第二章 行政法律关系主体

第一节 行政法律关系主体概述

一、行政主体

（一）行政主体的概念

在中国，“行政主体”是一个学术用语，而非实定法上的概念。尽管人们对“行政主体”的定义在表述上有所不同，但是，通常人们所把握的“行政主体”这个概念主要是指行政机关和法律、法规授权的组织。一般认为，行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。

一般说来，行政主体的上述概念可以从如下几个层面来理解（行政主体的判断标准）：

（1）行政主体是享有国家行政权的组织。

行政主体是组织，但并不是所有的组织都能成为行政主体。是否享有国家行政权，是决定某组织能否成为行政主体的一个决定性条件。根据主权在民或者人民主权的原理，一切行政权都由来于国家的统治权，最终归属于人民。人民通过国家来实现其统治意志，行使行政权的主体一般只能由国家自己充当。但是，国家是一个抽象的政治实体，和立法权、审判权等国家权力都要由一定的具体组织来享有一样，其行政权也必须是由一定的具体组织来享有。因此，国家设立国家行政机关，通过宪法和法律赋予其国家行政权。享有国家行政权的国家行政机关就具备了成为行政主体的决定性条件。行政机关是最重要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。为了适应瞬息万变、复杂多样的行政需要，有时国家直接通过法律规范将其行政权的一部分授予国家行政机关以外的组织，有时在法律、法规中规定有权机关可以将其享有的行政权的一部分按照法定程序和要求授予其他组织。接受授权的组织便具备了成为行政主体的决定性条件。接受授权的组织既可以是行政机构，也可以是其他社会组织。总之，行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。因为只有国家行政机关和接受授权的组织才能享有国家行政权力。

（2）行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织。

“以自己的名义行使行政权”，是指在法律规定的范围内依照自己的判断作出决定，发布命令，并以自己的职责保障这些决定和命令的实施，独立采取行政行为等。能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。

判断某组织是否是行政主体，不仅要看其是否享有国家行政权，而且要看其是否能够以自己的名义作出行使行政权的行政行为。

国家行政机关代表国家行使行政权，该行政机关便具有行政主体的资格，在行政法律关系中成为一方当事人。国家行政机关以外的组织通过接受授权而获得行政权，虽然通常情况下该组织处于行政系统之外，但是，基于法定授权依然能够以自己的名义行使行政权，它在授权范围内的一切行政活动都必须适用一般行政法规范，故具有行政主体资格，在行政法律关系中成为区别于行政相对人的一方当事人。也就是说，只有那些符合法定条件、履行必要的法定程序而成立的享有国家行政权的行政机关和接受法定授权的组织才享有对外的名义权。而享有对外名义的国家行政机关及其他组织行使国家行政权的具体工作则是由其内部机构去完成的，这种内部机构虽也拥有自己的名称，但它只是一种内部分工的表示方法，对外则无任何意义。在行使本机关或者组织所享有的行政权时，则需以享有名义权的行政主体的名义去实施。行政机关的内部机构及其他组织，只有依照法定授权获得行政权后，才能享有对外名义权。也就是说，行政机关的内部工作机构，在一般情况下不能成为行政主体。

（3）行政主体是能独立承担法律责任的组织。

能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。

某组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政管理活动，但并不承担因行政权的行使而产生的法律责任，则它不是行政主体，只不过是行政管理活动的实施主体。实施主体和行政主体有时是可以分离的。要成为行政主体，必须是享有行政权，并以自己的名义去实施行政权，同时还必须能够独立参加行政复议或者行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。从这一角度看，那些行政机关的内部工作机构在没有接受法定授权的情况下也不能成为行政主体。

有关国家行政的权限被委托给组织或者个人行使时，受委托的组织或者个人虽然也行使国家行政权，但是，由于该权限的行使只能以委托机关的名义进行，它所为的一切行为的法律后果，均归属于委托机关。所以，接受委托的组织或者个人不具有行政主体的资格，在行政法律关系中不能成为行政主体。

（4）行政主体是行政法律关系中的一方特殊主体。

行政主体是与行政相对人相对应的概念。在行政法律关系中，行政主体是享有行政权、行使行政权，并能独立承担法律责任的一方当事人，是一方特殊的主体。一般说来，行政主体处于管理者、命令者的地位，同时，随着现代参与型行政理念的发展和普及，行政主体往往也是行政指导者，乃至行政合同的缔结者。行政相对人接受行政主体的管理，服从行政主体的命令，履行法律规范所规定的或者行政主体作出的行政行为规定的义务。在现代参与型行政中，行政相对人往往也是行政管理中的积极参与者，对行政主体的意思形成发挥着越来越重要的作用。

