第三节 社会救助制度结构

一、社会救助的对象

贫困是人的一种生存状态，凡是生活在法定最低生活水平和低于这个最低水平的国民和家庭，一般均被列为社会救助的对象。更广泛意义上的贫困，不仅包括物质上的贫困，即缺少基本的生产资料和生活资料，而且包括精神上的贫困，即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。物质和精神上的贫困都会致使人们缺乏达到最低生活水准的能力。依据造成贫困的原因不同，社会救助的对象可划分为以下几种：

1．没有生活来源又无依无靠的公民。这类公民包括无人抚养的孤儿、既无子女赡养又无社会保险津贴的孤寡老人，及其他因失去劳动能力导致家庭生活困难的居民。相对于其他社会救助对象来说，这类居民绝大多数属于长期救助对象，如果得不到必要的救助资金或救助待遇中断，他们的生存就会受到严峻的挑战。

2．突发性灾害造成的生活一时困难的公民。这类公民有劳动能力，也有生活收入，只是由于意外的灾害降临，使其遭受沉重的财产甚至人身损失，导致生活发生临时困难，需要社会给予救助。这类社会救助起因于突发性和损害程度很严重的灾害。

3．有收入来源，但生活水平低于或相当于国家法定最低生活标准的公民。比如，经济收入过低的人；在享受失业津贴期满之后仍未找到工作并且需要供养配偶和未成年子女的人；因为长期患病而医疗护理支出大、负担沉重的人等等。残疾人也属这类救助对象，具体包括两类情况：一是从小就严重残疾而需要长期救助的人；二是成年后致残而入不敷出的人。

依据具体的公民群体，社会救助的对象可划分为：儿童救助；老人救助；残疾人救助；失业者救助；病患者救助；遭受灾难者救助。不同的群体有着不同的致贫原因和贫困特点，政府和社会需要针对不同公民群体的不同需求，采取切合他们实际的救助措施。

4．社会救助还可分为个体救助和区域救助。按人口平均收入低于某一基本生活水平的地区，往往被列为贫困地区。区域性贫困是解决贫困问题的一大难题，救助面广，而且不同区域贫困的原因也不一样。如我国多年来一直实行“贫困县”及相应的扶贫战略，国务院成立专门的扶贫办公室，采取积极的措施对这些贫困地区实施扶贫开发，并取得了较为显著的成效。

此外，国际上被称为最不发达的那些国家，属于国际社会给予救助的对象。按照联合国规定，人均国民生产总值低于250美元（1981年），现代工业产值占国内生产总值中的比例不到10%，以及识字率不到20%的国家，属于贫困国家。这些国家绝大多数集中在非洲和亚洲，均属最不发达国家，由联合国给予一定的援助。

二、社会救助类型

社会救助制度的体系分类较为繁杂。最常见的分类方法是将其分为生活救助、生产救助、灾害救助、区域性扶贫等四大类型。当然，在此框架外还有针对特殊领域（如教育、医疗、住房等）和一些特殊群体（如贫困老人、贫困学生及残疾人等）的援助措施。本教材将分章节对这些不同社会救助类型进行详细介绍。从国内外的社会救助实践来看，还有一些常用的分类方法。

1．按救助主体与救助对象相结合的标准来进行分类，大致分为生活救助和低收入家庭补助。前者是政府按补差原则提供的直接救助资金，如最低生活保障。后者则指无论是否享受社会救助待遇的公民，如果是低收入者都可以通过自己申请一些领域的政府补贴。如在加拿大，没有子女的低收入家庭通过报税后常可得到GST补贴（一种政府退给消费者的部分销售税）、购房储蓄计划补贴和取暖煤气补助等。有小孩的家庭则还可能有儿童牛奶金补贴、日托补贴或托儿费免税等补贴。此外，还有些针对有特殊需要的低收入家庭的补贴计划，如药物补贴、单亲母亲补贴、长期低收入家庭补贴、政府住房补贴、中小学教育免费、医疗保险免费等。

