第二节 社会救助的概念与特征

一、社会救助的概念与特点

社会保障包括社会救助、社会福利、社会保险和优待抚恤等几大部分内容。相对于社会福利、社会保险而言，社会救助是社会保障制度体系中最基本的制度。从目前我国现阶段经济发展和社会进步水平来看，要全面构筑与市场经济相适应的社会保障体系，还存在不少的制约因素：区域经济发展不平衡，政府财力支撑不均衡，人们思想观念上存在着巨大差距等。这些因素都会产生社会成员对社会保障需求的不一致性以及政府与社会对提供社会保障的能力与作为上的差异，目前社会保障体系在需求与供给方面存在着难以解决的结构性矛盾，它们直接影响到社会保障体系的全面构建。因此，从社会保障体系中最基本、最基础的社会救助体系入手，切实解决贫困群体的生计，保障贫困群体的基本生活，乃是解决当前我国城市化进程中显现出来的社会贫困与社会公正问题最为有效的途径之一。

“社会救助”一词源自英文“Social Assistance”，又称为社会救济、社会援助，是公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予物款接济和服务，使其生活得到基本保障的制度。社会救助的内容和方式随着社会生产力的发展和人们对自然规律、社会发展规律认识的深化而产生并逐步发展、变化。现代意义上的社会救助则多指由国家和有关社会机构，按照规定的标准，向无收入、无生活来源也无家庭依靠并失去工作能力者，以及向生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人或家庭，向遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者及其家属实施的一种低标准的救济和帮助。社会救助是社会保障制度的最基础的组成部分，被称为“最后的一道安全网”。

社会救助包括以下几个方面的特点：

1．社会救助对象的选择性。社会成员的基本生存确实发生困难，并且必须是在经过有关机构的调查和认定的条件下，国家和社会才给予援助。这既不同于社会保险项目实施对象的劳动者成员资格，也有别于社会福利项目人人有份的普惠性。

2．资金来源及其给付的单向性。社会救助强调国家和社会对个人的责任和义务，国家向生活困难的社会成员提供单向的物质帮助，不要求受助者预先缴纳费用，这一点与社会保险项目所具有的权利与义务对等、贡献与收益对称的特性是截然不同的。

3．待遇标准的低层次性。即以能维持同一时期最基本的物质生活水平为原则。而社会保险项目的给付标准在同类情况下，要高于社会救助标准。

4．救助时限的短期性。绝大部分社会救助行为是应急性的，如救灾、扶贫、临时救济等，救助对象一旦解除了贫困，最基本的物质生活有了保障，其享受的社会救助待遇则会被减少甚至取消。

5．贫困及其认定标准的相对性。社会救助受到社会经济发展水平的制约，不同时期、不同地区的救助标准不同。城市与农村、经济发达地区与边远山区的贫困救助在标准上也都有一定的差别。

总之，社会救助从对象上看是有选择的，从资金来源上看是单向性的，从救助标准来看是低层次的，从救助时间来看是短期的，从救助目标来看它具有相对性。而相对性，更确切地说是反贫困性，是社会救助最为本质的特征。

二、社会保障体系中的社会救助

当前我国社会保障体系由以下四大部分组成：（1）社会保险，保障劳动者因失去劳动能力从而失去工资后仍能享有基本生活水平；（2）社会救助，它是最低层次的社会保障，保障社会成员的生存需要；（3）社会福利，增进城乡全体居民生活福利的高层次社会保障；（4）社会优抚，特殊性质的社会保障，保障为社会作出贡献而残疾甚至牺牲的如军人及其眷属等的基本生活。社会保障制度的这几个组成部分互相衔接、互相补充，构成一个相对完整的社会安全网络（见图1-1）。

社会救助的一些特征决定了它在社会保障体系中的基础性与独立性。但需要注意的是，社会救助在我们的生活中不是一个孤立的社会保障制度，它与社会保险、社会福利和社会优抚等其他各种社会保障项目密切相关。

1．社会救助与社会保险的关系

社会保险（Social Insurance）在现代国家中都具有明显的强制性，由劳动者及其工作单位或所在社区定期供款并且常常是有国家做后援的，用以帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、疾病、工伤、残疾、生育、死亡、失业等风险时，防止收入中断、减少或丧失以及应付意外的经济支出，以保障其基本生活需求的社会保障制度。社会保险与社会救助的共同之处在于，二者都属于社会保障体系中的一方面，存在先后衔接关系，先享受社会保险，不具备享受社会保险条件后，再享受社会救助。社会保险与社会救助的区别在于：（1）资金来源不同。社会救助享受者个人不出钱，资金主要来源于国家财政，社会保险基金则是由劳动者、用人单位和国家三方负担。（2）保障层次不同。社会救助是最低层次的保障，是我国居民的最后一道安全网，社会保险则是针对劳动者所面临的不同风险的保障措施。（3）追求目标不同。社会救助以公平优先，社会保险以效率优先。