总而言之，行政主体的判断必须综合考虑各项标准。国家行政机关是最主要的行政主体，但是，行政主体不以行政机关为限。除行政机关外，那些依照法定授权而取得行政权的组织，也可以成为行政主体。此外，能够成为行政主体的行政机关和其他组织，也不是在一切场合都以行政主体的资格出现。判断某组织是否是行政主体，主要是看其是否承担国家行政权，是否在与社会中其他主体发生关系时以行政权享有者的资格参加。只有那些享有国家行政权，在国家行政管理活动中行使行政权，并能够独立承担因此而产生的法律责任的组织，才是行政主体。

（二）行政主体的职权与职责

行政法学对行政组织的研究，重要的在于确立哪些行政组织具有行政主体资格以及行政主体的职权与职责，从中概括、抽象出保障和监督行政权的公正行使、保障相对人的合法权益不因违法和不当行政权的行使而受到侵害的基本原则。

行政主体在行政法律关系中，也享有一定的权利，并承担一定的义务。如前所述，行政主体是享有国家行政权，在国家行政管理活动中行使行政权，并能够独立承担因此而产生的法律责任的组织。行政主体的行政职权不同于一般权力，它具有强制性、单方性、优先性以及与职责的统一性等性质和特点。因此，行政主体行使行政权往往容易导致对行政相对人权益的侵害。行政法律规范的根本目的在于对行政主体行使行政职权设定基准，确保行政主体在法定的职权范围内实施各项行政管理活动，在全面、高效地实现公共利益的同时，切实保障行政相对人的合法权益不受违法或者不当行政行为的侵害。可以说，行政主体的法律地位，是行政主体在行政法律关系中所享有的权利和承担的义务的综合体现。

行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现，行政优先权是行政主体有效行使行政权的条件保障，行政职责是行政主体履行法定义务的具体表现。因此，一般可以从行政主体的行政职权、行政优益权和行政职责三方面来理解行政主体的法律地位。

1．行政职权

行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。根据不同标准，行政职权可以有很多种分类。行政职权一般可分为固有职权和授予职权两大类。前者自行政主体的设立而产生，并随行政主体的消灭而消灭；后者来自于法律、法规或者有权机关的授权行为。授予职权既可因法律、法规的修改、废止或者授权机关撤回授权而消灭，也可因被授权组织的消灭而消灭。固有职权主要赋予行政机关，授予职权主要授予行政机构、公务组织和其他社会组织。

行政职权的内容和形式因行政主体的不同而有一定的差异，不同行政主体的行政职权的范围也不一样。尤其是由于行政主体本身的层级性，决定了其行政职权在形式上具有广泛性、多样性和相互补充性等特点。总的说来，按照行政职权在实践中的逻辑规律，大致可以将其归类为如下内容：行政立法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政制裁权、行政强制执行权、行政委托、监督权和行政司法权。当然，这种逻辑排序并不一定具有普适性，各种行政职权相互之间往往处于流动、交互的关系。例如，行政立法权和行政决策权，二者的关系具有非常强的交互性，有时是在重大决策后才启动一系列立法程序，有时是为执行立法而作出相应的决策，甚至在立法过程中也伴随着诸多决策。从依法行政的角度讲，应当先有立法，后作决策；从事物的规律和制度运作的实际来看，则往往是先有重大决策，后有相应的立法，然后再有基于立法的中层乃至基层的决策。其他行政职权相互间也存在类似这种情形的关系。因此，我们在这里的罗列只是为了陈述上的方便，切不可将其绝对化，不可静止地、平面地看问题，而要动态地、立体地看问题。在这种认识的基础上，我们可以对这些行政职权作如下分析。

（1）行政立法权。行政主体的行政立法权，即根据宪法、法律和法规的规定，特定的行政主体制定和发布行政法规、部门规章和地方政府规章等法律规范的权力。并不是所有行政主体都享有行政立法权，我国的宪法、法律和法规将行政立法权赋予特定的行政主体。根据《宪法》第89条、《国务院组织法》第3条、第10条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年修订，以下简称《地方组织法》）第60条规定，国务院及其所属各部委、省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府拥有行政立法权。此外，经权力机关特别授权，某些经济特区的市人民政府也拥有行政立法权，如厦门市、深圳市、汕头市、珠海市等。《立法法》第63条第4款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”这一规定不仅使得上述立法主体的称谓得以简化，而且也表明了《立法法》对这些行政主体的立法权予以明确化。总而言之，法定行政机关以外的其他行政主体，均不享有行政立法权。

