第二节 国家行政机关

一、国家行政机关的概念、性质和特征

（一）国家行政机关的概念

国家行政机关，又称国家行政管理机关，即狭义上的人民政府，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织、管理、指挥和监督的国家机关。

国家行政机关，是国家为实现对国家政治、经济、社会和文化等诸领域以及相应的社会公共事务的有效管理而设置的，其职能随着时代的变化和社会的变迁而发展、变化。随着科学技术的发展和行政职能的扩大，现代国家中政治、经济、文化等各个领域的管理事务越来越纷繁复杂，国家行政机关的地位越来越重要。因为在瞬息万变的现代社会中，国家行政机关较其他国家机关具有更强的适应性和应变能力，国家行政机关能否有效地行使其组织、管理、指挥和监督等行政权力，能否及时对相关权利、利益施行保护和救济，关系到能否确保国家和社会的安全与安定，关系到整个社会能否健康而迅速地发展。

（二）国家行政机关的性质

在实行权力分立的国家，行使行政权的国家行政机关与行使立法权的立法机关和行使司法权的司法机关相互独立、相互制衡。无论其政体是内阁制、议会内阁制，还是总统制、半总统制、委员会制，行政权都属于国家行政机关。如《美国宪法》规定：“行政权属于美利坚合众国总统”（第2条第1项）。《日本国宪法》规定：“国家行政权属于内阁”（第65条）。在法国，行政机关总的是指执行公务的各种公法法人。

在社会主义国家，一切国家权力属于人民，国家行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，行使国家行政管理权，对国家权力机关负责并报告工作。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”（第2条第1、2款）。全国人民代表大会是国家的最高权力机关（第57条前半部分），地方各级人民代表大会是地方国家权力机关（第96条第1款）。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关（第85条），地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关（第105条第1款）。可见，在我国，国家行政机关是根据国家权力机关的决定和授权，按照宪法、组织法和有关法律的规定设立的，依法对国家行政事务及相应的社会公共事务行使组织、管理、指挥和监督等行政权力的国家机关。国家行政机关从属于国家权力机关，国家行政机关行使行政职权，必须严格依据宪法和法律的规定。

（三）国家行政机关的特征

1．国家行政机关具有高度政治性和权威性

在阶级社会中，政府必然代表一定阶级的利益和体现统治阶级的意志，具有鲜明的政治性。国家行政机关是国家政治统治的重要工具，负有巩固阶级统治、维护统治阶级利益的政治使命。我国各级政府是代表无产阶级和全体人民利益的，是体现无产阶级和广大人民群众利益的。国家行政机关的阶级性是其政治性的集中体现。在现代国家，随着法治国家理念和宪政思想的普及，要求统治阶级的意志必须通过法律的形式体现出来，于是，充分尊重并严格遵守作为“全体国民总体意思表示”的宪法和法律，便成为国家行政机关政治性的最突出的体现。

与其他社会组织相比，国家行政机关具有高度的权威性。国家行政机关通过法定的行政权力，对国家政治、经济、文化和社会各个领域实行最广泛的干预和领导，其权力的覆盖面涉及每个公民和组织，其政策、方针、法规、规章和命令等，在其管辖范围内的每一个组织和任何个人都必须遵守和执行。任何政党和组织都必须在宪法和法律的范围内活动，即使是执政党，其执政方针或者政策，也只有通过法定的途径转化为法律、法规和规章，才能够对国家行政机关产生法定的拘束力。

2．国家行政机关具有执行性和法律从属性

在我国，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，其活动内容与目的，必须严格从属于国家权力机关，或者直接执行国家权力机关制定的法律和决议，或者为执行该法律和决议而采取组织、管理、监督和指挥等措施。有时，行政机关也可依法制定行政法律规范，为行政管理活动设立行为准则。无论是采取具体措施，还是制定普遍性规范，行政机关的一切活动都具有强烈的执行性，都不得违背权力机关的意志，即不能违反宪法和法律。

