第一节 文种的演变

从1951年9月29日政务院的《公文处理暂行办法》，到2000年8月24日国务院的《国家行政机关公文处理办法》，前后五十多年过去了。在这五十多年里，我国行政机关公文文种体系有五次大的变化与调整。

一、五十年代的七类十二种

1951年9月29日，由当时的中央人民政府政务院出台了中华人民共和国成立后的第一个适用于全国行政机关的公文处理规章《公文处理暂行办法》（以下简称《51·办法》）。该办法规定的公文种类有七类十二种：

1．报告、签报；

2．命令；

3．指示；

4．批复；

5．通报、通知；

6．布告、公告、通告；

7．公函、便函。

《51·办法》有鲜明的特点，也有其历史的局限性。

（一）“报告”的适用范围很宽

在全部七类十二个文种里面，正式的上行文只有“报告”一种。其适用范围是：“对上级陈述或请示事项用‘报告’”。无论是向上级陈述情况还是请示事项，均用“报告”。

因为“对上级陈述或请示事项”都只能用报告，在具体的公文处理实践中就带来了许多的不便，也为后来的“报告”与“请示”不分埋下了隐忧。直到今天，在一些中下层机关里请示和报告不分的现象仍未绝迹。

按照《51·办法》的规定，签报为报告的另一种形式。为简便迅速地处理某些重要事项，由首长亲笔书写，直接送上级首长批答，不必经过普通公文手续，只签名不用机关印信。

“报告”与“签报”的共同之处在于它们都是上行文。

但是“报告”与“签报”的不同之处也相当的多。

（1）印制要求不同。“报告”一般要求正式打印，至少是正式缮写。“签报”则不打印，由当事人“亲笔书写”。在当时由于办公条件的限制，正式公文的打印颇费周折，不利于紧急公务的处理，“签报”的设置显然是为了弥补这一缺憾。

（2）运转渠道不同。“报告”要经过公文处理的正规渠道进行运转，而“签报”不必经过普通公文手续，快则快矣，但也为后来一直困扰各级办公厅（室）的账外文件埋下了隐患。

（3）用印要求不同。中国人与西方人在公文处理上最大的不同在于：中国人重印章，西方人重签名。“签报”在这方面倒与西方人趋同：“只签名不用机关印信”。因为这是在直接的上下级之间互相认识笔迹，所以才这样规定。

内地的“签报”有点像香港行政公文中的“录事”，处理程序和写法都比较灵活。

（二）“通知”的适用范围很窄，“通报”的适用范围很宽

按照《51·办法》的规定，“通知”的适用范围很窄，“对于使特定的机关或人员知道的事项用‘通知’”。

“通报”的适用范围很宽，“对于使各机关（不分上行、平行、下行）周知的事项用‘通报’”。“通报”在当时“不分上行、平行、下行”，是一个行文方向不确定的文种。由于可以多方向行文，适用范围自然就宽。而“通知”只在“特定的机关或人员”之间运行，适用范围自然就窄。这与目前这两个文种的适用范围几乎相反。

按照现行的规定，“通报”只限于“表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况”，行文方向也多是下行文，只有少量的“情况通报”才有必要晓谕各方。而“通知”的情况就更不同了，无论是“批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”等都可用“通知”，已演变成目前文种系列里面负担最重、使用最频繁的文种之一。近年来为“通知”减负、分流的呼声一直不绝于耳。殊不知在《51·办法》中，“通知”的适用范围是最窄的。

（三）开“命令”分为载体令和实体令之先河

《51·办法》对“命令”的适用范围是这样规定的：“颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等均用‘命令’”。

载体令是指那些用来“颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法”的命令。在这里，一份完整的“命令”分为密不可分的两部分，即运载工具和运载对象。运载工具是指前面的令文部分，篇幅都比较短，令文本身虽然没有实质性内容，但可起到认可运载对象、赋予强制执行力的作用。