（2）行政决策权。所谓行政决策权，是指行政主体依法对其所辖领域和范围内的重大行政管理事项作出决策的权力。如前所述，行政决策权和行政立法权之间的先后关系并不能一概而论。并且，行政决策和后述行政决定在本质上没有多少差异，二者都是行政主体的意思表示得以形成和实现的重要途径或者手段。这里主要是着眼于其程度上的不同而分为行政决策权和行政决定权。例如，根据《宪法》第89条的规定，国务院享有“规定行政措施”权，这就是宪法明确授予国务院的行政决策权。从该条规定的行文顺序可以看出，该行政决策权和行政立法权、行政决定、命令权皆直接依据宪法而成立，且先于行政立法权，而行政决定、命令权则多体现为对行政决策、行政立法的施行。

（3）行政决定权。所谓行政决定权，是指行政主体依法对其所辖领域和范围内的行政管理事项作出决定的权力。如前所述，行政决策权是对重大事项形成和实现意思表示的途径或者手段，因而，行政决定权是对除了重大事项以外的行政管理事项形成和实现意思表示的途径和手段。行政决定权包括两种情形，即行政主体依法对行政管理中的具体事宜的处理权以及法律、行政法规和规章等法律规范未明确规定的事项的规定权。后者往往被看做行政立法权的补充，其内容属于行政解释。由于其所指向的对象多是较为具体的，我们可以将其纳入行政决定权的范畴。行政决定权的内容非常广泛，但主要限于行政裁量事宜，如特定的当事人能否取得某项权利或者应否承担某项义务，公共事业的建设应如何具体实施，公务员的任免和管理，公共财物的管理、使用和处分等。因此，行政决定权又具体表现为行政许可权、行政确认权、行政奖励权、行政物质帮助权和行政合同权等。

（4）行政命令权。行政命令权，即在国家行政管理过程中，行政主体通过一系列的行政决定，依法要求特定的人或者不特定的人作出一定行为或者不作出一定行为，而命令相对人必须服从之的权力。每一项命令的直接结果，产生一项或者数项具体的行政法律关系。行政命令和行政决定都是行政主体意思表示的具体形成和实现。行政命令权和行政决定权往往是同一个意思表示的不同阶段或者侧面。例如，行政许可权，着眼于其意思形成侧面即是行政决定权，着眼于其对外部进行意思表示的侧面则是行政命令权。此外，值得注意的是，行政主体所实施的行政强制措施、行政处罚等都是行政决定权或者行政命令权的具体形态，这里着眼于其相对的独特性而作为行政职权的另外类型分别予以阐述。

（5）行政执行权。所谓行政执行权，即行政主体根据有关法律、法规和规章的规定或者有关上级部门的决定和命令等，在它所辖范围内具体执行行政事务的权力。如税务机关收取税金，行政主体行使行政执行权，有关组织或者个人有协助执行或者提供方便的义务，而行政主体负有严格依法履行公务的义务。

公民、法人或者其他组织，在不违反法律规范的前提下，可以从事许多法律规范未明文禁止的活动，包括得到法律明确保障的活动和法律规范未禁止而事实上能够从事的活动。而行政主体行使行政执行权，必须是对法律、法规和规章或者有关上级部门依照法律、法规和规章作出的决定和命令的具体执行。未经法律规范允许或者无法定依据的行政权，原则上是不能存在的，因而是不得行使的。但是，需要强调的是，现代国家的行政法一般都对例外情形予以明确规定，在法的视野中承认积极、能动的行政权之行使。可以说，完全的全部保留说在实定法上没有任何存在的空间。

（6）行政制裁权。所谓行政制裁权，即行政主体对其所辖范围内的行政相对人违反有关法律规范的行为（包括某些未依法履行义务的行为），依法对其实施处罚等法律制裁的权力。可见，行政制裁权主要是指行政处罚权。根据我国《行政处罚法》的规定，行政处罚权包括行政处罚设定权、行政处罚决定权和行政处罚执行权，并不是所有行政主体都享有行政处罚权。不具有行政处罚权的任何行政主体或者其他组织，都不能作出有关行政处罚的决定，不能实施行政处罚。根据行政法律规范所设定的行政处罚权，行政主体实施申诫罚、财产罚、行为（能力）罚和人身罚等行政处罚行为。《行政处罚法》规定的处罚种类包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。值得注意的是，行政制裁权主要是指行政处罚权，但并不限于行政处罚权。为了实现行政管理的目的，除了法定的处罚种类外，行政主体还依法享有采取其他制裁方式的权力。例如，公布违法事实等。

（7）行政强制措施权。所谓行政强制措施权，是指行政主体在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的权力。行政强制措施权的行使，必须有法律、法规的根据，并严格按照法律、法规的规定进行。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）对行政强制措施的设定权作了严格限度，在确定法律保留原则的基础上规定：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款，应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财务、扣押财务的行政强制措施。法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

