第四节 社会救助行为主体

一、社会救助行为主体

西方近代社会救助萌芽于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济。19世纪末，随着德国社会保险制度的确立，社会救助制度才真正在新兴资本主义国家确立，在由济贫制度向社会救助制度的演进过程中，来自民间的社会组织、慈善救助也专业化了。在我国，自汉朝以来，佛教传入中国，与中国传统儒家思想中的仁义学说、道教的行善积德思想相融合，推动了我国封建社会政府救助的发展和民间慈善救助的兴盛。我国早在封建社会时期就已经形成了一个多元兴办主体的社会救助框架。

1．国家救助。我国古代规模最大的政府救助事业当数“荒政”，是指“政府救助饥荒的法令、制度与政策措施”。西方国家历史上也不乏政府济贫的事例。

2．官民共举的慈善救助。官民共举主要体现在封建统治者倡导下的政府官员参与或政府拨付一部分赈济开支，以及民间义助、筹款捐献的结合。在宋代，由官府设置的主要慈善救助机构就有常平仓、惠民仓、福田院、居养院、慈幼局、惠民局、养济院、漏泽园等，清代有育婴堂等。

3．宗教组织举办的社会救助。唐宋时期的佛寺院，鸦片战争以后来华的天主教、耶稣传教士在我国开办的医院、学校、孤儿院、养老院等，亦属此列。宗教慈善救助机构对政府和民间救助机构的兴办起了一定的引导和启发作用。

4．以血缘、业缘和地缘观念为基础的社会互助。宗族内部恤贫济弱的族田、义庄，如起源北宋的范氏义庄，而商人和乡党之间互助互济的会馆、会所，以明清时期徽商建立在苏州的安徽会馆最为有名。

新中国成立后，社会救助被纳入了高度集中的计划经济体制之下。我国政府以“高就业和低工资”、“统包统配”的计划经济形式为城市居民普遍提供了一道社会“安全网”，在农村则以“五保”供养制度为主。而慈善组织由于种种原因被取缔，直到建国40多年后才在市场经济体制改革中重新兴起。

综观古今中外社会救助历史，社会互助与政府救助相辅相成。在西方正式的社会保障制度建立之前，世俗的和宗教的慈善救助承担了社会救助的主要责任，只是在近代工业化过程中，国家才逐步成为社会救助的主体。与西方社会不同的是，中国封建社会的大一统使国家一开始就在社会救助中成为责任主体，真正意义上的民间救助只是在国家集权削弱（如民国）、社会经济文化多元化（宋、明、清）、外来思想冲击下（清末民初）以及民族危难当头（抗日战争前期）等背景下才从国家权力控制的夹缝中萌芽并发挥其作用。中国这种特定的国家与社会关系及其演变，决定了中国历代的慈善救助只是政府救助的“替补者”。

有学者在研究民国时期的社会救助时，从制度层面理清了民国时期的社会救济思想、行政体制、立法和设施；又从时间层面，区分政府和民间两大块，论述了民国时期社会救济事业的业绩、效应和水平。我们从中并没有发现国家和政府同社会力量的日趋严重的对立，相反却在社会救助领域出现更多、更为广泛的合作。有学者在研究清代江南的瘟疫时发现，国家和社会，或者说朝廷、官府和社会间的区别虽然明确存在，但像西方那样的决然对立却没有出现。他认为对中国的国家和社会，不仅需要从朝廷、官府、乡贤、民众等这样更为本土的名词和具体的历史情境出发加以理解，还有必要暂时抛开西方的概念和理论，以合作与互补这样一种新的认知模式来重新认识它们的互动。概括来说，来自国家的公共救助和民间的社会互助，代表了社会与国家的力量对比或良性互动。从一定历史时期的社会救助主体及其特点，可以透视出国家和社会二者的关系，而这种关系对社会救助及其机制的考察也提供了一个很好的分析框架。

事实上，公共救助与社会互助的划分是以国家与地区的界定为前提的。但人类全球化的进程却打破了这一限制：以国际主义为基础的国家和国家之间的相互支援，以人道主义为基础的社会组织的跨国援助，以及以协调国际社会发展为目标的国际组织的一些救援活动，它们日益形成了全球化背景下的社会救助行动与制度框架，现代社会救助体系中已经发展成一股不容忽视的重要力量。图1-3显示了这种不同视角下的社会救助范畴及其关系。