3．国家行政机关具有相对独立性

国家行政机关是按照宪法和组织法的规定设立的，其一切活动必须在法定授权范围内进行。国家行政机关的设置及其宗旨和目的、人员编制、行为规范、管理方法和方式、财政预算等都应该是法定的。此外，国家行政机关必须依法行使职权，无论是采取法律手段，还是采取其他经济或者行政手段，都不得与法律规定相违背。国家行政机关在其职权范围内所为的一切行为的法律后果，都归属于其所代表的国家。

一方面，国家行政机关具有从属性，从属于国家权力机关。另一方面，国家行政机关的活动是在全社会中依法进行的，一切合法的行政管理活动都受到国家强制力的保障。行政权由国家行政机关享有和行使，其他国家机关不得行使行政机关的行政权，也不得无故干涉国家行政机关行使职权的活动。为了确保行政机关有效地完成管理国家事务和相应的社会公共事务的任务，必须保证行政机关拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性，必须保证行政机关拥有与其行政职能相应的国家权能。

4．国家行政机关具有适应性和创造性

国家行政机关的任务是管理国家、社会、经济和文化等各个领域，面临国内外风云变幻，必须采取随机应变、机敏适宜的措施，或者变换机构设置，或者改变管理方式，以适应不断出现的新的行政需要。

现代国家的行政机关，不仅拥有传统意义上的行政执行权，而且兼有行政立法权和行政裁判权等多种职能。因此，我们说国家行政机关具有执行性，并不意味着行政机关只是机械地、被动地执行法律。国家行政机关还必须灵敏地、积极地回应各种各样的行政需要。国家行政机关具有极强的创造性，特别是高层级的行政机关更多地承担着行政决策的职能，其决策活动无一不是新的创造。与高层级的行政机关相比较，下层级的行政机关在执行法律、法规和政策过程中，虽然创造性相应地不是很突出，但是，依然需要决策与指挥，依然具有相应的创造性。总而言之，行政机关在法律规定的范围内享有广泛的裁量权，能动地而且富有创造性地执行法律。这是现代国家行政机关最突出的特征之一。

5．国家行政机关具有统一性和层级性

为实现行政目的，国家行政机关首先必须实行统一管理，保证政令统一。国家行政机关要实行统一管理，以保证指挥灵便，让行政指令和信息在纵向渠道上迅速传递，必须逐级授权，依次分工，分级负责，明确关系，保持平衡。现实中，从中央到地方，国家行政机关存在若干层级，以国家最高行政机关为顶点，形成金字塔型的行政组织系统。

6．国家行政机关具有社会性、专业性和服务性

任何时代、任何性质的国家行政机关，都具有管理社会公共事务的职能，具有极强的社会性。尽管国家行政机关在本质上都必然代表一定阶级的利益，但是，任何政府要达到维护阶级统治、稳定社会秩序的目的，都必须对经济、科技、文教、卫生、交通、电讯、社会保障、环境保护等领域展开有效的管理。这种公共事务的管理，使国家行政机关具有广泛的社会性。从我国国家政治体制中行政机关与权力机关的关系来看，行政机关要接受权力机关的领导和监督，为执行权力机关制定的法律和决定、决议等服务。而权力机关制定的法律、决定和决议等，是全体人民意志的集中体现。这也从另一个侧面反映了国家行政机关的服务性。

现代行政的特点决定了国家行政机关具有高度技术性和专业性。为了圆满完成对纷繁复杂的行政事务和社会公共事务施行科学有效的管理之任务，行政机关不仅应具备结构合理的行政系统，而且还必须具备相应的专门性、技术性能力。

服务性是现代行政的重要特征之一。国家行政机关的主要任务是组织和管理国家行政事务，并根据需要对相应的社会公共事务进行组织和管理，当然应为国民经济的稳定和发展服务，为社会的繁荣和人民生活的改善服务。随着政府职能的转变，国家行政机关将对某些社会公共事务的组织和管理进行调整，在促进公民个人、市场机制和中介机构等分别发挥相应作用的过程中，同样将承担主体培育、规则制定等重要的服务职能。