（8）行政强制执行权。所谓行政强制执行权，是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或者行政主体申请人民法院裁定，依法强制其履行义务或者达到与履行义务相同状态的权力。根据行政法律规范所赋予的行政强制执行权，行政主体可以对逾期不履行义务的相对人实施加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，排除障碍、恢复原状，代履行，以及其他行政强制执行。行政强制执行权的行使，必须有法律根据，并严格按照法律规定进行。需要注意的是，我国行政强制执行权包括行政主体的行政强制执行权和人民法院的行政强制执行权。行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政主体强制执行的，作出行政决定的行政主体应当申请人民法院强制执行。

（9）行政委托、监督权。所谓行政委托、监督权，即行政主体为了更好地完成组织、管理、指挥和监督国家事务和相应的公共事务的任务，将某些行政职权依法委托给其他机关、单位、团体或者公民个人行使，并负责对其监督、检查的权力。行政委托、监督权表现为行政合同的缔结权，实际上即是行政决定，亦是行政执行，是行政职权的一种重要形式。需要注意的是，这里的行政监督权是指在委托基础上的监督权，与通常行政系统内的层级监督权以及法制监督意义上的监督权不同。

（10）行政司法权。行政司法权是一个复合概念，是指行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双方的纠纷进行调解、仲裁、裁决和复议的权力。换言之，行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权和行政复议权总称为行政司法权。

行政调解权，是指国家行政机关以国家政策、法律规范等为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的权力。例如，我国《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”该条既确立了公安机关交通管理部门的行政调解权，同时，又明确了行政调解的效力，它是以当事人自愿履行为前提的，对于不自愿履行者并无直接拘束力和执行力。

行政仲裁权，是指行政机关设立的特定行政仲裁机构，依法按照仲裁程序对双方当事人之间的特定的民事或者经济纠纷作出公断的权力。我国《仲裁法》颁布施行以前，我国国内仲裁制度中，除技术合同仲裁很少有行政仲裁的痕迹外，其他仲裁都或多或少地具有行政仲裁的特点。所以，国内仲裁也称行政仲裁。《仲裁法》对国内经济仲裁制度作了从行政仲裁到民间仲裁的重大改革，排除了仲裁的行政性。该法第3条规定：“依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。”该法第14条规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。仲裁委员会之间也没有隶属关系。”因此，《仲裁法》施行后，除了劳动争议仲裁尚保留一定的行政仲裁色彩外，其他仲裁都改变为民间仲裁的属性。至于人事部门实施的人事仲裁的定性问题，尚待进一步研究。

行政裁决权，是指依法由行政主体依照法规范授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的权力。行政裁决的对象是特定的民事纠纷，如权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等，而不是行政纠纷。行使行政裁决权的主体，只能是行政机关或者法定的行政机构。广义上的行政裁决权和行政决定权相似，这里是从狭义上来理解这个概念的。

行政复议权，是指行政主体根据相对人的申请，依照法定程序对行政行为以及行政主体的其他活动进行复核、审查的权力。一般说来，行政复议的对象只能是行政主体与行政相对人之间发生的行政争议案件。而行政争议复杂多样，对行政复议权所涉及的行政争议案件的范围，各国并不相同。我国《行政复议法》在将受案范围限定为具体行政行为的同时，还设置了对规章以下规定“一并审查”制。这表明行政复议权的内容可以随着时代的发展和具体社会形势的要求而有所变动。一般情况下，行政复议权只能由上一级行政机关行使。行政机关以外的其他行政主体，只要没有法律、法规的个别授权，依法不具有行政复议权。

（11）行政组织法上的其他行政职权。前述对行政职权的列举，主要着眼于“行政主体”对外部的关系，而行政主体在对内部的关系上，享有极其广泛和层次多样的行政组织管理权、公务员管理权等。例如，我国《国务院组织法》第11条规定：“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”此外，根据宪法和组织法的规定，国务院行使《宪法》第89条规定的职权。这些职权不仅包括对外部的，而且也包括对内部的。例如，规定行政措施，制定行政法规，发布决定、命令等，都同时包括对内部的组织、管理、指挥和监督的权限。在这里就不再赘述。

2．行政优益权

（1）行政优益权的概念

行政职权具有优先性的特点，即行政主体在行使行政职权时，依法享有一定的行政优先权和行政受益权。行政优先权和行政受益权，组合构成行政优益权。行政优益权，是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或者物质上优益条件的资格。职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权。行政优益权在性质上不属于行政职权，但它与行政职权具有密切联系，是行政职权有效行使的保障条件。