二、公共救助

自有国家以来，统治者都将公共救助视为安民、抚民、施“仁政”的重要举措。现代政府的行政职能问题则起始于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。在世界范围内，20世纪30年代的世界经济大危机彻底宣告了自由放任经济理论的破产，导致了国家对市场的干预成为政府治理经济的主要手段。在国家对市场干预之后没有出现大规模的经济危机的事实，使国家干预理论成为西方国家的主流经济学理论。公共救助理念也相应得到强化，对贫困成因的理论解释也从表面性社会现象转为从深层社会结构角度的制度性因素探讨。因此，政府不仅有责任关心贫困者的生活，而且有责任从根源上消除贫困。同时，公民权利理论为全民福利制度发展（包括公共救助）提供了直接的政治道德依据。如罗斯福新政时期美国国会通过的《社会安全法案》（Social Security Act）。这个法案的主要内容之一就是公共救助方案，它将妇女、儿童、老年退休、残疾与失业补偿纳入社会福利体系中，形成不同类别的救助体系。

虽然国家干预解决了不少西方国家经济发展过程中的疑难杂症，但客观上导致了政府的权力全面扩张。自20世纪70年代以来，在英、美等国家掀起了一场以放松管制为核心的行政改革运动。放松管制作为政府的一种治理方式渐渐获得了更多人的认同。其中的重要趋势之一就是，由政府包办一切社会事务转为把市场自身能够解决的问题让市场去办，市场无法发挥作用的领域应由政府来完成，加强对公共物品供给的管理，向社会提供公共服务，做好环境保护、城市规划、市容美化、社会福利、消防救灾等。但和社会保障领域的其他一些制度一样，公共救助并没有因“政府再造”运动而被削弱，而是在“服务型政府”的转向中，作为一项重要的公共产品与公共服务的一个重要内容得到了进一步的强调。

我国公共救助理念和举措也在一定程度上受到西方影响，并随改革开放而逐步发展进步。建国初期，面向城市的贫困救助，主要是针对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人（“三无”人员）的城镇孤老和农村特困户。改革开放以来，中国政府建立了包括贫困救助、救灾、扶贫等为主要内容的社会救助体系。但进入20世纪90年代，随着城市经济体制改革的深化，城市社会结构发生了重大变化，贫富悬殊矛盾加剧，出现新的城市贫困群体：破产企业职工、半停工企业职工、失业和退休人员。针对城市贫困问题，我国政府实施了一系列的政策，如“送温暖活动”、“下岗职工基本生活保障”和最低生活保障制度等，在促进社会公平、维护社会稳定方面发挥了重要作用。随着社会的发展，贫困的多维度特征显现，党和政府从全面建设小康社会角度，提出要关注弱势群体，随着越来越多的财政投入和不断提高的贫困标准，公共救助将在帮助弱势群体方面发挥越来越重要的作用。

总之，在社会救助领域中，国家和政府永远是最重要的制度主体，通过公共财政提供社会救助是现代政府的一个重要职能。相对于社会援助，这种公共救助的特点可以概括为以下几点：（1）它是政府主导的，是政府管理社会、服务社会的一种持续、稳定的公共政策；（2）它具有纯粹的公共物品属性，其资金来源完全是公共财政支出；（3）机会均等性，尽管真正意义上的待遇享受者只是少数，但指向的目标对象却是全体社会成员，只要陷入贫困或急难中的，都可以享受到公共救助；（4）标准的统一性和相对性，同一时期一定区域中救助对象都可以根据统一的保障标准领取差额救助金，但这种标准有着地区的差异，而且也是随着经济与社会发展而不断调整的。

三、社会互助

社会互助严格来说不属于社会保障内容，是一种非正式的社会支持网络。社会互助是指在政府的鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。它具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。

社会互助的一个重要内容就是慈善。慈善属于道德范畴，是一个历史概念。中国古代慈善救助的思想基础可归纳为西周以来的民本思想、儒家的仁义学说、佛家的慈悲观念和因果报应观，以及道教的行善积德思想。经典文化中的儒、佛、道思想深入民间，与乡土民众劝善去恶的意识构成民众意识的重要部分，从而在民间具有巨大的覆盖面。在西方，慈善救助的思想主要受宗教思想影响，但学者多用“慈善事业”统称慈善活动，以强调它是近现代才发展起来的非制度型的社会化公益事业。慈善可以是物质的（善款、善物等）也可以是精神的（义工服务、心理慰问等），它通过对社会资源的重新聚集和配置帮助社会弱势群体。

鉴于20世纪70年代后期西方福利制度出现的种种矛盾，20世纪80年代以来许多国家又推行公共福利事业“私有化”、“市场化”改革，这也是“政府再造”运动的一个趋势。如美国把部分政府在福利和救助方面的支出转为由私人企业和社会团体承担。英国也把政府责任逐渐向社会转移，通过政府补贴、税收优惠等措施，促进第三部门在社会救助领域的成长。同时，一些成功的企业经常做出通过人道主义的捐助以回报社会的举措。尽管企业的目的是创造财富，其目标、标准和思维均与政府和公益性组织迥然不同，但这并不意味着企业不需要道德层面上的运作。世界上大多数的非营利组织也是由成功的企业资助的，不少企业一直追求履行自己的社会责任并形成了“企业公民”的现代理念。企业慈善发展的动因不仅在于纯公益利他性动机，还取决于它对企业和社会是一种“双赢”的选择。对企业来说，参与慈善事业不仅可以直接回报其营业成绩，更可以降低赋税水平，提升社会形象和增强内部凝聚力，并最终与企业的盈利性目的相一致。对社会来讲，企业参与慈善可以扩大慈善事业的发展资源，促进社区发展，并在全社会表达一种“关爱与和谐”的价值与信念。

