第五节 行政相对人

在传统的国家统治形态中，国家作用是以行政为轴心得以展开的，而行政又是以行政权为主线发挥其作用的。因此，传统的行政法学大多以行政权或者行政主体的作用为主要研究对象，不重视行政相对人在行政过程中的作用。然而，现代国家的行政，已不仅仅是行政官员及少数专家的问题，而是涉及所有社会构成人员切身利益的问题，行政理论乃至行政法理论，必须以其本来主体——人民为核心重新架构。人民，作为政治术语，是国家统治权的最终归属者，从行使行政权的角度来看，其意志通过权力机关以法律形式得以确立，通过行政主体得以具体实现。所以，对行政权及行政主体的作用的重视，并不能直接导致对人民的权利保障不重视的结果。然而，在行政过程中，人民的概念具有双重性，即作为公共利益的归属者的人民和作为行政相对人而参加行政法律关系的人民。前者是一个抽象的概念，后者是一个具体的范畴。在确立人民主权原理的国家里，一切行政活动都必须以实现公共利益为宗旨，而公共利益的最终实现，则需通过各个行政相对人的具体权利和利益的确保来完成。

在法治行政的原理下，一切行政活动都必须以法律、法规为依据。任何脱离法的拘束的行政活动，都是不能被允许的。但是，完全的全部保留说已经失去了成立的条件，因此，行政主体与人民的关系，除了由法律直接加以确立外，往往是由作为法律补充的行政立法来具体确立的。人民在行政法律关系中应处于何种地位的问题，是关系到人民主权原理能否切实贯彻落实的大问题，而这个问题不仅在宪法层面、在法律层面得以确立，而且更多地取决于行政立法层面相关规范的具体内容，因而它是现代行政法学不容忽视的重要课题之一。

一、行政相对人的概念

一般认为，所谓行政相对人，或称行政相对方，是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。

关于行政相对人的概念，我国学术界存在不同的理解。从具体（微观）层面来理解行政相对人，则要求具体的行政法律关系存在，要求有具体的行政权行使，因而要求有具体的权利义务内容，承受该权利义务内容的当事人就是行政相对人。从笼统（宏观）层面来理解这个概念的话，则以整个行政权的存在为基础，将与行使行政权的一方主体相应对的另一方主体称为行政相对人。有人为了区别这两种不同层次上的概念范畴，称前者为“行政相对人”，而称后者为“行政相对方”。实际上，这种用词方法并不一定正确。因为“相对人”和“相对方”这两个词都来源于日语“相手方（あいてかた）”。该词译成中文就是“相对方”或者“相对人”。可见，从词源上看，“相对方”和“相对人”并没有宏观和微观之差异。在日语中，指具体的行政行为所指向的相对人时，有个专门的术语，叫做“名宛人（なあてにん）”，翻译成中文就是“名义人”，即行政行为书面文件上明确标明的承受该行政行为所规定权利义务者。由于中文和日文都使用汉字，使得翻译上存在着如此这般诸多令人困惑的情形。鉴于中国行政法学界长期以来使用“行政相对人”或者简称“相对人”这个学术概念，已经基本上成为约定俗成的用法，与实定法上的“公民、法人和（或者）其他组织”的表述基本相吻合，我们认为，在此已经没有必要进一步就概念问题展开分析，可以直接进入对行政相对人的法律地位或者权利义务问题的探讨。

二、行政相对人在实体法上的地位

如前所述，在传统的行政法学中，论述的重点被置于行政主体，而对相对人的权利义务的论述或者是不够充分，或者是只强调其义务而忽视其能动性的一面。随着行政法治意识的提高和民主参与意识的不断普及，现代各国较为普遍地倡导参与型行政，通过协调、对话、参与、互动等，相对人在行政法律关系中的地位和作用越来越受到人们的关注。

行政相对人是行政法律关系中与行政主体相对应的一方主体。把握这一内容至关重要。无论是包括行政机关在内的国家机关，还是公民、法人或者其他组织以及外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对人一方主体参加行政法律关系，享受一定的权利，并承担一定的义务。同时，需要确认的是，行政相对人一般情况下是不能以行政主体的资格参加行政法律关系的，因为它不具备行政主体资格。