（2）行政优先权

行政优先权在不同国家的存在方式不同。法国早就确立了“公务优先原则”，并把“推定有效”作为其主要内容。美国行政法学上则称行政优先权为“行政特权”（executive privilege），其主要内容是指某些涉及国家机密或者对外关系方面的行政决定或者措施不受一般行政法的管辖；某些担任特殊职务的人员，如行政法官（在行政机构中执行司法职能的人员），享有行政豁免权。

一般说来，所谓行政优先权，是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或者同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容主要包括以下几个方面：

① 行政先行处置权

在现代法治国家，依法行政的原理得以广泛确立，行政主体行使行政职权，实施行政行为，都必须遵循法定的程序。例如，根据我国《治安管理处罚条例》第34条曾规定，公安机关对违法相对人进行治安行政处罚，必须依次遵循传唤、讯问、取证和裁决四个步骤。但是，在紧急情况下，公安机关可以不受该程序规定的制约，先行处置，如采取先行扣留等措施。我国《治安管理处罚法》第四章专门规定了“处罚程序”，对调查（主要包括传唤、询问查证、检查、扣押和鉴定等）、决定和执行分别规定了详细的程序规范，为该领域中行政的先行处置权提供了更为完善的程序保障和约束。我国《行政处罚法》第37条第2款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”这里的“先行登记保存”，虽然有“经行政机关负责人批准”的程序制约，亦是先行处置权的一种形态。我国《人民警察使用警械和武器条例》第9条第2款规定：“人民警察依照前款规定使用武器，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。”这里的“直接使用武器”也是行政先行处置权的具体体现。进而，我国《行政强制法》在为行政强制措施实施程序设置一般规定时，对因情况紧急而当场实施行政强制措施的相关程序和时限作出规定，为行政先行处置权提供了更为充分的规范。

② 获得社会协助权

行政主体享有获得社会协助权，即行政主体在从事紧急公务时，有关组织或者个人有协助执行或者提供方便的强制性义务，违反者将承担法律责任。

行政主体从事公务时，有关机关、个人均有协助的义务。但一般的协助与作为行政优先条件下的社会协助不同，后者义务性强，违反者须承担法律责任，而前者违反时未必会引起法律责任；前者适用于一般公务活动，而后者则适用于特殊公务（紧急公务）活动。

例如，我国《国家安全法》第9条和《人民警察法》第13条，分别规定了国家安全机关的工作人员和公安机关的人民警察在依法执行紧急任务的情况下，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行；国家安全机关为维护国家安全的需要，公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。

我国《消防法》第35条规定：“消防车、消防艇前往执行火灾扑救任务或者执行其他灾害、事故的抢险救援任务时，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆、船舶以及行人必须让行，不得穿插、超越。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。”2008年修订、2009年施行的《消防法》第47条则规定：“消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，在确保安全的前提下，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆、船舶以及行人应当让行，不得穿插超越；收费公路、桥梁免收车辆通行费。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。”该规定基本沿用了以前的规定，但是，它将“执行其他灾害、事故的抢险救援任务”拓展为“应急救援任务”的同时，也对行政优先权的行使增设了限制条件，即须“在确保安全的前提下”。

我国2004年施行的《道路交通安全法》第53条第1款规定：“警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时，可以使用警报器、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。”该法第54条第1款规定：“道路养护车辆、工程作业车进行作业时，在不影响过往车辆通行的前提下，其行驶路线和方向不受交通标志、标线限制，过往车辆和人员应当注意避让。”

这些法律规定均体现了行政优先条件下的社会协助义务。并且，在行政优先条件下的社会协助义务必须得以履行，否则将追究相应的法律责任。例如，我国《国家安全法》第16条明文规定，“公民和组织应当为国家安全工作提供便利条件或者其他协助”，并明确规定了不提供“便利条件或者其他协助”的法律责任（第26条、第27条）。

③ 行政行为的推定有效（公定力）

为了保障行政秩序的稳定性和连续性，行政法律规范承认行政行为具有公定力，即行政行为一经作出，只要未被有权机关正式撤销或者变更，即使被认为违法或者不当，也被推定为有效，在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行。

行政优先权的成立必须符合下列四个条件：

第一，主体必须是行政主体。不适用于个人或者其他组织。

第二，行政主体必须在行使职权、从事公务时。不适用于行政主体从事其他活动时。

第三，必须是为实现行政目的所必需。不是所有的公务活动都可以行使优先权。

第四，必须有法律根据。

（3）行政受益权

行政受益权，是指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。为了保证行政主体有效行使行政职权，维护行政秩序，国家向行政主体提供各种物质条件，如财政经费、办公条件、交通工具等。

