第三节 被授权的组织与受委托的组织和个人

一、行政授权和行政委托

关于行政授权和行政委托的一些基本问题，在前面有关行政法律关系以及行政权的类型划分时已有论述。为了更好地理解接受授权的组织与接受委托的组织和个人在性质上的不同，有必要就行政授权和行政委托进行比较考察和研究。

（一）行政授权和行政委托的概念

所谓行政授权，是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。

所谓行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行为。

（二）行政授权和行政委托的特征和区别

1．依据方面的特征和区别

行政授权必须有法律、法规或者规章的明文授权规定为依据。只有法律、法规或者规章直接规定，或者有关行政主体依据法律、法规或者规章的授权规定，才能赋予某一组织以某项法律上的权力，尤其是行政权力。

行政委托也必须依法进行。不过，这里的“依法”，不如行政授权那样严格。具体说来，行政委托根据所委托行政事项的不同而有所区别，即在某些行政事项范围内，应当有法律规范关于委托的明确规定，如税收、行政许可等，在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可实施委托，如物价、卫生、治安等方面的监督、检查行为。

2．方式上的特征和区别

行政授权必须符合法定的方式。具体的行政授权方式，不能一概而论，但至少应当符合法律、法规规定的方式。有时法律、法规或者规章直接授予职权，如我国《进出境动植物检疫法》（1992年4月1日起施行）第3条第1款规定：“国务院设立动植物检疫机关（以下简称国家动植物检疫机关），统一管理全国进出境动植物检疫工作。国家动植物检疫机关在对外开放的口岸和进出境动植物检疫业务集中的地点设立的口岸动植物检疫机关，依照本法规定实施进出境动植物检疫。”有时法律、法规规定由特定的行政机关授予职权，如我国《进出境动植物检疫法》第3条第2款规定：“贸易性动物产品出境的检疫机关，由国务院根据情况规定。”我国《外国人入境出境管理法》（1986年2月1日起施行）第25条第1款规定：“中国政府在国外受理外国人入境、过境申请的机关，是中国的外交代表机关、领事机关和外交部授权的其他驻外机关。”该条第2款规定：“中国政府在国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请的机关，是公安部、公安部授权的地方公安机关和外交部、外交部授权的地方外事部门。”在这里，“外交部授权的其他驻外机关”、“公安部授权的地方公安机关”和“外交部授权的地方外事部门”就是行政机关依据法律规定进行授权的情形。

行政委托的法定方式，都是行政主体在行政管理活动中，以较具体的委托决定来进行的，有关行政委托的事项范围、职权内容、委托时间、委托人和被委托人之间的关系等，都将在委托决定中予以明确。

3．法律后果上的特征和区别

行政授权的法律后果，会使某一原本无行政主体资格的组织取得行政主体资格，或者使其原有行政主体的职权范围扩大，职权内容增加。被授权组织在接受授权之前不是行政主体的，会因为授权行为而取得所授予行政职权的主体资格，成为该项行政职权的法定行政主体。被授权组织在授权行为之前已具有行政主体资格的，实质上只是职权范围的扩大或者职权内容的增多。因行政机关不是在其成立后通过行政授权才取得行政主体资格的，而是依照组织法在其成立时就取得行政主体资格，所以，在这里所说的行政授权，主要是指对行政机关以外的组织，既包括行政机关的内部组织机构，又包括行政组织系统以外的组织。例如，1991年4月国务院批准、国家工商行政管理局令发布的《工商行政管理所条例》第6条规定了工商所的9项职责，第8条明确规定：“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为，但有下列情况之一的，工商所可以以自己的名义作出具体行政行为……”在这里所列举的除了吊销营业执照以外的对个体工商户及集市贸易中违法行为的处罚，即是行政授权。于是，在所授权范围内，工商所便成为行政主体。当然，行政授权也包括对行政机关授权的情形，例如，我国《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第25条规定的相对集中行使行政处罚权、相对集中行使行政许可权的制度，就是这种情形的典型。

