第二节 文种变化特点与规律

一、文种变化的特点和局限

1．上行文种的适用范围一直处在调整之中

《51·办法》中规定的正式上行文只有“报告”一种。因为“对上级陈述或请示事项”都只能用“报告”，在具体的公文处理实践中就带来了许多的不便，也为后来的“报告”与“请示”不分埋下了隐患。在实际工作中，有些“报告”是为了向上级陈述工作，无须上级批复；有些“报告”则是为了向上级请示事项，上级必须批复。因为文种都叫“报告”，上级如不细阅全文，压根就弄不清某份“报告”是无须批复还是必须批复，不但增加了上级的阅文负担，而且容易耽误对一些紧急事项的批复，不利于机关工作效率的提高。

针对“报告”使用中存在的问题，从《81·办法》开始即正式把“请示”从“报告”中辟出。这样正式的上行文就有“报告”和“请示”两个文种。但在实际工作中“请示”与“报告”混用，用“报告”或“请示报告”代替“请示”的现象仍屡见不鲜。这一方面是因为《51·办法》中关于“报告”中包含“请示事项”的规定已执行了30年，其影响一时难以消除；另一方面是因为如果在向上级报告工作的同时，又须就此向上级机关请求指示或批准，适用“报告”还是适用“请示”呢？

针对这种情况，《94·办法》又增设了“‘报告’中不得夹带请示事项”的专项规定。但新的问题又出现了，即要求上级批转的上行文适用“报告”还是适用“请示”？因为“报告”是无求于上级的文种，而“请示”是有求于上级的文种。既然要求上级批转，肯定是有“请示事项”，应该用“请示”，但“请示”能不能被上级批转呢？因为从理论上说，与“请示”对应的文种应该是“批复”。关于“请示”能否批转的问题，学术界的争论很激烈，在公文处理实践中更乱，不同的机关有不同的做法，如同样是要求上级批转，有的机关写成“请示”，有的机关写成“报告”，甚至在同一个机关的不同时期、不同的承办人之间也有不同的处理方式。

《01·办法》增设“意见”为正式文种后，在请求上级批转适用文种的问题上找到了一个解决的办法，即既不用“请示”，也不用“报告”，都改用上行的“意见”。从《01·办法》运行以来的公文处理实践看，请求上级批转适用“意见”的设计，其效果还是不错的。

2．文种的增删与调整与法制建设的进程和经济体制的转轨基本同步

随着民主与法制的逐步健全，从《94·办法》开始出现了专门用于行政机关向同级人民代表大会及其常务委员会提请审议事项的专用文种——“议案”。随着在行政机关全面推行首长负责制，“决议”文种从《94·办法》开始被行政机关摈弃。《01·办法》在“命令（令）”的定义中更是强调“依照有关法律公布行政法规和规章”，即行政机关在出台诸如条例、规定、办法等一些规范性文件的时候必须依照有关法律法规的规定来行使权力，不能越权行文，更不能违法行文。

随着经济体制的转轨，原本计划经济色彩很浓的文种如“指令”也从《94·办法》中消失了。计划经济时期纵向行文多，而市场经济时期横向行文多。为了适应这种变化，除了“函”这一文种一直保留外，从《01·办法》开始，“意见”也可作为平行文使用，“提出的意见供对方参考”，以顺应横向行文越来越多的需要。

3．对文种适用范围的强制性纠错和考核体系一直未能建立起来

在目前的公文处理实践中，误用、混用文种的现象仍时有发生。特别是在中下层行政机关里这个问题更突出一些。如从《01·办法》开始，“意见”已是一个独立的文种，无论上行、平行还是下行，直接用“意见”发出就行了。但不少机关在制发下行“意见”时却偏要再为“意见”加一个载体，用“印发‘意见’的‘通知’”发出。文种使用之所以会出现种种失误的原因很多，但最主要的原因是没能建立起一整套强制性的文种纠错和考核评审体系。即使错用、误用文种，只要没有造成重大失误，就无须承担什么责任。由于错用文种无须付出成本，自然就很难引起各级行政机关和工作人员的重视。