在我国当前的社会保障领域，社会保险自社会保障制度建立之初就受到高度的重视，甚至一些场合将社会保障制度建设等同于社会保险制度建设，而忽视了社会救助及其他几个社会保障制度组成的改革与发展。那些生活还处于贫困以及温饱水平的人，特别是一些没有就业的人，他们经常是被排斥在社会保险制度之外的。应该说，社会保险和社会救助是互为补充的社会保障制度，西方福利国家20世纪70年代的财政危机和东亚一些国家在经济起飞时期的政策失误告诉我们，只强调社会救助或社会保险的某一方面制度发展而忽视另一方面，必然会带来威胁到社会安全与社会稳定方面的严重问题。

2．社会救助与社会福利的关系

社会福利（Social Welfare）是现代国家的社会立法或社会政策，通常是由国家或社会为立法或政策范围内的所有对象普遍提供的在一定生活水平的基础上尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会福利是社会保障制度体系中最高层次的保障内容，目标是在保障其服务对象维持一定生活水平的基础上，尽可能提高他们的生活质量。社会福利的保障对象是立法或政策范围内的所有公民，不像社会救助那样只针对生活在贫困线以下的公民，而且不像社会救助那样必须进行家庭经济状况调查。社会救助与社会福利都属于社会保障体系的一个方面，资金都主要来源于国家。这一相同之处使得社会福利与社会救助在保障内容上很容易互相混淆。如我国《统计年鉴》在列支国家财政支出时，就称“社会救济福利费”，将二者合并，而救灾支出本应属于救助范围，《统计年鉴》中却将其单独列出；残疾人事业费应属于社会福利的范围，不应单列于社会福利之外。特别是在针对诸如残疾人、流浪者、失业者等社会弱势群体时，社会救助与社会福利的内容经常也很难严格区分，这一现象也说明社会救助与社会福利在社会保障体系中密切相关。

3．社会救助与社会互助的关系

社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将社会保障体系的内容规定为社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障六个方面，增加了社会互助和个人储蓄积累两项内容。严格来说，社会互助并不能称其为一种社会保障制度，它表现为一种民间的非正式的社会支持网络，而社会救助则是一种正式的以国家为主体的安全网。需要注意的是，现代社会救助也提倡救助主体的多元化，如非政府组织的救助行为，企业与社会成员的一些慈善行为也经常被列入社会救助的途径之中。如我国社会救助体系建设的“十五”目标是，以最低生活保障制度为主体，临时救济为补充，社会互助和优惠政策相配套的资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的社会救助体系。由此可见，临时性的社会互助并不能称为社会救助，只能说是社会救助的一个配套措施，但当这些社会互助行为被正规化、制度化之后（如我国的希望工程），社会互助也可以转化为社会救助。

4．社会救助与“三条保障线”的关系

在我国社会保障领域，“三条保障线”是经常被论及的一个重要概念，它一般是指最低工资线、失业保险金和最低生活保障线。最低工资保障是政府、企业对职工劳动报酬权益的最基本保障，它是劳动者在付出了正常劳动的情况下，从企业单位所获得的最低工资数额，故被称为城市社会保障的“第一道防线”。失业保险金则是针对依法参加社会保险的劳动者，因失业而导致经济收入受到影响，按规定在法定时间内获得补贴以弥补其因失业而损失的部分经济收入，它被称为是城市社会保障的“第二道防线”。最低生活保障线是政府对城市贫困人口进行社会救助的一项重要依据，按最低生活保障标准进行差额救助是城市居民最低生活保障制度的基本原理，它也是我国社会救助中的一个重要组成部分，最低生活保障是城市社会保障的“最后一道防线”。

值得注意的是，除已建立最低生活保障的少数农村地区外，这“三条保障线”都是针对城市居民的。前两道防线一般来说是政府指导下的企业行为，是企业对单个职工的全额保障，而后者则是属于政府行为，是政府根据经济状况对贫困家庭的保障，是差额保障。“三道保障线”所保障对象在一定条件下相互转化：“第一道防线”所保障对象因失业退休可转化为“第二道防线”的保障对象；“第二道防线”保障对象因各种原因可转化为“最后一道防线”的保障对象。“三条保障线”也是衔接的：“第一道防线”建立得好，运作有序，流入“第二道防线”的人数就少；同样，“第二道防线”体系比较健全，进入“最后一道防线”的人就得到控制，反之，“最后一道防线”的压力就非常大。从数量上看，“三条保障线”应相互衔接，最低工资标准应大于失业保险金，失业保险金应大于最低生活保障标准。