2．按照社会救济项目支付方式的不同分为现金救助和实物救助两大类。现金救济向特殊类型的人提供，如向有未成年孩子的家庭提供资助项目，向低收入的老年人和残疾人提供辅助保障收入项目等。实物救助则针对特殊目的，如医疗补助项目为那些低收入的人提供免费医疗服务；食品券则低于市场价格提供食品等。实物救助的支付方式是灵活的。在一些情况下，政府直接提供实物（诸如公共住房、公共卫生院、免费给贫困者乳酪和黄油），但在大多数情况下，被救助者向私人货商购买物品，政府则支付全部或部分成本（诸如医疗补助项目和食品券）。我国多年来都不定期地向一些贫困家庭提供棉衣棉被也属实物救助。特别是在灾害救助中，大量的帐篷、食物、药品等物资需要在第一时间运送到灾区并发放到灾民手上。一些特殊场合的实物救助比现金救助更具针对性与实用性。

3．按照社会救助项目和措施的性质与用途相结合的标准，大致分为救助类项目和预防性项目两大类。救助类项目的救助重点是那些抚养未成年子女的单亲母亲家庭、老年人和残疾人等，只要收入水平在贫困线以下就可以申请享受诸如食品券、低房租的公共住房、医疗补助等救助。预防类项目主要是通过创造良好的经济形势，或改变贫困者的营养、教育和健康条件，来帮助贫困者尽可能脱离缺乏教育、健康不佳和工作能力低下之间的恶性循环。如规定最低工资标准以保证劳动者有一定收入的措施，国家出钱补贴的各种职业培训，消除对妇女、少数民族、前犯罪者等的各种歧视，以保证他们在受教育和就业方面与别人“机会均等”，从而使他们避免沦为贫困者。

4．从贫困群体的分布进行分类可以分为贫困地区救助和贫困家庭救助。如我国的社会救助工作中，有“大扶贫”和“小扶贫”的概念，前者指针对特定贫困地区，带有一定区域发展性质。如我国1993年始的“八七”扶贫攻关计划，扶贫攻关成效卓著，被国际社会称为“伟大的脱贫运动”。后者就是针对有一定生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。贫困地区救助和贫困家庭救助都是国家和社会在挑战贫困的社会救助实际工作中探索的两种不同思路，分别实践着整体扶持和分散救济的社会救助原则，在经济与社会发展中都具有重要的意义。

5．从支付时间长短方面划分为长期救助和临时救助等。长期救助对象主要包括城乡最低生活保障、农村“五保”供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救助等专项救助。临时救助主要是指发生自然灾害情况下对灾民的紧急救助和应急救助行动，以及对低收入人群的救助工作和对城市生活无着落的流浪乞讨人员包括流浪儿童的救助。

6．从贫困救助的事故范围来分类，大致可分为自然灾害致贫救助和非自然灾害致贫救助。自然灾害救助指因自然因素和疾病造成的重大困难，影响到一些社会成员及其家庭基本生活时，国家和社会采取的一些救助措施。它包括交通事故、火灾等偶然事故临时发生影响基本生活，国家和社会给予的临时救助。而非自然灾害致贫救助是因家庭成员身患重病求医等而造成家庭基本生活困难，国家和社会给予的社会援助。如尿毒症患者救助基金会、中国红十字会创建的旨在救治白血病人的中华骨髓库、为无力支付医疗费的重大疾病患者进行的社会捐助等。

此外，根据社会救助的不同区域范围，可以划分为城市社会救助和农村社会救助。在我国，“三条保障线”已基本解决了城市困难群众的生产生活问题，不断完善的最低生活保障制度也在城市反贫困过程中发挥着巨大作用。农村虽然有着改革前的“五保”供养制度，虽然自然灾害和扶贫开发的绝大部分资金都流向农村，但农村的社会救助体系与制度建设还非常滞后，特别是农村的最低生活保障制度建设，这仍是将来一段时间我国社会救助工作的重点和难点所在。

三、社会救助体系及其内容

社会救助体系是指国家和社会对贫困群体依法实施社会救助的内容、标准、对象、管理体制、运行机制、资金保障等制度安排的总和，它的建立和完善是一项长期的系统工程。随着城市化进程的加速和经济社会的发展进步，社会救助体系的各个方面都会随之发生变化。另一方面，个人和家庭的社会救助需求是多种多样的，不仅仅是收入的低下，包括医疗、教育、住房、受灾等一些不可避免的巨额支出也都可能导致个人和家庭陷入贫困。所以，社会救助应该是一个综合性的救助，社会成员在收入、医疗、教育、住房等方面遭受严重困难时，都可以向政府和社会寻求不同程度的社会救助。