二、国家行政机关与相关概念的区别

（一）国家行政机关与权力机关、审判机关、检察机关的区别

我国的国家机关包括国家权力机关、国家审判机关、国家检察机关、国家行政机关和国家军事管辖机关。有些国家的军事管辖权属于行政权的一部分，而我国《宪法》赋予军事管辖权以独特的地位，但《宪法》只是对中央军事委员会作出简单规定，并未对有关军事管辖权的相应制度和程序作出明确规定。基于其独特性，在这里暂不将其作为比较的对象。国家权力机关、审判机关、检察机关和行政机关，都是行使国家权力、执行国家职能的重要部门，都接受中国共产党的政治领导，在各自的职权范围内依法行使立法权、审判权、检察权和行政权，其组织和活动原则实行民主集中制，对人民负责，受人民监督。这是国家行政机关与其他国家机关的共同点。

但是，国家行政机关与其他国家机关在行使国家权力的职能范围和活动方式等方面存在若干区别：

（1）任务和职权。国家行政机关的特定任务是领导、组织和管理国家行政事务以及相应的社会公共事务。为了完成这一特定任务，根据宪法和法律规定，国家行政机关行使行政权，有权制定相应的行政法律规范，并依法采取各种行政措施。而其他国家机关各自负有特定的任务，其职权也各不相同。国家权力机关的主要任务是行使国家立法权；人民法院是国家的审判机关，依照宪法行使国家审判权；人民检察院是国家的法律监督机关，依照宪法规定行使检察权。

（2）组织和活动方式。国家行政机关一般实行首长负责制，依照宪法和法律采取行政手段以实现其任务。各级国家权力机关实行合议制，一般议案都必须由人民代表大会全体代表的过半数通过；人民法院和人民检察院在组织上都实行委员会制，分别以裁判和检察的方式实现其任务。

（3）能动性。国家行政机关和人民法院及人民检察院都是执行国家权力机关制定的法律的机关，对国家权力机关而言，三者是平行关系。但是，它们不仅拥有不同的职权，分别采取不同的执法方式，而且，在其执法能动性方面也存在较为明显的区别。一般说来，人民法院和人民检察院执行法律具有一定程度的被动性，只有在发生纠纷或者违法犯罪案件发生时，人民法院和人民检察院才能适用司法程序，对既成的纠纷和违法犯罪事实进行裁判、处理和制裁。尤其是人民法院的审判活动具有明显的被动性，实行“不告不理”的原则，只有当事人起诉至法院，其审判活动的程序才开始进行；而国家行政机关的执法活动则大量表现为主动的、积极的行政行为，从简便、实效的角度出发，适用行政程序，在法律规定的范围内行使广泛的裁量权，能动地领导、组织、管理、指挥和监督行政事务乃至相应的社会公共事务，以维护公共利益，保护相对人的合法权益。

（二）国家行政机关与行政组织、行政机构的区别

国家行政机关与行政组织、行政机构，是一组既有密切联系，又有一定区别的概念。国家行政组织，是为实现对国家事务和社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务和社会公共事务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。行政法上所谓的行政组织，是指一切行政机关与行政机构的综合体，包括各机关和机构相互间的横向联系和纵向结构。国家行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。在国家行政机关、行政组织和行政机构这组概念中，只有行政机关具有行政主体的资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。

（三）国家行政机关与企业、事业单位以及社会团体的区别

企业、事业单位以及其他社会团体都不属于国家行政组织，都不行使国家行政权力，其活动属于具体的经营活动或者事业活动，其内部的事务管理组织不是一级国家行政机关，也不是国家行政机关的派出机构。

社会团体是群众性组织，其决议和行为规范，只能约束本团体成员，并且，社会团体可根据自愿申请并履行必要手续来吸收成员，其成员退出该团体一般也比较自由。而国家行政机关所采取的行政措施和所制定的行政法律规范，对全社会成员都具有约束力，带有国家强制性，而且一般公民取得或者放弃国家公务员资格，进入或者退出国家行政机关，都必须遵循严格的法律规定，个人的自由意志往往要受到一定的限制。