在现代国家，正是在对行政相对人前述属性把握的基础上，法律对行政相对人的实体法上的地位予以相应的规定。

（一）财产和自由不受侵害，依法享受给付与保护的权利

行政活动是由法律规定的，一切行政活动都必须依法实施。公民的财产和自由，除法律有明文规定以外，不受任何侵害，并且，享受依法行政所产生的给付与保护，是现代国家公民的基本权利。保障公民在行政法律关系中的这种地位，是法治行政原理的内在要求。只有从实体法上确立公民的这种权利和地位，才能确保法治行政原理的贯彻和实施，才能确保人民在现代行政中的主体地位。

（二）排除违法或者不当行政的请求权与行政介入请求权

在现代法治国家中，人民享有不受违法或者不当的公权力侵害的自由，同时也享有公平地受到依法行政的给付与保护的权利。以此广泛的自由权和全面的社会权为前提，只要公民因行政主体的违法或者不当的作为或者不作为而受到侵害时，作为实体法上的权利，原则上应当承认其对行政的违法或者不当的作为享有排除违法或者不当行政的请求权，对行政的违法或者不当的不作为有行政介入请求权。无论是否存在法律的明文规定，尤其是对于因行政的违法作为或者不作为使个人生活利益受到实质且具体的侵害的，都必须广泛地保障其请求救济的机会。

（三）法律保护的利益和反射性利益——法律解释对实现权利的重要意义

综上所述，当违法或者不当地行使行政权，给公民的财产和自由带来侵害时，或者行政主体怠慢于行政权的行使，没有给公民带来法定的给付和保护时，公民有权请求排除行政权的违法或者不当侵害，有权请求行政主体依法行使行政权。

然而，由于现代国家中利益和价值的复杂多元性，决定了立法体系和相关规定的复杂多样性。当公民因违法的或者不当的行政活动（包括作为和不作为）蒙受不利或者侵害时，并不一定都享有排除违法行政状态或者要求行政介入的请求权。也就是说，要实现这种权利，还必须具备相应的条件。

1．对法律保护的利益或者法律上的利益全面予以保护

国外行政法学传统理论认为，尽管行政法规范中也不乏以保护公民个人利益为目的而制定的，但其大多数并不是为了保护特定公民的利益，而是为实现公共利益而制定的。因此，当法律特别规定保护私人的一定利益时，该利益称为“法律保护的利益”或者“法律上的利益”。由于行政主体的违法或者不当的作为或者不作为而导致其法律保护的利益受到损害时，当事人有权请求保护其法律上的利益。通过向复议机关申请复议，乃至向法院提起行政诉讼，请求排除行政主体的违法或者不当的作为（排除违法或者不当的行政状态的请求权），或者请求行政主体依法行使行政权（行政介入请求权）。

2．对反射性利益的救济问题

相反，当法律完全是为了实现公共利益，而不是以保护特定个人利益为目的时，行政作用依法实施的结果，即使给私人带来利益，根据国外行政法学传统理论，那也不是私人的权利，只不过是反射性利益而已。所以，若该反射性利益受到侵害，公民个人也无权以此为理由请求救济。

然而，前述有关法律上的利益和反射性利益的二分论，是以公共利益和私人利益的二元论为前提的。在现代民主政治的国度里，所谓公共利益，最终不过是国民的私人利益的集合而已。因此，公共利益和私人利益的区分在原理上是难以成立的，并且，公共利益最终必须通过各个具体的私人利益得以实现，那么，法律上的利益和反射性利益的二分论，在理论上也是难以维持的。

随着人民对行政的依赖度的提高及公民权利意识的提高，人们逐渐将包括给付行政领域在内的所有行政主体与行政相对人的关系看作权利义务关系，将传统上认为是反射性利益的事项尽量解释为法律保护的利益。“难以判断时，则推定其为个人的法律利益”，这种权利推定的理论，正在为越来越多的学者和法律工作者所接受。正确区分法律保护的利益和反射性利益，尽量扩大解释法律保护的利益的范围，对于保护相对人权益，具有极其重大的意义。

也就是说，为了从确立法治行政的原理和保障人权的角度公正地解决行政上的纠纷，行政复议机关和司法机关等纠纷裁断机关都应该排除法律上利益和反射性利益的二分论，尽量广泛地承认公民个人的复议利益和诉讼利益。在这种二分论尚有较多支持者的情况下，作为学者，应该通过法律解释对法律保护的利益范围予以扩大解释，以确保对公民的更充分的救济。