实体令是指那些用来“任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等”所使用的命令。与载体令相比，实体令本身有实质性内容，篇幅相对较长。

二、八十年代早期的九类十五种

1981年2月27日，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称《81·办法》）。该办法规定的公文种类有九类十五种：

1．命令、令、指令；

2．决定、决议；

3．指示；

4．布告、公告、通告；

5．通知；

6．通报；

7．报告、请示；

8．批复；

9．函。

与《51·办法》相比，《81·办法》的文种设置具有以下特点。

1．将“命令”一分为三

《81·办法》将命令一分为三，即命令、令、指令。但从定义上看，命令、令实为一种，“发布重要法规，采取重大的强制性行政措施，任免、嘉奖和惩戒有关人员，用‘命令’、‘令’”。那么什么情况下用“命令”，什么情况下用“令”呢，这取决于两个因素。一是要看是实体令还是载体令，一般说来，实体令用命令，如《政务院关于实行棉花计划收购的命令》；载体令用“令”，如《中华人民共和国主席令》、《国务院令》等。二是看汉语表达的习惯，像特赦令、嘉奖令、通缉令，即使都是实体令，也不能称“嘉奖命令”、“通缉命令”，仍称“令”。

“指令”是从“命令”中新分出的，主要适用于“发布经济、科研等方面的指示性和规定性相结合的措施或者要求”。指令文种的出现与当时的计划经济体制的现时需要有关。“指令”的适用行业限定得很具体，即用于“经济、科研”领域。“指令”的内容也只限于当需要把“指示性和规定性”的“措施或者要求”结合在一起时才能用到指令。也正是因为这个原因，随着计划经济的退出，指令这一文种也就随之退出了。

2．新增决定、决议

“对某些问题或者重大行动做出安排，用‘决定’”。在此之前并非不用“决定”，只是没有把它升格为正式文种而已。自《81·办法》把“决定”纳入行政公文的常用文种后，此定义至今也无大的变化。

“经过会议讨论通过、要求贯彻执行的事项，用‘决议’”。在行政机关，“决议”的寿命较短，《81·办法》开始增设，《94·办法》就被删除。虽然自《81·办法》后文种序列里有“决议”，但在实际工作中能用上“决议”的时候几乎没有。所以，在行政机关的已发公文里几乎很难找到“决议”的文例。原因很简单：按照《宪法》的规定，行政机关实行首长负责制，一般无须经过会议表决的形式即可做出决断，有“决定”就行，用不上决议。这是“决议”很快即被删除的主要原因。

3．从“报告”中辟出“请示”，删除“签报”

《81·办法》将《51·办法》中报告可“对上级陈述或请示事项”的义项一分为二，即“对上级陈述”仍归报告，把“对上级……请示事项”单独辟出，归入新设文种——“请示”。

《81·办法》对报告的定义也进行了修订，把“对上级陈述”改为“向上级机关汇报工作、反映情况，用‘报告’。”这样就有两种报告，即向上级汇报工作的“工作报告”和向上级反映情况的“情况报告”。

《81·办法》对请示的定义是：适用于“向上级机关请求指示和批准。”该定义一直适用至今。

“签报”的删除是意料中的事，因为它本来就不是一个正式的文种。但如果以为从此在机关工作中就不再有“签报”了，那就错了。事实上，作为处理公务的一种便捷方式，“签报”在很多的机关内部至今还在延用。

三、八十年代后期的十类十五种

1987年2月18日，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《87·办法》）。该办法规定的公文种类有十类十五种：

1．命令（令）、指令；

2．决定、决议；

3．指示；

4．布告、公告、通告；

5．通知；

6．通报；

7．报告、请示；

8．批复；

9．函；

10．会议纪要。

《87·办法》将《81·办法》中的九类十五种调整为十类十五种，其主要特点包括以下三个方面。

1．“会议纪要”升格为正式文种

“会议纪要”早已是机关工作中常用的文种，将其升格为行政机关的正式文种始于《87·办法》。

关于会议纪要的适用范围，《87·办法》的定义是“传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守、执行的，用‘会议纪要’”（《94·办法》将其修订为“适用于记载和传达会议情况和议定事项”，此定义至今适用）。