随着我国社会主义市场经济建设的不断发展，党政分开、政企分开、政事分开以及政社分开的原则将得以更加广泛而深入地坚持和贯彻。为了真正搞好市场经济，又不失去国家对整个社会经济的宏观调控，必须将国家行政机关同企业、事业以及社会团体区分开来，形成各具特色的管理制度、管理体系和管理方法，以保证国家行政机关充分发挥宏观控制和综合调节、监督、服务等方面的职能，充分调动企业、事业及其他社会组织的积极性和创造性。

三、具有行政主体资格的国家行政机关

我国行政体制是一个有纵向和横向之分、纵横交错、关系复杂却罗列有致的完整系统。中央行政机关和地方行政机关共同构成国家行政体制的基础系统。从国务院到省（自治区、直辖市）和自治州、县、乡（镇），除具有上下级隶属关系的各级人民政府及其职能部门外，还有许多处于平行关系的机关、机构等。行政法学（行政组织法学）研究行政机关的根本目的，在于根据宪法和有关法律的规定，确定哪些行政机关具有行政主体资格，从而为行政行为法学和行政诉讼法学的展开创造条件。

（一）中央行政机关

1．中央行政机关的概念

所辖区域及事务范围涉及全国的行政机关，称为中央行政机关。中央行政机关是领导全国和各地方行政工作的最高行政机关，它是一国行政体制的核心，其职权划分、活动方式和组织形式，直接影响着行政效率，关系着整个国家机器的运转状况，乃至决定着国家和民族的命运。

2．国务院

中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关（《宪法》第85条）。从新中国成立初期的政务院到现在的国务院，作为国家最高行政机关，其组织原则和活动准则都是由宪法和组织法规定的。

根据现行宪法和国务院组织法的规定，国务院由每届全国人大第一次会议选举产生，是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关（《宪法》第85条）；国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成（《宪法》第86条第1款）。国务院总理，根据国家主席的提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命；其他成员由总理提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。国务院实行总理负责制（《宪法》第86条第2款）。总理负责领导国务院的工作，副总理和国务委员协助总理工作（《宪法》第88条第1款）。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定，国务院常务会议和国务院全体会议由总理召集和主持。

根据宪法和组织法的规定，国务院享有并行使广泛的行政管理职权。根据现行《宪法》第89条的规定，国务院共享有18项行政管理职权，其中使国务院因而具有行政主体资格的职权大致包括如下内容：

（1）行政法规的制定权，行政措施的规定权，行政决定和命令的发布权。

行政法规是国务院制定的规范性法律文件的总称，对全国具有普遍约束力。依据国务院《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的名称为条例、规定和办法。对某一方面的行政工作进行比较全面、系统的规定，称“条例”；对某一方面的行政工作进行部分的规定，称“规定”；对某一项行政工作进行比较具体的规定，称“办法”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章，不得称为“条例”。国务院制定行政法规必须有宪法和法律的依据，必须经国务院全体会议或者常务会议审议通过，其颁布必须由总理签署。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。

行政措施是指行政机关依据既定的行政权，针对特定的具体事项，或者在一定时期内对不特定的多数人单方面采取的重大处置决定。国务院规定的行政措施，又称国家行政措施，是国务院依照职权范围，根据国际、国内情况的发展变化，按法定程序单方面作出的、有关某方面的重大决策。如国务院关于扶持养猪生产的决定，关于调运物资援助大兴安岭灭火的决定等。

行政措施的形式有命令、令、通知、决定、通告等。可见，发布行政决定和命令，实际上是采取行政措施的一种表现形式。行政法规和行政措施的重要区别，在于前者是针对尚未发生的事件所作的一般性规定，具有抽象性；后者是针对正在发生或者已经发生的事件所采取的决定和办法。

（2）对中央和地方各级国家行政机关的领导、监督权。

国务院依法领导并监督各部、委以及直属机构等的行政工作和地方各级行政机关的行政工作，有权改变或者撤销它们不适当的规章或者决定和命令。

（3）对全国各项行政工作的领导和管理权。

国务院有权编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设，领导和管理国防建设事业，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政和监察等工作，领导和管理民族事务，管理对外事务等。