（四）关于无瑕疵裁量请求权的若干问题

因为行政主体的违法或者不当的作为或者不作为，权利或者利益受到侵害的公民、法人或者其他组织，原则上享有排除违法行政的请求权和行政介入请求权。这两种权利的确立，实质上承认了行政相对人对行政权行使过程的参与权。关于行政相对人在程序法上的参与权，我们将在后面详细探讨。在这里，将通过对“违法”或者“不当”的分析，来探讨无瑕疵裁量请求权的若干问题。

（1）违反一义性羁束的法规范上的确定条款而行使行政权或者不行使行政权时，该行政行为或者行政不作为是违法的。对于违法的行政行为或者不作为，既可以申请行政复议，又可以提起行政诉讼，甚至可以请求国家赔偿。关于这一点，各国学术界不存在任何争议，实定法上一般也予以明确规定。

（2）问题在于行政主体执行在某种程度上承认其行政裁量权的裁量条款时，是否存在违法的问题。一般说来，违反裁量条款仅属于适当与否的问题，不会发生违法的问题。对于适当与否的问题，只能通过行政复议等行政系统内的救济途径来解决。也就是说，对于存在不当之瑕疵的行政裁量权，一般情况下不能寻求司法救济。但是，随着现代国家法治实践的推进，法规范的规定逐渐迈向科学化，有些规定虽然是裁量条款，也决不是允许行政的独断专横。当行政机关超越其裁量权的界限，或者滥用裁量权，积极地行使权力而侵害了国民的权利自由时，裁量权的逾越或者滥用就构成违法，公民就有权请求排除违法行为。我国法律对公民在这方面的权利给予了积极的肯定。

（3）关于行政机关不行使法律赋予的行政职权，持续不作为时，公民是否可以请求发动行政权的问题，我国法律也作了肯定性规定。但是，我国《行政复议法》和《行政诉讼法》所规定的情形是有限的列举，对未列举的领域中公民请求发动行政权的问题，依然需要学术界予以明确的解释。并且，传统理论认为，行政权的发动与否，应该由行政机关的首次性判断及其责任来决定，即使具备了法律上的全部要件，也应该由行政机关裁量决定。也就是说，尽管行政机关应该行使公权力，但行政机关却未行使公权力，持续不作为的情况下，从理论上讲，也不构成违法，因而，司法救济不能介入。但是，当行政机关不行使行政权，导致从法律上赋予其权限的规定本身失去意义，变成空文时，行政机关就没有不行使行政权的自由，行政介入便成为行政机关的义务。也就是说，在这种极限状态下，对于行政机关的违法不作为，公民有权通过司法救济途径来请求行政介入。最近，国外出现了一种称为裁量权收缩论的新学说，主张行政机关的裁量权行使是否妥当，要根据具体情况进行相对的判断。即使在承认了裁量的范围内，也有必要根据具体情况缩小其裁量范围。特别是在面临极限事态时，将裁量权的范围缩小至零，从法律上强制行政机关必须采取一定行为，这就是裁量权的零收缩论。

总之，对行政裁量权应当予以相应的尊重，同时，对于违法或者不当的裁量权应当确立相应的救济途径，以确保行政相对人所享有的无瑕疵行政裁量请求权能够得到及时而全面的实现。要达到这种法治行政的高度，就必须对行政裁量论展开进一步深入的研究。

三、行政相对人在程序法上的权利

大陆法系的传统理论认为，行政活动的适当与否，主要决定于其内容在客观上是否符合法律规定。也就是说，只要其结果合法，那么，作出行政判断的程序是否公正合理，根本不被作为问题考虑。而英美法理论则认为，行政主体要依据法律作出内容正确的最终判断，首先必须保证形成其判断的程序是公正的。发动行政权，必须履行公正程序或者公正法律程序（due process of law; natural justice），不公正的程序是绝对不会产生公正结果的。随着程序权利观念的不断发展和深入，不仅英美法系，而且包括大陆法系在内的世界各国对行政程序越来越重视，个人在行政程序法上的权利，成为现代行政法学研究的一个重要课题。