行政委托的对象可以是另一行政主体，也可以是其他社会组织，在特定情况下，也可以是法定的个人，但均不会因此而发生职权以及职责的转移，被委托的组织或者个人也不能因此而取得行使被委托职权的行政主体资格。委托者既是行政职权的享有者，又是行使行政职权的名义人，进而也是行使行政职权所引起的一切法律后果的承担者；受委托者则必须在委托的范围内以委托者的名义行使相应的职权，并接受委托者的监督。

可见，行政授权和行政委托是两个不同的法律概念，特别是在其行使的法律根据、法定方式和法律效果方面有着根本性的区别。

二、行政机关以外行政主体的具体形态

如前所述，行政机关是最主要的行政主体，但行政主体并不仅限于行政机关。除行政机关外，还有行政机构及其他社会组织，在符合法定条件时，依照法定授权也可取得行政主体资格，代表国家行使行政权。

（一）行政机构

1．行政机构的概念

如前所述，行政机构是行政组织的构成要素之一，其本身又是作为行政机关的内部机构而存在的。具有行政主体资格的各级人民政府及其职能部门，可以根据行政管理的需要设置若干办公和办事机构，以协助行政主体处理和具体办理各项行政事务和机关内部事务。行政机构不能以自己的名义独立对外行使行政权。但是，由于诸多专业上、技术上的需要以及处于提高行政效率、维持行政秩序等方面的考虑，在某些特定的情况下，行政机构可以接受法律、法规的授权，或者接受行政机关的依法授权，成为行政主体。

2．行政机构的特征

（1）行政机构是一种行政组织。行政机构属于行政组织系统中的构成单位，其性质不同于一般其他社会组织，无论它是否具有独立的法律地位，其设置与存在的目的都是为了实现行政事务的管理和行政职能。

（2）行政机构设立的法律根据，多为行政组织法，也有其他法律、法规，但它设立的过程，都是指行政组织内部程序并由相应行政机关根据需要和精简原则而决定。

（3）行政机构依照法定授权，方能成为行政主体。不是所有的行政机构都能统一取得行政主体资格，关键在于通过法定授权取得独立的行政职权和职责。

（4）行政机构通过法定授权取得行政主体资格，并不意味着它同时取得法律上的其他权利能力和行为能力。行政机构在取得行政主体资格以前，只是行政机关的内部机构，因而不具备独立从事民事活动的能力。通过法定授权，行政机构在授权范围内具有行政主体的法律地位，但它依然不具有一般性法人资格和地位。

3．行政机构成为行政主体的具体类型

根据我国现行法律、法规的有关规定以及行政活动运作的实际情况，行政机构成为行政主体的情形有如下三种类型：

（1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构。根据行政管理的现实需要，有些法律、法规明确规定，为处理专项行政事务设立一定的专门机构。依照法律、法规的授权而设立的专门机构，具有行政主体资格。例如，我国《专利法》第41条规定：“国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内，向专利复审委员会请求复审。”该法第21条规定：“国务院专利行政部门及其专利复审委员会应当按照客观、公正、准确、及时的要求，依法处理有关专利的申请和请求。”我国2001年第二次修正的《商标法》第2条的规定：“国务院工商行政管理部门商标局主管全国商标注册和管理的工作。”“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜。”商标评审委员会是处理商标争议的专门机构，行使对商标争议行政纠纷的复议权。该法第32条规定：“对驳回申请、不予公告的商标，商标局应当书面通知商标注册申请人。商标注册申请人不服的，可以自收到通知之日起15日内向商标评审委员会申请复审，由商标评审委员会作出决定，并书面通知申请人。”“当事人对商标评审委员会的决定不服的，可以自收到通知之日起30日内向人民法院起诉。”此外，根据我国《医疗事故处理条例》（2002年9月1日起施行）的规定，负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会，根据我国《计量法》（1986年7月1日起施行）的规定，为了执行强制检定和其他检定、测试任务，县级以上人民政府计量行政部门根据需要设置的计量检定机构，或者接受其授权的其他单位的计量检定机构等，都属于行使专项职权的专门机构，都具有行政主体资格。