（4）全国人大和全国人大常委会授予的其他职权。

由于行政管理纷繁复杂，瞬息万变，难以将国务院的职权全部列出，最高权力机关可以根据形势的需要将一定的职权授予国务院。例如，随着我国经济体制改革和对外开放的深入发展，为了达到既保护改革，又摸索和总结经验的目的，第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。该《决定》指出，国务院“必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。根据这个授权决定，国务院在经济体制改革和对外开放方面获得了较为广泛的行政法规制定权。

3．国务院各部、委员会

国务院各部、委员会，是负责国家行政管理某一方面事务或者某些职能的工作机构，是国务院的组成部分，依法对某一方面的行政事务具有全国范围内的管理权限。如教育部、公安部、建设部、民政部、财政部、国家发展和改革委员会、国家人口和计划生育委员会等。国务院的行政职能，主要由各部、委承担，各部管理比较专门的行政事务，各委员会则负责管辖较有综合性的行政事务。

作为国务院的组成部门，国务院各部、委员会接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令。同时，各部、委员会可以在法定的职权范围内，就自己所管辖的事项，以自己的名义实施行政活动，并能独立承担因此而产生的责任。因此，各部、委员会是行政主体。

作为行政主体的国务院各部、委员会的职权，主要包括如下内容：

（1）部门规章的制定权。部门规章是国务院各部、委员会制定的，在其所管辖的专门行政事务的领域内，具有全国性普遍约束力的规范性法律文件的总称。

（2）对本部门所辖事务的管理权。各部、委员会对其所辖事务享有管理权，可以根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限内，对有关事务作出处理决定和发布命令等（参见《宪法》第90条）。同时，对地方各级人民政府中的相应职能部门的业务，各部、委员会还享有指导或者领导权。

（3）对行政纠纷的裁决权。各部、委员会对由于自身行为和下属机关行为所引起的行政复议，有权依法进行复议，并作出复议决定。

4．国务院的直属机构

根据宪法和有关法律规定，国务院可以根据工作需要和精简的原则设立国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及国务院议事协调机构和临时机构等。其中，国务院直属特设机构和直属机构，主管某项专门业务，具有行政主体的资格。前者如国有资产监督管理委员会，后者如国家环境保护总局、国家质量监督检验检疫总局、国家税务总局、国家工商行政管理总局、海关总署等。直属机构的行政首长不是国务院的组成人员，其法律地位低于各部、委员会。同时，直属机构具有独立的职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构具有行政主体的资格。

根据法律规定，国务院直属机构的职权主要包括如下内容：

（1）规章制定权。根据法律、行政法规的明文授权，国务院直属机构可以制定本部门职权范围内的规章，多数是法律、行政法规的实施细则。

（2）行政事项处理权。国务院直属机构对本部门职权范围内的公共行政事务进行组织管理，有权实施行业法律规范确定的各项行政行为，如工商行政管理部门向符合法定条件的企业颁发营业执照等。

（3）争议的裁决权。国务院直属机构有权对本部门业务管辖范围内发生的争议进行复议裁决。如环境保护部门对污染损害赔偿纠纷的裁决，土地管理部门对土地使用权纠纷的裁决等。

5．国务院各部、委员会管理的国家局

依照有关组织法的规定，国务院可以根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门。由于其行政事务与一些部、委的职能有关，因此由相应的部、委实施管理。如国家海洋局由国土资源部管理，国家外国专家局由人力资源与社会保障部管理，国家测绘局由国土资源部管理，国家邮政局由信息产业部管理，国家文物局由文化部管理，国家外汇局由中国人民银行管理等。这些国家局自成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和裁决争议权，故具有行政主体资格。

6．国务院的办公和办事机构

国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室和国务院研究室等国务院办事机构，主要职能是协助总理办理专门事项。因此，国务院办事机构在通常情况下不具有行政主体资格。

（二）地方国家行政机关

地方国家行政机关，是指其活动范围仅限于国家一定行政区域范围内，其管辖事项仅限于地方性行政事务的行政机关，亦称地方人民政府，即各级地方人民政府。

1．我国地方国家行政机关组织法及其体制的沿革

新中国成立初期，根据《共同纲领》关于地方政权的规定，在初解放的地方一律实行军事管制，由中央人民政府或者前线机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府，中央政府和地方政府间的职权划分，按照事务的性质，由中央人民政府以法令的形式加以规定。从1949年到1950年，当时的政务院发布了《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》。这些地方行政机关组织法，对于稳定秩序、安定人心、恢复国民经济，都起了不可低估的作用。