3．行政职责

（1）行政职责的定义

现代民主政治是以责任为基础的，作为行政职权的享有者的行政主体，必须按照法律规定在行使行政职权的过程中承担一定的义务，以对赋予其权力的人民、国家负责。

行政职责是指行政主体在行使国家所赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。

（2）行政职责与行政职权的关系

行政职责随行政职权的产生、变更或者消灭而变化，任何具有行政职权的行政主体，随之享有行政优先权，同时也必须履行行政职责。换言之，行政职权与行政职责，是行政主体的权利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。因此，行政职责和行政职权被称为“孪生兄弟”。正如温家宝总理一再强调的那样，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。这是现代行政法治原理的内在要求。

（3）行政职责的内容

行政职责是行政主体必须履行的义务，因此不能放弃和违反，否则会引起对法律责任的追究。行政责任正是违反行政职责所引起的法律后果。行政职责的核心是“依法行政”，其主要内容包括依法履行职务、遵守权限规定、符合法定目的和遵循法定程序等。

① 依法履行职务、遵守权限规定。行政主体所享有的职权必须有法律规范的明确规定，行政主体必须按照法定职权，在法定的权限范围内履行职务。法定的职权得不到履行，或者法定外的职权得以履行，或者超越法定的权限范围履行所谓职务，除有紧急情况等正当理由外，原则上都将构成行政主体的失职、越权或者权力的滥用，都将被追究法律责任。

② 符合法定目的。行政主体的一切行政管理活动，都必须在法律规定的范围内进行，并且，都必须符合法定目的，遵循合理、适当的原则，避免不相关因素的干扰。因此，没有考虑相关因素，或者考虑了不相关因素，其法定目的适合性都会受到置疑。例如，我国《农业机械管理条例》的目的应在于“保障农业机械化的健康发展，保护广大农民的利益”。因此，为管理而管理的限制性措施，都应该尽量避免之。根据我国《行政诉讼法》第54条规定，适用法律、法规错误，滥用职权的，“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。

③ 遵循法定程序。随着民主法制建设的不断发展和公开、公平、公正理念的不断深入人心，现代国家中的一切行政活动，除要求实体上合法、合理外，还必须严格遵循法定程序，确保程序上合法、合理。我国《行政诉讼法》也将违反法定程序列为“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”的一种情形，可见实定法对程序正义的重视。

4．行政权限

我们说行政主体有遵守权限、不越权的义务，那么，行政权限又应如何理解呢？

任何行政职权的行使都附有各种条件，其中就有范围上的限定。行政权限是指法律规范所规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或者界限。换言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体行使职权超越该“限度”，便构成行政越权，一般情况下，行政越权将被视为无效。

行政权限大多由法律（尤其是组织法）明文规定。在没有明文法律依据条件下，可以由行政法原理推定确立。当然，行政权限也分若干层级，从整个行政系统的层面讲，行政权限只能由法律规定；从行政系统内部的各级组织层面讲，行政权限的依据则具有多层级性，可分为法律、法规、规章乃至其他规范性文件等诸多层级。从权限的主体角度来看，同样存在诸多形态，实定法上包括行政机关、行政机构、被授权的机关和组织，被委托的组织和个人等。

着眼于行政权限相互之间的关系，可以将行政权限分为纵横两大类。

纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分。例如，我国《土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。”“征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”这便是对纵向权限的划分。其中，“基本农田”是根据土地属性划分土地征用批准权限的标准；“35公顷”和“70公顷”则分别是根据数量来划分基本农田以外的耕地和其他土地的征用批准权限的标准。

横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。这种权限又可分为区域管辖权限和公务管辖权限。前者如甲市公安局与乙市公安局按地域划分管辖范围；后者如某市公安局与工商局之间权限的划分，其地域管辖范围相等，但所管辖的公务内容却不同。

（三）行政主体与其他相关概念

1．行政主体与行政法主体、行政法律关系主体

我国行政法学界对行政主体与行政法主体、行政法律关系主体的关系有着不同的理解，尤其是对行政法主体和行政法律关系主体的理解存在很大的分歧。有人认为，行政法律关系主体亦称行政法主体，或称行政法律关系当事人，它是指在行政法律关系中享有权利和承担义务的组织或者个人。也有人认为，行政法律关系主体和行政法主体是两个不同的概念，其理由是行政法主体除了行政主体和行政相对方外，还包括监督行政法律关系中的监督主体。在这层意义上，行政法主体是指受行政法规范的调整，享有行政法上权利并承担相应义务的组织或者个人。学术界之所以会存在对同一概念的如此分歧，主要源于各自视角不同。后者的特点在于强调了监督行政法律关系及该关系中的监督主体，虽然没有跳出“行政法律关系”的范畴，与前者没有本质上的差异，但从表述的角度看更为明确和全面，尤其是在探讨“行政主体”这个概念时，采用后者的观点更有利于在与行政相对方相对应的关系上把握之。简而言之，行政法主体中包括行政法律关系主体，行政法律关系主体中包括行政主体，行政主体是行政法律关系中的特殊的一方主体。