（2）行政机关的内部机构。行政机关的内部机构在得到法定授权的情况下可以成为行政主体。依照组织法和国家行政管理的需要而设立的行政机关的内部机构可分为两种：一种是各级人民政府直属的内部机构，另一种是政府职能部门的内部机构。目前依法得到授权而成为行政主体的，主要是后者。例如，我国《消防法》第4条、第25条等，对公安机关消防机构的监督检查职能作了全面、系统而明确的规定，使其具有行政主体资格；我国《道路交通管理条例》（1988年8月1日起施行，2004年5月1日起废止）第86条规定：“对违反交通管理行为的处罚，由县或市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安交通管理机关裁决。警告、50元以下罚款、吊扣2个月以下驾驶证，可以由交通警察队裁决。”我国《内河交通安全管理条例》（1987年1月1日起施行，2002年8月1日废止）第3条规定：“各级交通管理部门设置的港航监督机构是对内河交通安全实施统一监督管理的主管机关。”这些成立之初并不具有独立的法律地位的政府职能部门的内部机构，经法律、法规授权，或者经特定行政机关依法授权，可取得行政主体资格，成为行政主体。

（3）政府职能部门的派出机构。政府中的职能部门根据工作需要在一定区域内设立的工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作，其自身原则上没有独立的法律地位。目前，职能部门设立的派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处以及公安派出所、税务所、工商所等。派出机构获得法定授权，便可以以自己的名义行使行政权，实施具体行政行为，因而取得行政主体资格。由于行政活动的复杂性和广泛性，法律、法规对派出机构的授权，有的以列举方式进行，也有的以概括方式进行。无论以何种形式进行，只要某派出机构获得法律、法规授权，该派出机构便获得行政主体资格，在授权范围内成为行政主体。例如，我国《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”这是以列举方式授权，只限于在“警告、500元以下罚款”事项上赋予公安派出所以行政主体资格。1991年4月国务院批准、国家工商行政管理局发布的《工商行政管理所条例》则是以概括方式直接赋予工商所以行政主体资格的。不过，依据该条例，工商所只能在涉及个体工商户和集市贸易管理方面的范围内行使职权，不能越权以自己的名义管理其他工商行政事宜。某些地方性法规直接授予该地区范围内的税务所以部分行政职权，获得授权的税务所便取得行政主体资格。

（二）其他社会组织

1．其他社会组织的范围

其他社会组织，即行政组织系统以外的社会组织。一般说来，行政职能必须由行政组织承担并予以完成。但是，由于现代行政事务的增加和行政范围的扩展，许多带有社会性和专业性的行政事项，完全依靠行政组织来承担和完成，难以适应现代国家不断出现的新的行政形势发展的需要，不利于取得良好的社会效果。于是，行政组织系统以外的社会组织逐渐参与行政活动，成为承担国家行政活动、实现行政目的的一支生力军。为了使其他社会组织承担行政职能的活动规范化和法制化，出现了法律、法规直接将行政职权授予某些其他社会组织的情形。获得授权的其他社会组织便获得行政主体资格，使行政主体的范围得以扩大。

2．其他社会组织的性质

其他社会组织是行政组织系统以外的社会组织，作为一个组合概念，其具体存在形态可以是企业单位、事业单位，也可以是社会团体或者群众性组织。各种社会组织分别依照其所属领域的社会管理法规规定而成立和存在，如《工商企业登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》（1998年10月25日起施行）等是其成立或者存在的依据。其他社会组织的存在目的，不是或者不主要是为承担或者完成一定行政职能和行使行政职权。通过法定授权，其他社会组织可以获得行政主体资格，成为行政主体。无论是否取得行政主体资格，其他社会组织一般都具有一般法律主体资格，即具有法人资格。

3．其他社会组织的具体类型

根据法律、法规的规定，可以通过行政授权成为行政主体的其他社会组织大致有以下四种类型：

（1）行政性公司。行政性公司，是指以公司的构成要件而成立，从事经济活动，同时又承担某方面或者一部分行政职能的组织。随着经济体制改革和政府职能转变，为适应商品经济乃至市场经济的需要，由原政府主管部门转变或者改建而成的行政性公司大量出现，例如，物资主管部门改为物资公司，煤炭主管部门改为煤炭统配公司，以及烟草公司、自来水公司、煤气公司等。