（一）参与型行政全面保障相对人在程序法上的权利

我国1982年《宪法》第2条规定，“一切权力属于人民”, “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国参与型行政的宪法根据。

建设参与型行政是宪法所确立的参政理念的基本要求。所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。此种“参与型行政”或者“互动型行政”是依法执政的基本要求，强调通过保证公众对行政的广泛参与和监督等一系列的制度安排，创造一种政府和民众共同治理的新秩序。

（二）行政相对人参与制定行政法规范或者计划的权利

如前所述，人民是国家统治权的最终归属者，作为国家统治权的具体形态之一的行政权，其根本宗旨在于为实现人民的利益即公共利益服务。因此，行政权的内容和具体行使过程，都应该反映人民的意志。人民除通过其代表机关制定法律，为行政主体提供基本的存在依据和行为准则外，还有权参与制定较具体的行政法规范或者行政计划等。制定具体的行政法规范（行政立法）和制订行政计划等，是宪法和法律赋予行政主体的权能，有关部门或者机关可以依据其职权独立行使之。但是，由于现代国家行政的复杂多样化，涉及方方面面的利益，为了确保行政权的公正行使，统一、综合各界各阶层的意见，以形成行政上的共同意志，在制订行政计划或者进行行政立法时，必须履行一定的程序，如听证会、论证会以及公开草案，广泛征求意见，进行公众评议等，实行公开化行政程序。例如，我国《行政许可法》第19条规定：“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”随着行政民主化要求的不断高涨，这种广泛吸收公民参加行政过程的程序权利保障，必将越来越多地运用于各个行政领域，成为现代法治行政中人权保障的重要内容之一。

（三）行政相对人参与作出行政行为的权利

行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或者事实，对外部采取的能产生直接法律效果、使具体事实规则化的行为。在行政行为作出之前，特别是在侵益性行政行为作出之前，必须保障行政相对人有陈述和申辩的权利，乃至接受听证的权利。行政主体作出行政行为，是其当然的权限和职责，但是，不是依据自己的主观武断，而是在履行公正程序、广泛听取各界意见的基础上作出。特别是作出侵益行政行为时，行政机关必须事前告知相对人有关行政行为的事实、理由和依据等，给予相对人以充分的辩论机会，以求得明确、清楚地认定事实，从而公正地作出合法、合理的行政行为。只要充分保障了行政相对人陈述和申辩的机会，履行了必要的事前听证程序，经过事实审理（事实审理型听证）后再作出行政行为，就可以在相当程度上避免行政机关的独断专横，避免违法或者不当的侵益行政行为侵害行政相对人合法权益的事态的发生。这种程序对于当事人权利的事前预防性保护，无疑具有重大的意义。现在，不仅众多学者重视对事前行政程序的研究，而且各国相继制定行政程序法，从法律上保障了相对人的听证权。在我国，《行政处罚法》、《行政许可法》等重要法律都确立了陈述、申辩和正式听证会的制度。可以说，对于听证权的保障，特别是对于侵益行政行为中的听证权的保障，是法治行政原理的本质性要素，有必要进行深入的研究。关于相对人程序法上的权利，我们将在“第八章行政程序法”部分展开较为详细的论述。

四、行政相对人的公法行为

（一）公权和公义务

公权和公义务的概念，相对于私法关系中的私权和私义务而成立。所谓公权，是指在公法关系中，权利主体可以直接为自己主张一定利益的法律上的权利。例如，行政主体对行政相对人拥有租税债权，公务员对行政主体有工资请求权等。所谓公义务，与公权恰好相对，是指为了他人的利益，在公法上接受一定的意思拘束。例如，与行政主体的租税征收权相对应，公民负有纳税义务，与公务员的工资请求权相对应，行政主体负有工资支付义务等。

1．公权的种类

以公权的主体为标准，可以分为国家公权和相对人公权两种。

国家公权，是指行政主体所享有的权利。根据其目的不同，可以分为组织权、警察权、统辖管制权、国家公有企业特权、公用负担特权、财政权、刑罚权等；根据其内容不同，可以分为命令权、强制权、形成权、公法上的物权支配权等。

