3　规划方法与思路

3.1　对2004版北京总规编制与实施的评估

2004版北京总规无论从人口与土地规模预测上，还是从产业、功能区的布局上，均体现对北京快速成长的情景预期。为适应城市经济和人口规模的双扩张，规划本身采用了“增量式、蓝图式、结构性”的技术体系。与此同时，规划也基于区域协调发展和防止“大城市病”，借鉴世界城市发展经验，突出了新城发展策略。

规划提出的“两轴、两带”的格局总体上实施较好，但“多中心”体系尚未完全建立。一方面，由于对北京巨大吸引力带来的各类功能增长预期不足，具体项目落位往往等不到新中心，特别是新城的培育成熟就需要决策为应急这些项目多在中心城区见缝插针式布局。另一方面，区县过于偏重GDP导向的开发式扩张也使得“多中心”格局在实际操作中的成效打折扣。如中心城内主城区和边缘组团之间的功能关系不够清晰，以天通苑为例，其规划为边缘次中心组团，但目前基本功能基本上是一个30万人口的“卧城”。

2004版北京总规在空间结构基础上确定了次区域发展战略，其目的是针对不同地方资源禀赋条件、生态环境承载能力、经济社会发展水平及未来发展目标采取差异化的发展策略^⑧。但由于多种原因，地方政绩考核制度未能及时跟进，不能有效约束各行政主体的开发建设行为，使得次区域战略的实施状况不尽理想。此外，2004版北京总规在生态约束性指标与控制性要求、针对不同人群的服务需求、对于农村集体建设用地的规划引导、对于社区发展等方面考虑不足，也缺乏应对。

3.2　规划编制方法的转变

3.2.1　北京发展新任务对总规修改的新要求

自2004版北京总规修编以来，北京进入了一个新的发展阶段。目前北京已经是世界上人口排名靠前的超级大都市区，北京60km范围内的都市地区人口达2 600万，仅次于东京都市圈的3 300万和上海的2 900万 。与此同时，北京从过去的中国首都已经转变为具有全球影响力的“大国首都”。北京作为总人口规模上千万的超级大城市，面临着与世界同等规模城市一样的“特大城市病”，因此需要客观认识特大城市发展的阶段性特征与问题。

同时，北京作为大国首都，随着中国国际地位的不断提升，承担的国际、国内职能也日益庞大。在习近平总书记对北京提出的“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”定位基础上，北京应面向更加广阔的国际舞台，继续推动创新能力的提升，继续强化国际交往功能，大力彰显东方古都特色文化中心和实现大国政治决策与治理能力。因此，如何协调好新增的核心职能空间诉求与城市一般职能的关系是新时期首都发展的重要议题。如非核心职能的区域疏解问题、北京的创新辐射力问题、首都核心文化价值的发挥等议题，是新时期北京总规必须面对的发展任务。尤其是如何推动首都核心职能、非核心职能在区域层面的统筹布局，保护好区域生态安全格局，加快创新引领区域发展，促进跨界合作与边界地区管制，都需要北京的主动作为。

3.2.2　国际经验借鉴及启示

从世界城市的人口、产业、功能和空间发展演进来看，尤其与东亚的日韩首都的发展阶段相比较，北京目前仍然处于功能的聚集阶段。2013年北京的人均生产总值超过1.5万美元，是十年前的三倍。从经济发展水平对比来看，与东京1980年代初、首尔1990年代的发展阶段相近。从功能发展水平来看，东京、首尔在这个发展阶段实施了产业再升级战略，如注重创新、创意产业的培育，同时通过空间调整促进国际门户、交往职能的进一步提升。

从国际经验来看，未来一段时间内，人口向北京聚集仍将保持一定速度，中心城区的核心功能发展仍处于聚集与提升阶段，如东京23区在1960年代后人口依然保持缓慢上升态势，就业依然平稳增长。但这个时期的空间矛盾、设施承载压力和环境保护压力将进一步加大，因此提前制定区域性疏解战略尤为迫切。与此同时，目前北京人均收入水平使得北京的社会结构有了明显改变，其一是规模庞大的中产群体，其二是人口众多的外来务工者，其三是各类特殊人群，如外国定居者，规划应充分别对这三方面的人口需求制定差异化的政策，尤其对于教育、医疗健康、休闲体育等方面的服务功能配套。