2．行政主体与行政机关

行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。因为只有行政机关和接受授权的部分组织才享有国家行政权力，才能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担因此而产生的法律责任。但是，由于行政机关是一个自成体系的大系统，对行政机关也不能一概而论。由于行政机关和行政机构、行政组织的概念在实定法上和学理上都存在混用的现象，不可以将“行政机关”一概视为行政主体。例如，政府成立的临时性机构，有时人们也称之为“行政机关”，但临时性行政机构只是协调性机构，负责协调那些享有国家行政权，以自己的名义实施行政权，并承担因此而产生的法律责任的行政机关的活动。临时性行政机构一般不对外行使国家行政权，因此也就不需要对外承担法律责任，所以，临时性行政机构不是行政主体，除非其接受法定授权。

国家行政机关，又称国家行政管理机关，即狭义上的人民政府，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务乃至相应的社会公共事务进行组织、管理、指挥和监督的国家机关。按照这一定义，国家行政机关必定是行政主体，而且是最重要的行政主体。但是，行政机关是一种客观存在的社会现象，行政机关可以成为行政法律关系主体，也可以成为民事法律关系主体。在行政法律关系中，行政机关可以是行政主体，也可以是行政相对人。行政机关能否成为行政主体，不仅要静止地看其是否享有行政权，而且还要看其从事某种活动时是否运用行政权，即看其以何种身份从事活动。当行政机关行使国家行政权时，它大多是以行政主体资格而行之，或者以受委托者的资格而行之；当行政机关以自己机关的名义从事民事活动时，或者以被管理者的身份参加行政法律关系时，其身份是民事法律关系主体或者行政相对人。因此，对具有行政主体资格的行政机关也不能一概而论。

此外，如前所述，行政机关不等于行政主体，除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。

3．行政主体与公务员

行政主体与公务员联系紧密，不可分割，但不能因此将行政主体和公务员等而视之。归根结底，国家行政权是由成千上万的公务员具体实施的。但是，公务员与国家之间存在着一种行政职务关系，在与国家行政机关的对应关系上，公务员享有一系列法定的权利，同时也负有法定的义务，如模范遵守宪法和法律，按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率的义务；在与行政相对人的对应关系上，公务员是代表行政主体实施行政权的，只能以行政主体的名义从事公务活动，其职务行为的一切后果均归属于所属国家行政机关或者授权组织，公务员并不直接承担因此而产生的法律后果。并且，行政主体只能是组织，各个具体的公务员本来就欠缺成为行政主体的客观要件。所以，公务员不能成为行政主体。这就是说，公务员并不是行政主体，但行政活动是成千上万的公务员代表行政主体具体实施的，行政主体与公务员是一组联系紧密、不可分割，但又性质不同的概念。

（四）确立行政主体概念的意义

在法国、日本等西方国家的行政法学中，一般首先着眼于行政组织法，重点研究行政主体，明确行政权的归属者，为区分行使行政权所导致的法律后果的性质奠定基础，从而有效地保障了行政权的合法、公正行使和行政相对人的合法权益。而在我国的行政法学研究初期，大多是以行政机关、国家公务人员为对象，很少从行政主体的角度研究行政组织法规范。但是，作为我国行政法学上的新观点，行政主体论适应了政企分开、政事分开等一系列改革开放的时代要求，代表着行政法学的发展趋势。近年来我国行政法学研究在行政组织法和行政主体论方面已经取得许多成果。行政组织法学的主要任务就是要探讨法律规范对庞大的行政组织进行主体资格确定问题，明确行政组织的法律地位，确定其职权和责任范围，以推动行政组织法制建设的完善，逐步将行政组织的建设和管理及其活动纳入规范化的轨道。

如前所述，行政主体与行政机关、公务员是不能等同视之的概念。并非所有“行政机关”都能成为行政主体，也并非能够成为行政主体的行政机关和其他组织在一切场合都以行政主体的身份出现。因此，从行政法的角度来确立行政主体这一行政法学上的基本概念，不仅对于明确行政权的归属，保障行政权的公正行使，确保行政相对人的合法权益得到充分救济具有重大的意义，而且对于我国行政法学研究的发展也具有深远的积极意义。归纳起来，可以从如下四个方面来理解：