（2）根据授权从事一定行政职能活动的事业单位。例如，我国1995年施行的《食品卫生法》曾授予食品卫生监督检验机构从事食品卫生监督的行政职权。我国《药品管理法》授权各级药品检验所（事业单位）依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作，对进口药品进行抽查检验，对国务院药品监督管理部门规定的生物制品、首次在中国销售的药品和国务院规定的其他药品在销售前或者进口时进行检验。我国《传染病防治法》授权各级疾病预防控制机构（事业单位）进行传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防和控制。

（3）根据授权从事一定行政职能的企业单位。例如，1989年商业部、国家物价局发布的《外轮供应公司供应外轮、海员商品价格管理办法》规定，“出口口岸价”由有关省、市、自治区商委、商业厅（局）和出口口岸外轮供应公司分级管理，其余商品价格由各口岸外轮供应公司管理，具体管理办法由外轮供应公司拟定报当地主管部门批准。其中外轮供应公司属于企业，通过授权取得一定的商品价格管理职权。又如，1989年国务院发布的《石油、天然气管道保护条例》第24条规定：“对维护管道及其附属设施安全作出显著成绩的单位和个人，能源主管部门或者管道企业可以给予表彰和奖励。”这样，管道企业取得了行政奖励权，从而成为行政主体。

（4）被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织。在行政管理活动中，经法律、法规授权，或者经有权行政机关依法授权，社会团体、群众性组织及其他社会组织，如工会、律师协会、妇联、村民委员会、居民委员会等，都可以从事一定行政职能活动，成为行政主体。

三、接受委托的组织和个人

其他社会组织可以通过行政授权成为行政主体，也可以通过行政委托成为被委托组织，但更多的情形是在行政管理活动中以被管理者的资格处于行政相对人的地位。也就是说，其他社会组织首先是行政相对人，其次才是出于行政公务协助要求而成为被委托组织，最后才是被授权组织。其他社会组织成为行政主体的机会、范围及能够行使行政职权的内容，一般说来是比较少的。因此，正确判断其他社会组织的法律身份和所处法律地位，对于维护法律的严肃性，确保行政权的依法行使，切实保护相对人的合法权益，都具有极其重要的法律意义。

一般说来，个人不可能成为行政主体，行政主体只能是国家行政机关或者接受授权的组织。

根据我国《行政处罚法》第18条和第19条的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合相应条件的、依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

根据我国《行政许可法》第24条的规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

有人认为，行政主体不仅包括国家行政机关和法律、法规授权的组织，而且还包括法律、法规授权的个人。其理由是：无论是在资本主义国家还是在社会主义国家，都存在授予个人行政主体资格的法律规范，仅在处于紧急、危急情况下，须由个人当机立断，予以处置；或者社会公益性强，又处置简单的事项，才授予个人行政主体资格。

其实，这是对行政主体概念的误解。按照我们前面对行政主体的定义，行政主体必须享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并承担因此而产生的相应法律责任。只有同时具备这三个要件，才能成为行政主体。仅具有其中一项或者两项特征，不能称其为行政主体。而个人一般不可能完全具备这样的资格能力。例如，1985年9月2日中央爱国卫生运动委员会、铁道部发布的《关于禁止在旅客列车上随地吐痰、乱扔脏物和在不吸烟车厢内吸烟的规定》第3条第2款规定：“各次列车的列车员同时是卫生监督员。卫生监督员要认真执法，对违反本规定者予以批评和罚款（按本规定罚款5角）。”诚然，这一部门规章赋予列车员以卫生监督员的身份，列车员享有罚款5角的行政处罚权。但是，我们不能因此断定列车员具有行政主体资格。因为列车员所行使的行政处罚权，并不是以其自己的名义进行的，由此所引起的法律责任也不是由列车员承担的。可见，在这里，列车员行使一定的行政处罚权，并不是基于授权，而是基于委托。