3.2.3　规划编制方法的转型

因此，新一轮北京总规修改一方面应积极应对全球影响力的首都核心职能发展，适应国家宏观经济发展新常态，并强化区域协同发展的主导责任；另一方面也要服务好生活工作居住在北京的各类人群。因此，新一轮北京总规的规划目标应从偏重土地开发、单一经济目标导向转向综合竞争力、整体效率、城市品质与特色等多目标；规划技术方法从过去的“功能主导、结构性、蓝图式、增量发展”规划转向“以人为本、政策型、协作式、存量优先”规划。

3.3　新一轮北京总规修改的总体思路

2000年柏林“全球城市未来会议”提出以全球市场、区域经济和科学文化技术创新来共同实现城市的可持续发展，这依然对北京的发展有着重要的指导意义。而本轮北京城市总体规划编制工作是在2004版规划基础上的深化与提升。上版规划提出的“两轴、两带、多中心”发展格局仍然是今后一段时期内北京各项功能、设施布局和政策制定的基本框架，需要延续。但同时，基于北京当前发展阶段性问题的尖锐性和新发展要求的紧迫性，应提出具可操作性的优化方案。在此基础上，需要立足处理好三组关系来制定总规的总体思路与重点规划内容（表2）。

注：宏观指北京大都市区、京津冀区域以及更大范围空间尺度；中观指中心城区、各种类型功能区的空间尺度；微观指功能节点、社区层次的空间尺度。

3.3.1　区域协同与城乡并治

东京都市圈、纽约都市圈、伦敦及其东南部地区、大巴黎地区的发展经验表明，区域协同发展具有两个层面的要求：①以中心城市为核心60km范围的通勤圈，是首都或世界城市的核心职能和新兴产业增长的重点区域，以大都市区为空间组织单元，合理安排生产、生活和生态空间，其中30km范围为紧密通勤圈；②60～150km范围的协作发展区，该区域主要以城际轨道网组织城镇体系，同时也是建设生态安全屏障的主要载体。通过交通等基础设施向区域延伸和公共服务设施的空间优化布局来引导中心城市、新城、区域次中心的协同发展具有现实意义。与此同时，世界城市都高度重视郊区（城乡结合部）的发展，在紧密通勤圈与一般通勤圈之间，通过公共服务设施引导、郊野公园建设，建设富于创新、生态的城乡结合部，将更多的首都核心功能、配套功能“下放到”农村集体建设用地之上，使城乡结合部成为首都或世界城市发展的重要组成部分。因此，不能简单割裂城乡二元关系来制定郊区发展政策，而应随着首都中心城区功能的升级不断调整城乡结合部的相应功能，并制定相应的政策与管理方法。

3.3.2　创新驱动与存量挖潜

世界城市发展经验表明，当人均GDP超过1万美元后，推动城市产业体系由资本要素驱动向创新驱动转变，是提升城市竞争力的重要举措。当前北京的人均GDP已经达到1.5万美元，利用好北京的科技、文化创新资源和人才优势，以点带面，以城带乡，以区（中关村）带区（区域），构筑区域创新服务体系和新兴产业集群，使北京在全球城市体系中再上一个台阶。创新的发展需要一个相对低成本的空间载体，实施创新驱动战略离不开空间资源的整合，尤其是存量空间资源的再利用，这点在伦敦、纽约等城市功能升级路径中都有明显的体现。北京中心城区的棕地、新城和城乡结合部都是创新发展的潜力地区，未来应顺应各种创新要素和新兴产业集群的空间布局规律，加强存量空间的挖潜与统筹配置，使创新元素能够不断落地。对于存量空间资源的再利用，需要在人口和功能的优化调整基础上制定统筹策略，而不是简单的加大密度，推进高容积率再开发^⑨。

3.3.3　多元文化与包容发展

世界城市的文化大多来源于自身既有的文化基础，又与世界其他地区进行文化交流而形成独特的人文氛围。北京优秀传统文化的传承与现代文化的凝练，既需要构建具有首都精神风貌的文化景观长廊，又需要将多元、开放的市民文化充分展现出来；既体现出城市内部的文化差异性，又显现出城市人文的包容特性。随着北京的国际化水平提升，世界各地越来越多的人将选择北京作为其第二居所和工作地，如何容纳这些不同文化背景的人群值得规划师认真思考。与此同时，更多年轻人和务工人员也会选择“北漂”生活，如何保障这些人群的工作生活基本条件，并逐步融入城市发展，也值得我们认真思考。