（1）确立行政主体是依法行政的需要。

行政管理活动是行使国家行政权的活动，这种活动必然对社会产生一定的影响。行政管理部门在实施对社会经济生活组织管理时，有可能损害相对人的合法权益，因此要求行政管理部门必须依法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。依法行政不仅要求行政管理部门依照法律、法规和规章行使行政权，而且还要求其必须承担因其行为所引起的相应法律后果，承担法律后果就必须明确主体。如果主体不明确，则必然权限不清、职责不明，因而也无法承担责任。所以，依法行政首先要求对复杂多样的行政管理部门进行行政主体资格的确定。

（2）确立行政主体是确定行政行为效力的需要。

行政行为是由行政机关和受权组织代表国家作出的，它具有国家强制力，直接影响着相对人的权利和义务。通常认为，行政行为具有公定力、拘束力和执行力。因而，对于合法成立的行政行为，相对人具有必须服从的义务。所谓合法成立，其中就包括主体资格的合法。如果行政机关及其他组织不具有行政主体的资格，那么，其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或者被撤销的后果。确定行政机关及其他组织的行为是否是行政行为，是否具有行政行为的效力，标准之一就是确立行政机关及其他组织是否具备行政主体资格。不具备行政主体资格的行政机关和组织的行为就不是行政行为，不具有行政行为的效力，或者是无效的行政行为。

（3）确立行政主体是确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告人的需要。

根据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，行政复议和行政诉讼都是以具体行政行为为争议标的的解决纠纷的活动。现已废止的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条曾经规定，具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》采取了尽量避免使用“具体行政行为”概念的立法技术，试图达到在不修改《行政诉讼法》的前提下尽可能广泛地规定受案范围的意图。无论是局限于具体行政行为，还是扩展为行政行为，乃至像《行政复议法》那样将规章以下的规定亦纳入其中，行政复议的被申请人和行政诉讼的被告人都必须明确。虽然我国《行政复议法》规定了行政复议申请转送制度，可以避免因为被申请人不明确而延误申请行政复议的权利实现，但是，相关争议的解决，最终还是要明确被申请人。至于行政诉讼，由于目前尚未建立像行政复议领域那种转送制度，若被告人不明确，可能会影响其诉权的实现。一般而言，要请求行政复议或者提起行政诉讼，请求行政救济或者司法救济，必须首先确定行政机关及其他组织能否成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告人，以及对受委托组织或者个人的行为申请行政复议或者提起行政诉讼时应以哪些机关或者组织为被申请人、被告人，这就必须确定该行政机关及组织是否具有行政主体资格。例如，治安管理处罚绝大多数是由公安局的工作机构治安处（科）具体负责，但是，如因此引起行政诉讼，则必须以公安局而不是公安局的治安处（科）为被告人。因为虽然公安局的治安处（科）承担具体工作，却只能以公安局的名义发布命令，作出治安管理处罚决定。即治安处（科）不是行政主体，公安局才是行政主体。所以，对行政主体公安局的工作机构治安处（科）的行为提起行政诉讼，只能以行政主体公安局为诉讼被告人。

（4）确立行政主体是保证行政管理活动连续性、统一性的需要。

行政活动是由公务员具体实施的，但公务员并不直接承担其行政职务的履行所引起的法律后果。因为公务员与国家之间存在着行政职务关系，其职务履行所引发的法律后果应归属于它所代表的国家。那么，如何保证众多公务员行为的连续性和统一性，由谁来具体承担各个公务员行为的责任呢？行政组织的多层级性和复杂多样性，也决定了各层级、各机构的活动需要保持相应的连续性、统一性。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为以及各不相同的层级或者机构的诸多行为统一连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。

二、行政相对人

行政相对人是行政法律关系中的一方主体。无论是包括行政机关在内的国家机关，还是公民、法人或者其他组织以及外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对人一方主体参加行政法律关系，享受一定的权利，并承担一定的义务。但是，行政主体只能是国家行政权的享有者、行政权的行使者和为此而承担相应法律责任者。除国家行政机关和接受法定授权而成为行政主体的组织外，行政相对人一般情况下是不能以行政主体的资格参加行政法律关系的，因为其不具备行政主体资格。

在传统的行政法学中，论述的重点被置于行政主体，而对相对人的权利义务的论述或者是不够充分，或者是只强调其义务而忽视其能动性的一面。随着行政法治意识的提高和民主参与意识的不断普及，现代各国较为普遍地倡导参与型行政，通过协调、对话、参与、互动等，相对人在行政法律关系中的地位和作用越来越受到人们的关注，作为行政法律关系的一方主体，对其权利义务的剖析，成为现代行政法学中一个重要的领域。因此，在本章中，我们将设专节来论述行政相对人的权利和义务。