二、文种变化规律与展望

公文文种随着社会的发展变化而发展变化。不同的社会、不同的历史时期具有各不相同的文种体系。有些文种消失了，有些文种出现了，有些文种合并了，有些文种分化了，乍一看令人眼花缭乱，但仔细梳理，还是有规律可循的。

1．文种的设置会更多地考虑民众的喜好与否

未来是一个开放性的社会，公文与民众的关系会越来越密切。随着网络技术的发展，各级政府门户网站的开通，公文已从庙堂之上走入民众之中。顺应民意是政府的基本考虑，在文种的设置上会更多地考虑民众的喜闻乐见。如目前在干部考核、项目评审、职称评定等工作中常用的“公示”就极有可能升格为一个正式的文种。原因就在于，“公示”在汉语中官方的色彩不浓，容易拉近政府机构与民众的距离，能较好地彰显政府的亲民意愿。

2．下行文种逐步减少，行文方向不确定的文种会逐步增多

在现行的公文文种体系里，比例最多的仍是下行文。以现在适用的《01·办法》十三类十三种为例。

上行文包括：报告、请示、意见（要求上级批转时）、议案（提请权力机关审议时），共4种。

平行文包括：函、意见（不相隶属的机关之间互相征求意见或提出意见供对方参考时），共2种。

下行文包括：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、批复、会议纪要、意见（要求下级机关遵照执行或参照执行时），共9种。

不难看出，下行文种太多，平行文种太少，这是不争的事实。但与《81·办法》的九类十五种相比，就会发现其中的差异。

上行文包括：报告、请示，共2种。

平行文包括：函，共1种。

下行文包括：命令、令、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、批复，共12种。

可以预料，随着下行文种的逐步减少，一些行文方向不确定的文种会逐步增多。《01·办法》中关于“意见”的设置就是一个信号。由于文种的行文方向不确定就淡化了机关单位之间的等级色彩。这种在文种使用上的平等意识会被越来越多的人所接受。

3．法定文种会越来越多

针对文种使用的随意性，一些规范文种使用的法律法规已陆续出台。

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”第76条规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。”据此，凡属发布政府规章，都应依法使用“命令”。如再用“通知”发布政府规章，就属文种违法了。

自2002年1月1日起实施的《行政法规制定程序条例》（国务院令第321号）和《规章制定程序条例》（国务院令第322号）对行政法规和行政规章的适用文种做出了明确的规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’、‘办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称‘暂行条例’或者‘暂行规定’”。“规章的名称一般称‘规定’、‘办法’，但不得称‘条例’”。

4．对错用、误用文种的查处力度会逐步加强

根据2002年1月1日起实施的《法规规章备案条例》第3条的明文规定，法规、规章公布后，应当自公布之日起30日内，依照有关规定报送相关部门备案，对报送备案的法规、规章要依法进行审查。按照《法规规章备案条例》的规定，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

在文种纠错方面，党委机关已开始行动。据2004年12月17日《南充日报》报道，中共南充市委办公室于2004年11月22日印发了《中共南充市机关公文处理规则（试行）》和《中共南充市机关公文处理差错责任追究制度（试行）》，对公文文种、公文格式等内容做出了严格的要求。若出现差错，将被追究有关责任，并列出了26种视为差错的具体情况。差错追究的方式包括：给予党纪、政纪处分及移交司法机关等。差错经两次以上纠正但仍犯类似错误的，还将从重追究。

随着与公文处理相关的法律体系的完善，监督审查体系的多元化，依法行文的意识将进一步得到强化，公文文种使用的随意性将最终被杜绝。国务院在《01·办法》中提出的公文处理“规范化、制度化、科学化”的目标也一定会逐步实现。