5．社会救助与传统社会救济的关系

社会救济是工业化以前的一些国家的政府、教会、私人或国际组织对一些生活贫困者给予物质上的帮助，具有慈善事业的性质，其救济的方式和款项的多寡具有随意性和临时性。现代意义上的社会救助虽然有一定的历史继承性，但在性质和管理方式上都与以往的社会救济大不相同。首先，现代社会救助不是对贫穷者的一种恩赐、施舍，而是国家应尽的责任和义务，享受救助是自己生存的基本权利；其次，国家和政府对其实施救助要依据法律进行，不合理地降低救助标准或中断救助要受到法律的制裁；再次，现代社会救助由专门的政府机构实行，有严格的科学管理，由专门技术人员按照法律规定的标准实行救助；还有，现代社会救助的范围也比以前的济贫范围要广得多，凡在一国规定的最低生活标准以下的相对贫困者都可享受救助，而且社会救助的标准按国家经济发展水平而不断调整。

三、社会救助的作用与功能

按照国际经验和惯例，应对因经济与社会结构重大调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而非社会保险，更不是社会福利。因为社会救助最能直接解决或缓解社会贫困问题，人均财力的投人相对较少，社会成员尤其是受助者的感知程度较高，成效比较明显。具体来说，社会救助的作用与功能可以概括为如下几点：

1．生活接济与急难援助功能。社会救助最基本的功能就是给予直接的救助。通过对因灾害、健康、失业等导致的处于最低生活标准之下的贫困群体直接实施救助，提供生活必需的款物和服务，以帮助他们解决基本生活问题，免除生存危机，这是社会救助制度存在的最基本逻辑。社会救助体现了对人们生存权利的一种尊重，也是政府最基本职能的一种实现，是倡导人类相互帮助与相互关爱的一种人道主义的体现。通过社会救助以改善贫困人口的生存状况，也是社会保险和其他社会保障制度的一种必要的补充。

2．促进社会保障制度建设的功能。社会保障制度是一个包含了社会救助、社会保险和社会福利等内容的基本社会制度，这些内容相互衔接、相互补充、逐步递延构成社会保障这个有机整体。社会救助作为社会保障制度的主要组成部分，发挥着基础性的保障作用，对建立和完善社会保障制度是不可或缺的。社会救助构筑起保障贫困群体最低生活需求的最后一道防线，填补和消除了社会保险、社会福利的空白地带和盲区，使那些未能进入社会保险和社会福利网络的贫困群体，真正得到最基本的生活保障，同时也推动了社会保险和社会福利体系的建立，促进社会保障体系的完善。

3．促进经济与社会发展的功能。随着经济与社会的改革与发展，产业结构的不断调整，经济体制的不断转型，科学技术的不断进步，人们思想观念也不断更新，这一过程势必会产生大量的社会问题，在一部分人走向富裕的同时，一部分人沦入相对的贫困境地也是在所难免。社会救助通过对贫困群体的基本生活给予“保底”的支援，不仅有效保障了经济与社会发展所需要的良好环境，也提高了贫困居民的经济能力，刺激了他们的物质需求。按经济学的理论，提供给贫困者的救助物资能发挥更大的经济效用，并能极大地增进社会福利。从这个意义上来说，社会救助也是能有效促进经济发展与社会和谐的制度之一。

4．促进社会稳定和社会和谐的功能。社会救助制度是政府主要通过财富的转移支付从高收入者中无偿调剂部分收入给低收入者以给予其必要的生活保障，这一途径可以安定和平衡人心，促进社会稳定。我国近年来提倡的和谐社会观就在肯定财富积累和经济增长固然是社会进步的主要和基本要素的同时，也强调社会的发展和进步是一个全面、协调、可持续的渐进过程。国际公认的“痛苦指数”（失业率+通货膨胀率）的警戒线是10%，重警戒线是20%。我国近年来由于经济结构、产业结构的调整导致的失业和收入分配差距拉大等问题，已经影响到社会的稳定，如群体上访的增多、治安案件和刑事案件的增加等，都从一定程度上反映当前强调社会和谐的重要性和迫切性。作为一种“安全阀”、“减震器”式的社会保障措施，社会救助制度将在我国和谐社会建设进程中发挥着重要作用，对维护社会稳定有着非同寻常的意义。