1954年，第一届全国人大第一次会议通过了我国第一部《宪法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，对我国地方各级行政机关（包括民族自治地方的自治机关）的建制作出系统而具体的规定。但在此后，对地方行政机关组织法的制定工作被完全忽视，尽管在行政建制等方面时有调整，但大多依靠政策或者命令。在“文革”中，各级地方行政机关工作受到严重冲击，1967年起，各地成立革命委员会，作为地方政权机关，实行“一元化的领导”。1970年，全国专区一律改为地区，设立地区革命委员会，作为一级地方政权机关，地方各级党委相继恢复，与同级革命委员会合署办公，党政机构不分设。1975年《宪法》改变乡和民族乡建制，规定农村人民公社是政社合一组织，并规定地方各级革命委员会为“地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。1978年《宪法》基本沿袭了1975年《宪法》对地方各级行政机关的规定，但关于民族自治地方的自治机关等方面，又恢复到1954年《宪法》的规定。1979年第五届全国人民代表大会第2次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《地方组织法》，将地方各级行政机关恢复人民政府称谓。

至此，地方人民政府不再是县级以上地方各级人大的常设机关，而成为地方国家行政机关。1982年第五届全国人大第5次会议通过新《宪法》，并通过《关于修改地方组织法若干规定的决议》等。新《宪法》规定县级以上人民政府设立审计机关，按照“政社分开”原则，设立乡人民政府。

根据宪法和有关组织法的规定，按照行政区域的划分，我国地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县、乡（镇）四级。

地方各级人民政府实行首长负责制。省长、自治区主席、市长、县长、区长、乡长、镇长分别主持各级人民政府的工作。县级以上地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议，政府工作中的重大问题，需经政府常务会议或者全体会议讨论决定。各级人民政府首长负责召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。

地方各级人民政府，为了管理各方面行政事务，可以根据工作需要设立各种工作部门。政府工作部门受本级人民政府统一领导，并受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。

2．地方国家行政机关的性质

我国现行《地方组织法》第54条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”地方国家行政机关的特点在于其“双重从属制”：一方面，地方各级人民政府都是本级地方国家权力机关的执行机关，对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；另一方面，地方各级人民政府都对其上一级国家行政机关负责并报告工作，都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的领导。但是，该“双重从属制”并不影响地方各级人民政府的主体资格。因为地方各级人民政府在其管辖的区域范围内，有权依照宪法和有关法律规定的权限，管理本行政区域内的各项行政事务，并依法对该行为所产生的法律后果承担责任。因此，地方各级人民政府都具有行政主体资格。

3．地方国家行政机关的法定职权

根据《地方组织法》规定，我国地方各级行政机关有如下5类职权（第35条、第36条）：

（1）执行权。执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，办理上级行政机关交办的事项。

（2）决定、命令的发布权和规章的制定权。县级以上地方政府可发布命令。省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和法规制定地方政府规章。深圳、珠海、厦门、汕头等经济特区所在地的市人民政府亦享有地方政府规章制定权。

（3）领导和管理权。县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、监察、计划生育等行政工作。

（4）保护、保障权。保护社会主义全民所有财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利，尊重少数民族的风俗习惯，保障宪法和法律赋予妇女的与男子平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和婚姻自由等权利。

（5）对本级政府职能部门和下级人民政府行政工作的领导和监督权。县级以上人民政府可以改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决议、命令，并依照法律规定，任命和奖惩国家行政机关工作人员。

此外，根据《地方组织法》规定，自治区、自治州、自治县的自治机关，除行使上述职权外，还依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，行使自治权（第24条）。

4．地方各级人民政府的职能部门

根据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面行政事务的组织与管理职能。职能部门对本级人民政府负责，管理所辖行政区域内的某项专门行政事务。职能部门独立享有并行使行政职权，以自己的名义作出决定，并承担相应的法律后果。因此，县级以上地方各级人民政府的职能部门都具有行政主体资格。