相对人公权，即行政相对人所享有的公法上的权利，包括参政权、受益权和自由权三种。其中参政权包括人民代表选举权、公务员的选定权和罢免权等能动性参加权，故又称为主动性公权，随着参与型行政的发展，在行政法层面的参与权具体化为对整个行政过程的参与权；受益权包括接受各种行政行为的权利、公物及公共设施的使用权、公法上的金钱请求权等，因相对人可以积极地请求行政主体作出一定的行为，授予一定的利益，故又称为行为请求权或者积极性公权，实际上是社会权在行政法层面的具体化；所谓自由权即可以主张不因行政权侵犯其自由的权利，只要不违背公共利益，行政相对人可以享受居住、言论、集会、结社、宗教信仰、学术研究及财产享有等权利，故又称为消极性公权，基于该权利，行政相对人可以请求排除违法或者不当的行政行为等行政活动。

2．公义务的种类

以公义务的主体为标准，可以分为行政主体的公义务和相对人的公义务两种。以义务的性质为标准，可以分为作为义务、不作为义务、给付义务和忍受义务四种。根据其目的不同，可以分为警察义务、统辖管制义务、公用负担义务和财政义务等。

3．公权与公义务的特征

国家公权与私权相比，具有鲜明的自行强制性。相对人公权，从公权的角度看是权利，而从另一角度看则更具义务的性质，其放弃和转让往往要受到一定的限制。尽管有时并不妨碍权利的不行使，但不行使的结果将导致该权利的消灭。

对于相对人的公义务，广泛承认行政权的自行强制力，并且，公义务大多是一身专属性质的，除纳税义务等可以继承外，一般不允许转让。

（二）相对人的公法行为

相对人的公法行为，与私法行为不同，是指相对人以公法效果的发生为目的、以相对人的资格所为的行为。由于该行为种类繁多，性质各异，确立其统一适用的一般法原则比较困难。因此，有必要就各种各样的行为，分别剖析其法律性质，并归纳总结适合其性质的法规范或者法原则。特别是在法律、法规中欠缺有关相对人的公法行为的规定时，有必要从解释论的角度回答是否应直接适用民法上关于意思表示及法律行为的规定或者法原则，是否应根据相对人的公法行为的性质予以法律上的特殊考虑等。

1．相对人的公法行为中的意思能力和行为能力

一般说来，无意思能力者的行为是绝对无效的，而关于行为能力，至少与财产有关的行为，原则上可以类推适用民法上关于无能力者的规定。但是，关于许可申请、行政复议及行政诉讼等，只要可能的话，应尽量视之为有效。私法领域的无能力者制度，主要限于对与财产有关的行为的适用，排除对身份上的行为的适用。该制度的主要目的在于保护欠缺行为能力者的利益，因此，即使欠缺行为能力，只要本人的权益不受侵害，就没有特别保护无能力者的理由。

关于意思表示者的意思欠缺及意思决定的瑕疵对相对人的公法行为的效力的影响问题，不存在一般性规定，大多数情况下应类推适用民法上的有关规定。

2．关于相对人的公法行为的撤回

一般说来，在基于相对人的公法行为而完成某种法律效果以前，相对人的公法行为可以自由撤回。但是，关于合成行为及合同行为，由于其集团性和形式性，必须尊重既成的法秩序，因而相对人的公法行为的撤回要受到一定的限制。

3．相对人的公法行为的瑕疵对行政行为效力的影响

当私人的公法行为只不过是作出行政行为的动机而已时，私人的公法行为的瑕疵，对于基于该行为而作出的行政行为的效力，不产生任何影响。当私人的公法行为成为作出行政行为的前提条件时，该行为是形成一系列行政程序的构成要素之一，因此，若私人的公法行为无效或者被依法撤回的话，行政行为便因欠缺前提条件而无效。

思考题

1．什么是行政主体？确立行政主体概念的意义有哪些？

2．什么是行政职权？有哪些内容？

3．什么是行政职责？有哪些内容？

4．什么是行政权限？

5．简述国家行政机关的概念与特征。

6．什么是行政授权？有什么特征？

7．什么是行政委托？有什么特征？

8．简述我国公务员的概念与范围。

9．公务员的权利有哪些？

10．公务员的义务有哪些？

11．简述追究公务员责任的种类。

12．简述公务员法律关系的含义及其内容。

13．简述行政相对人在实体法上的权利类型。

14．简述行政相对人在程序法上的权利类型。