但从社会救助资金保障看，资金来源的主渠道应该是各级政府的财政投入，辅之以适当的社会捐助、国际援助。社会救助工作成效如何，关键的一点在于是否能够建立稳定的、合理的社会救助资金投入机制和补充机制，以保证社会救助工作落到实处。一个有效的社会救助体系，应体现出一定的管理结构的层次性和开放性。社会救助的主体是政府，而实施社会救助行动的是政府的各个职能部门，因此，必须明确各个部门的职责和任务，齐抓共管，才能有效推动社会救助工作的发展，也才能提高社会救助的绩效。

因此，社会救助应兼顾救助需求和救助可能两者之间的平衡，制订多层次、多类别、有差异（包括地区差异和类别差异）、有弹性的动态救助标准，可以使不同贫困程度的社会成员都可以得到适当、合理的救助，以保证他们的基本生活。在社会救助制度的实际运行过程中，重点是制订和落实社会救助的工作程序、管理社会救助体系，包括贫困救济、救灾、扶贫等。同时需要实施并完善救助对象的审核、管理等监督程序，包括救助标准的核定、调整救助资金的登记和发放，救助工作的监督、检查等救助工作责任和程序。

在我国，当前的社会救助体系主要由生活困难救助、自然灾害救助和扶贫与开发等三大部分组成，具体包括以下几个方面。

1．生活救助。我国的城市居民最低生活保障制度是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口进行救助的一种新型社会救济制度。它是政府对陷入贫困的人口实施基本生活救助的一项社会救助制度，是社会保障体系的一项重要内容。有的国家称为“贫困线”制度。保障内容是维持基本生活的最低要求，保障水平与生产力发展和当地居民的总体生活水平以及各方面承受能力相适应，是由政府作为实施基本生活救助制度的主体，承担保障的主要责任，以全体居民为保障对象的一种基本生活救助形式。不少地区也在进行农村最低生活保障制度建设试点并不断扩大实施范围。城乡最低生活保障制度将是未来我国生活困难救助的主体内容，其核心是通过对最低收入者的救助以保障公民的基本生活。

2．灾害救助。针对自然灾害的社会救助，又称“救灾”，它是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境地的一种社会救助制度。灾区、灾民享受社会救助已成为一项《宪法》赋予的权利。灾害救助主要由政府组织，国家和地方政府通过给予资金支持，并通过广泛动员社会各界捐助、国际救灾援助和灾民的生产自救等方式，达到救灾、抗灾的目的。自然灾害的社会救助的对象是遭受自然灾害侵袭而遭受损害的灾区及其灾民。灾区，即受灾区域的简称。根据遭受各种自然灾害袭击并造成财产损失和人身伤亡的程度，灾区可以划为轻灾区、重灾区、特重灾区和插花灾区。灾民，是指灾区中生活、生产困难的社会成员。灾民包括：（1）因灾造成的伤病员；（2）因灾造成的无住房、无衣被、无口粮、无耕地、无生产工具或生产资料的人员；（3）因灾导致减产、减收三成及三成以上，以及发生饥荒和因饥荒引起各种疾病的人员。按照遭受损害程度划分，它又可以分为轻灾民、重灾民和特重灾民。

3．扶贫开发。扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。扶贫的途径可分为救助式扶贫和开发式扶贫两大类。救助式扶贫仅从生活方面给予钱物救助使其维持基本生活水平，而不是发展经济并最终摆脱贫困境地，这被称为“输血式”扶贫。开发式扶贫则是从发展贫困地区的经济、文化教育等着手，使其从根本上摆脱贫困走向富裕道路的方式，这被称为“造血式扶贫”。为了较长期地保障贫困人口最低限度的安全，应当把重点放在开发性扶贫方面。

4．城乡特殊社会救助制度。城乡特殊社会救助对象包括两类，一是特殊领域的公共救助，包括教育、住房、医疗、政策和法律等较为普遍存在的社会救助形式；二是对一些特殊群体提供的广泛的社会援助，包括残疾人、下岗失业群体、贫困老人、贫困学生、流浪乞讨人员等社会弱势群体。本书第六、七章将对这些特殊的社会救助及其内容进行专门介绍。