社会互助在客观上又发挥了资源配置和社会稳定的作用。与国家在社会保障中充当第二次分配的角色相比，社会互助可谓是对各种社会资源（时间、金钱和社会资本等）的第三次分配，化解社会矛盾，安抚社会情绪，从而有助于社会稳定。此外，社会互助还有如下作用：（1）社会互助还具有一定的公共服务功能，能够填补政府救助的空白，弘扬优良的社会道德，能够在政府这个“大拇指”缺乏关注的社会领域发挥作用，分担社会责任，实现社会发展目标；（2）社会互助活动本身作为一种无私奉献行为，传达了人类社会最基本、最理想的道德规范：责任心，同情心和博爱，引导着人们去克服困难，也克服个人主义弊端，使整个社会在物质财富日益充裕的同时也发出旺盛的精神气质；（3）在开放的社会体系中，慈善组织、公益团体通过深入社会，能够了解社会最底层人们的需要，使分散的个体“声音”集合成强大的集体“声音”，以合法的形式向国家表达弱势群体的愿望，推动社会立法，强化国家解决社会问题的能力；（4）慈善救助在促进以信任和合作为基础的社会资本筹集，培养公民社会的诚信、道德和责任等方面具有重要意义，可谓是良好社会风尚的倡导者和教化者。

三、国际援助

在经济及社会各领域不断走向全球化的背景下，一些国家间政府合作机构与各种跨国组织的建立，特别是现代社会技术进步，在物资、技术上提供了国际援助的可能性。如交通和通讯技术取得突破性进展，人们之间的“距离”缩短，彼此间的相互依赖和联系无法避免，没有一个国家和民族可以游离于其他国家和民族而存在。如政府开发援助或称官方发展援助（ODA），它是发达国家为发展中国家提供的，用于经济发展和提高人民生活的一种经济援助，已经成为一种国与国之间具有战略意义的经济性、政策性的政府行为。更重要的是，在现代社会，和平、互助的理念不断成为时代潮流，这一切都为国际援助规模的扩大提供了条件。

国际援助一般是指无偿或以很低的价格向某个国家提供资金、货物、劳役或其他的服务，如给水灾发生国免费提供粮食、药品等，它分为政府间的援助和非政府间的援助两种形式。政府间的援助处于援助国与被援助国的国家关系网络之中，援助问题处于政治与经济的交汇点，涉及国家关系的政治、外交、法律、安全、经济、金融、技术、文化等多个双边领域。现代国际援助具有以下几个特点：国际援助是以主权民族国家为基本行为主体，主要由发达国家向发展中国家进行的大规模、制度化、恒常性的资源转移，是在价值规律和市场体系以外的非经济性因素作用下，资金、技术、知识等生产要素在国家之间的配置、流动和转移，是以国家的政策行为对国际关系进行调整的产物。至于各国的外援政策基本都有三个目的：一是传递一种道义准则、一种形象；二是保证国家安全，因此对象选择很慎重；三是经济繁荣，外援其实是一种双向的经济动向，而非单向的。

另一类国际援助来自跨政府组织和非政府组织这两类援助提供机构。跨政府组织包括国际劳工组织、联合国粮农组织、联合国艾滋病规划署、联合国开发计划署、联合国教科文组织、联合国儿童基金会、联合国人口基金会、世界卫生组织等机构，这些组织用它们的资金、志愿者和发展的理念和眼光，为推进包括中国在内的一些发展中国家的经济与社会发展发挥了重要作用。非政府组织更为广泛。如在全世界的21个国家和地区开展活动的亚洲基金会，从1979年就开始在中国大陆开展项目，每年在中国的支出基本为100—150万美元，而2006年的预算已经达到300万美元。在中国不少领域，我们都可以看到福特基金会的一些资助活动。一些国际非政府组织深入到中国各地，尤其是欠发达和贫困省区，开展形式多样的发展扶助项目。

伸出援助之手是一个负责任的大国的表现，也是不少跨国组织和国际非政府组织成立的一个宗旨。这些援助越来越成为社会救助中一股不可忽视的重要力量。因而，从超越国家的视角来看，国际援助是社会救助的一个重要内容。