2．“命令”与“令”合二为一

《87·办法》将《81·办法》中的命令、令两个文种合并为“命令（令）”，即只有一种。其适用范围也调整为“发布重要行政法规和规章，采取重大强制性行政措施，任免、嘉奖有关人员，撤销下级不适当的决定等，用‘命令（令）'”。

与《81·办法》相比，变化之处在于：将载体令的适用范围限定在“发布重要行政法规和规章”的范围内，从中透出加强法制、依法行政的信息；增加了“撤销下级不适当的决定”的义项，对中下级行政机关依法行文是一个有力的督促。

四、九十年代的十二类十三种

1993年11月21日，国务院办公厅发布了新的《国家行政机关公文处理办法》（自1994年1月1日起施行，以下简称《94·办法》）。该办法规定的公文种类有十二类十三种：

1．命令（令）；

2．议案；

3．决定；

4．指示；

5．公告、通告；

6．通知；

7．通报；

8．报告；

9．请示；

10．批复；

11．函；

12．会议纪要。

《94·办法》的特点包括以下两个方面。

1．新增“议案”

议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。随着民主与法制的逐步健全，为规范行政机关向同级人大机关的行文，新增“议案”这一专用文种是非常必要的。

2．“报告”中不得夹带请示事项

《94·办法》增设“‘报告’中不得夹带请示事项”的专项规定，是想从根本上把“请示”从“报告”中分离出来。是“报告”，就不能夹带请示事项；一旦夹带了请示事项，就不再是报告，而是请示，是带有报告成分的请示。实践证明，随着这一规定的贯彻实施，“报告”与“请示”不分或混用、误用的现象已大为减少。

五、面向新世纪的十三类十三种

2000年8月24日，国务院发布了新的《国家行政机关公文处理办法》（自2001年1月1日起施行，以下简称《01·办法》）。该办法规定的文种有十三类十三种：

1．命令（令）；

2．决定；

3．公告；

4．通告；

5．通知；

6．通报；

7．议案；

8．报告；

9．请示；

10．批复；

11．意见；

12．函；

13．会议纪要。

《01·办法》的特点包括以下两个方面。

1．新增一个可多方向行文的文种——“意见”

《01·办法》删除了“指示”，增加了“意见”，其文种仍是13种。

“指示”是一个被闲置多年基本不用的文种，删除也是自然的。在此之前，“意见”已是一个比较活跃的文种，屡见业务主管部门的“意见”被政府或政府办公厅（室）批转或转发。把“意见”列为正式文种是势在必行。对“意见”的定义是“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。

因增设了“意见”，就删去了原《94·办法》中“报告”中适用于“提出意见或者建议”的内容。

“意见”的特殊性主要是表现在行文方向上。一般文种的行文方向都是固定的，“意见”的特别之处就在于其行文方向是不确定的。如果需要，上行、平行、下行都可以。为了规范“意见”的使用，国务院办公厅曾在《01·办法》施行之初，于2001年月1月1日出台过一份重要的文件，即《国务院办公厅关于实施 <国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔2001〕1号，以下简称《处理意见》），对“意见”的行文方向和适用范围做出了明确的界定：“‘意见’可以用于上行文、下行文和平行文，应按请示性公文的程序和要求办理……上级机关应当对下级机关报送的‘意见’做出处理或给予答复。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行。无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考”。

2．将特定文种与特定格式联系起来

《01·办法》在第11条专门规定：“公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。”《格式》将全部公文文种分为普通格式和特定格式两大类。划归特定格式的有三个，即信函、命令、会议纪要，并对这三种格式予以特别的规定。共同的地方在于这三个格式的发文机关标识都不带“文件”字样。此外，还对这三种格式做出了详尽的规定。