现，因而要求公务员忠于政府，同时忠于共产党，坚持共产党的领导。我国《公务员法》第4条明确规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”不搞政治中立，强调党的领导，不搞独立的管理体制，强调党对公务员的管理，这是中国公务员制度区别于西方公务员制度的特色之一。

所谓服务纪律，是指公务员在执行公务、履行职责时，必须遵循的规范和标准。服务纪律既是政府对公务员在工作方面的要求，又是衡量公务员工作好坏的评价尺度之一。以法律形式确立公务员的服务纪律，一方面有助于对公务员为政府服务提出一定的标准要求，另一方面又能对公务员行使职权、履行职责形成一定的框架，使公务员的工作和行为符合国家利益和法律要求。与执行公务、履行职责相关的要求，都属于服务纪律的范畴。实际上，公务员义务的内容中很大一部分具有服务纪律的性质。公务员的服务纪律不同于一般的纪律要求，它是以法律保证其实现的，倘若公务员违反了服务纪律，则要追究其法律责任。

（二）公务员义务种类

我国《公务员法》对公务员规定了9项义务（第12条）和16项纪律（第53条），二者都是广义上的义务。

1．模范遵守宪法和法律

宪法是国家的根本大法，是我国人民根本利益和意志的集中体现。而宪法的精神通过法律和法规得以具体化，依法行政正是宪法宗旨所在。遵守宪法、法律和法规为全社会所必需，是公民的基本义务，当然也是公务员的首要的、第一位的义务。由于国家行政机关的行政管理权具有广泛性、经常性、直接性（行政权的对象，直接面对广大人民群众）、指令性（以下级服从上级为基础）和自由裁量性等特点，保证国家行政机关在行政管理活动中严格遵守宪法和法律，对于保障广大人民群众的根本利益具有特别重要的意义。作为公务员，要求模范遵守宪法和法律，是其履行职责的根本前提。

2．按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率

依法行政，乃是法治国家的基本原理之一。公务员代表国家行使行政权力，执行国家公务，是人民的公仆。因此，在执行公务时，必须模范遵守宪法和法律，同时，必须按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。严禁玩忽职守，贻误工作，滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益等行为。

依法执行公务包括以下内容：主体必须是公务员；执行公务的权限合法；公务行为的内容合法；行为的意思表示真实一致；行为的程序合法。依法执行公务和提高工作效率应当是一致的，追求工作效率的提高，是公务员的法定义务。

3．全心全意为人民服务，接受人民监督

全心全意为人民服务，既是我党的根本宗旨，又是我国社会主义民主政治的内在要求。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国《公务员法》第12条第3项规定的这项义务，正是宪法精神的具体体现。

4．维护国家的安全、荣誉和利益

我国《宪法》第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”我国《公务员法》第12条第4项具体规定了公务员的这一义务。

在国家行政管理中，公务员代表国家执行公务。公务员的特殊身份和职责决定了其言行必须始终保持与其所代表的国家意志的一致，维护国家的安全、荣誉和利益，不得“散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动”，不得“组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工”，不得“泄露国家秘密和工作秘密”，不得“在对外交往中损害国家荣誉和利益”。

5．忠于职守，勤勉尽责，服从和执行命令

忠于职守，要求公务员在完成本职工作任务的过程中，必须尽职尽责，严格遵守组织纪律，坚守工作岗位，认真做好本职工作。任何公务员都不得玩忽职守，贻误工作，不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令。否则，将受到行政处分，被追究法律责任。

服从和执行命令的义务，主要是指公务员要服从和执行上级依法作出的决定和命令。公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。也就是说，上级对公务员发出决定或者命令，应当是根据其职权范围依法作出。如果上级超越职权，随意专断地下达命令，甚至违反有关法律、法规或者国家的方针、政策而下达命令，公务员有权提出改正或者撤销的意见，这也正是忠于职守、尽职尽责的具体要求。但是，在上级的决定或者命令存在一般性错误，经提意见后，上级依然坚持其已经作出的决定或者命令时，公务员负有服从和执行该决定或者命令的义务。只有在上级的决定或者命令明显违法时，公务员才可以拒绝执行，且其拒绝执行不会被追究法律责任。

6．保守国家秘密和工作秘密

保守国家秘密和工作秘密，是维护国家的安全、荣誉和利益的重要内容之一。在任何情况下，任何公务员都不得有意或者无意地泄露国家秘密和工作秘密，违反者必须承担行政责任或者被追究其他法律责任。为确保国家秘密和工作秘密不被泄露，“在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的”公务员不得辞职, “公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。