县级以上地方各级人民政府的职能部门的法定职权主要有如下两项：

（1）决定、命令的发布权。职能部门依据法律、法规和规章，可以就其管辖的专门行政事务，发布有关的决定和命令。

（2）对行政事项的主管权。在符合法律、法规和规章的前提下，职能部门有权就其主管行政事项作出处理，如公安机关对违法相对人进行治安管理处罚，环境保护机关对在环保方面作出重大贡献的有功人员予以奖励等。

5．地方人民政府的派出机关

地方人民政府的派出机关，是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。根据《地方组织法》的规定，我国地方人民政府的派出机关有三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。

地方人民政府的派出机关不是一级人民政府，但是，依据有关组织法的规定，实际上履行着一级人民政府的职能，在一定的区域内对所有的行政事务享有组织与管理权，能以自己的名义作出行政行为，并能对其行为后果承担法律责任。因此，地方人民政府的派出机关具有行政主体的资格。

乡（镇）人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区域内的行政事务。乡（镇）人民政府内部只设办事机构，不设职能部门，也不设派出机关。有时根据需要设派出机构，在对外活动中，只能以乡（镇）人民政府的名义作出行政行为，不能独立对外行使行政权。因此，在乡（镇）人民政府系统中，只有乡（镇）人民政府一个行政主体，除行政法律规范授权的情形外，其他任何内部机构或者派出机构都不具有行政主体的资格。

（三）中央行政机关和地方行政机关关系的法律调整

中国自古以来就是一个疆域辽阔、人口众多的多民族国家，历代的统治者都十分重视中央与地方之间的关系协调问题。中央与地方的关系，主要包括中央行政机关和地方行政机关的职能划分、中央行政机关对地方行政机关的监督和控制以及各地方之间、地方和中央之间关系的协调三个方面。

（1）中央行政机关与地方行政机关职能的划分

我国《宪法》规定，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则（第3条第4款）。这一宪法原则，要在实际中具体应用，必须从行政法上确立最高行政机关和地方各级行政机关之间的相互协作的权利义务关系，建立科学的、合理的纵向职能划分。

外交事务、国防事务、货币、度量衡、行政区划调整、财政拨款、国民经济和社会发展与布局规划等，凡属全国性的行政管理事务，涉及全国利益者，应由中央行政机关统一管辖。

地方性经济建设规划、文化、教育、卫生、体育、环保、生活福利设施等，凡属地方性的行政管理事务，涉及地方利益者，应由地方行政机关独立自主地管辖。

如长江水利资源利用、黄土高原水土整治，凡实施范围关系到全国或者数省市的行政管理事务，应由中央行政机关主持处理，并由中央行政机关召集有关省市行政机关共同管辖。

在本地区独立实施某项行政管理事务发生困难的地方行政机关，有权向中央行政机关申请援助，中央行政机关应在人力、物力、财力等方面给予支持和援助。

（2）中央行政机关对地方行政机关的监督和控制

中央行政机关与地方行政机关之间的职能划分，已经包含并要求中央行政机关对地方行政机关的监督和控制。无论是联邦制国家，还是单一制国家，任何国家的地方行政机关都必须接受中央行政机关的监督和控制。

在我国，党的十一届三中全会以前，实行的是高度中央集权制，中央与地方是垂直型的命令服从的关系，管理权限几乎全部集中在中央各部门，导致地方和企业缺乏自主权，体制僵化、浪费严重、效率低下。为此，中央提出发挥中央和地方两个积极性的战略构想，经过多次放权与收权的调整，终于冲破了“一统就死，一放就乱”的体制上的束缚，在宏观调控的前提下，扩大地方人民政府和企业的权力。但是，在最近的相关立法过程中，鉴于地方保护壁垒的严重性，似乎又呈现出收权的趋向。例如，我国《行政许可法》在有关行政许可的设定权问题上，除了完全剥夺各部委的设定权外，还对地方政府的设定权进行了严格的限制。从中央和地方的关系协调发展的角度看，这只能是权宜之计，应当在实践中逐渐放权给地方政府，中央政府应当更多地履行指导、监督和协调的职责。