7．遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德

公民通过法定程序成为公务员，与国家之间形成了职务关系。公务员必须遵守其职务方面的一系列纪律，恪守职业道德。从广泛意义上说，“遵守纪律”的义务包括了前述乃至后述各项公务员义务的全部内容。因此，此项义务主要强调的是要恪守职业道德，不得“压制批评，打击报复”，不得“弄虚作假，误导、欺骗领导和公众”，不得“旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归”；应当模范遵守社会公德，不得“参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动”。

8．公正廉洁、公道正派

公正廉洁、公道正派，是我国公务员的基本守则，是我党对干部队伍建设的基本要求。公务员必须正确运用人民赋予的权力，为人民谋利益，真正做到秉公尽责，不得“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”，不得“违反财经纪律，浪费国家资财”，不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。

9．法律规定的其他义务

我国《公务员法》调整了对公务员的权利和义务的规定顺序，采取了“先义务、后权利”的规定模式。这表明立法者试图强调义务对于公务员制度建设的重要性。但是，该法并没有将公务员的义务规定为“无定量的”，而是通过列举加概括的方式将公务员的义务进一步明确化、限制化。从该法的规定方式可以得出这样的结论：除了前述8项明确列举的义务之外，还可以通过法律，也只能通过法律来规定公务员的义务。

五、公务员的责任

当公务员不依法履行或者不能履行其法定义务时，必须承担一定的责任，称为公务员的责任。公务员的责任一般包括接受处分、引咎辞职、承担行政赔偿责任和刑事责任四种。

（一）处分

处分，是指公务员因违法违纪所应当承担的纪律责任的一种形式。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内作出处理决定。对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

很显然，我国《公务员法》所规定的“处分”，就是《暂行条例》所规定的“行政处分”，二者的不同只是其适用的范围上存在宽泛和狭窄的差异。从行政法学的角度来看，处分应当包括身份处分和惩戒处分两种类型。

所谓身份处分，是指公务员不能胜任所担任的公务或者拒不接受工作安排时所引起的法律后果，即公务员身份的丧失。例如，新录用的公务员，试用期满不合格的，取消录用。公务员有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。另外，惩戒处分中的“开除”或者“开除公职”，引起公务员丧失身份的法律后果，当然也属身份处分的范畴。

所谓惩戒处分，是指公务员由于违反其法定义务的约束而引起的惩处性法律责任形式。行政法学上的惩戒处分即行政处分，相当于《公务员法》所规定的“处分”。如前所述，二者只是在适用范围上不同而已。公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。

（二）引咎辞职

我国《公务员法》规定了新的公务员责任形式，即引咎辞职。首先，担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。这是引咎辞职的前提性基础。其次，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。最后，领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

（三）行政赔偿责任

公务员承担赔偿责任，一般是由以下两种情形之一引起的：

（1）负有管理特定财物的义务，却因故意或者过失的违法行为（作为或者不作为）使所管理的财物遭受损失时，公务员必须依法承担赔偿责任；

（2）公务员违法或者不当的执行职务行为给行政相对人带来不必要的财产损失时，行政赔偿责任往往由行政机关直接承担，然后再由行政机关行使求偿权，依照公务员是否存在故意及过错的程度，追究公务员的责任。

（四）刑事责任

公务员对其职务犯罪必须依法承担刑事责任。对公务员刑事责任的追究，适用刑法及刑事诉讼法的有关规定。

（五）公务员责任的救济途径

如前所述，提出申诉和控告是公务员的一项权利。我国《公务员法》第15章规定了“申诉控告”制度，为公务员责任设置了两种救济途径，其一是申诉制度，其二是控告制度。

公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉。

对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照我国《行政监察法》的规定办理。

公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。

机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。

如前所述，我国《行政诉讼法》将行政机关对行政机关公务员的奖惩、任免等决定排除在行政诉讼受案范围之外。在没有法律明确规定的情况下，寻求司法救济几乎是不可能的。我国《行政复议法》规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”可见，对行政处分或者其他人事处理决定不服亦不能申请行政复议。因此，在今后修改我国《行政诉讼法》和《行政复议法》时，应当在前述两种救济途径的基础上，对可以申请行政复议或者可以提起行政诉讼的具体情形或者条件加以规定，以确保公务员合法权益得到及时、充分的救济。