中央行政机关有权审核地方行政机关的行政管理工作计划，有权检查地方行政机关的行政管理活动，有权依照法律的规定撤销或者纠正地方行政机关违法或者不当的行政管理措施。

四、几种有关国家行政机关类型的划分方法及理论思考

除了严格依据我国行政机关的现实体系结构，将行政机关分为中央行政机关和地方行政机关的分类外，还有许多别的分类方法。随着有关行政机关研究的进一步深入，有的分类方法已逐渐显示出非科学性。为了加深对行政机关概念的理解，有必要了解几种常见的分类方法，并进行必要的理论思考。

（一）外部行政机关和内部行政机关

传统的行政法学理论，按有无对外管理权限，将国家行政机关分为外部行政机关和内部行政机关两类。前者有权在一定区域内对社会上的个人或者组织实施管理；而后者则按隶属关系限于对内部的个人或者机构进行管理。他们之间的划分可根据有关法律（尤其是组织法）从理论上加以确认。某些行政机关具有双重身份，既是外部行政机关，又是内部行政机关。如各级人民政府既有权对所辖区域内的一切社会上的个人或者组织实施管理，同时又有权对隶属于他的行政机构和工作人员实施领导和监督。内部行政机关与外部行政机关是两个相对的概念，绝对的内部行政机关和外部行政机关之分是不存在的。

但是，按照前面我们对行政机关的定义，所谓的“内部行政机关”实质上是不存在的。我们只能说行政机关具有对内管理和对外管理的双重职能，而不能将其对内管理的职能独立出来称之为“内部行政机关”。因此，将行政机关划分为外部行政机关和内部行政机关的方法是不能成立的。如后述辅助机关、咨询机关等，实质上属于行政机构的范畴，只有在法定授权的情况下才能成为行政主体。

（二）一般权限行政机关和专门权限行政机关

一般权限行政机关，是指一级政府机关，即国务院和地方各级人民政府，其职权由宪法和有关基本法律规定，在所辖行政区域内，统一领导所辖各行政机关的工作，其行政活动带有全面性和综合性。

专门权限行政机关，是指在一般权限行政机关的领导下的职能机关，其职权由宪法、法律和行政法规加以规定，其行政活动具有一定的局部性和专门性。如国务院各部、各委员会和地方各级人民政府的职能部门等。

（三）决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关和监督机关

按行政管理活动的环节，国家行政机关可分为决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关与监督机关。

决策机关是指在行政活动中制定政策和规则，作出决定，发布命令的机关。如国务院、地方各级人民政府。

执行机关是相对于决策机关而言的，指负责执行政策、决定和命令的职能机关。如国务院各部委相对于国务院是执行机关，地方各级人民政府的各工作部门相对于本级人民政府是执行机关。

辅助机关是指行政机关中的办事机构。如国务院办事机构等。严格说来，应称之为“辅助机构”，而不能称为“辅助机关”。

咨询机关是指为决策机关提供意见和建议的机关，通常由专家、学者及有代表性、有社会影响的民主党派和无党派爱国人士组成。严格说来，此种类型也不能称为“机关”，而应称为“咨询机构”。

监督机关是指对整个行政系统及其公务员以及其他行政法主体遵守和执行法制情况进行监督、检查的机关。如审计署、监察部等。

由于混淆了行政机关和行政机构的概念，所以，此种分类方法也是不可取的。但是，其对行政组织内部职能的分类研究具有重要的参考价值。

（四）职权行政机关和授权行政机关

按照行政机关的产生方式，可分为职权行政机关和授权行政机关。

职权行政机关，是指行政职权随组织的成立而自然形成，不需要经其他组织特别授权的行政机关。根据我国宪法规定，实施国家行政管理的各级人民政府所固有的法定职权（《宪法》第89条、第107条、第115—120条），无需经其他国家机关个别授权。因此，从中央到地方的各级人民政府均属于职权行政机关。

授权行政机关，是指其行政职权并不因组织的成立而形成，而来自有权机关或者有关法律的授予的机关。