2　北京城市发展面临的突出问题

2.1　资源压力与生态环境形势严峻，经济与空间发展模式亟待转型

由于北京人口快速增长和城乡空间蔓延式扩张，造成生态质量大幅下降，土地、水等资源的压力陡增，生态脆弱性问题已经对首都的可持续发展产生负面影响。①水资源瓶颈问题尤为突出，近十年来北京的年均水资源为24亿m³，而实际水资源需求在36亿m³左右，有1/3的水资源量需要外地调入；人均水资源量从1990年的373m³下降到2011年的100m³左右，该指标接近干旱地区的人均水资源量标准。②目前北京平原地区的城乡建设用地比重已超过50%，超过了生态可持续发展能力的上限。土地资源快速消耗很大程度上源于农村集体土地的粗放利用，如北京六环以内聚集了220多平方公里的集体权属的“工业大院”用地，造成大气、水和垃圾污染问题突出。③生态安全格局受到破坏。2004版北京总规确定的第一道绿化隔离带保留率不到30%，如京通方向的绿隔保留率仅为11%；根据卫星图片解译，第二道绿化隔离带也仅保留60%。绿化隔离带的减少和大面积、高密度人工建成环境，致使城市热岛、雨岛效应快速增加。④环境污染问题对居民健康的影响持续加大。2013年，北京市的重度及以上污染天数比例为16.2%，PM2.5年均浓度为89μg/m³，超过新标准的1.56倍。而不合理的建设占用通风廊道，也使得大气污染问题“雪上加霜”。通过卫星遥感图像反演模拟，2012年中心城区的热岛面积已占77%，城区的风速也比郊区低20%～30%。

2.2　城市职能体系结构性矛盾凸显

当前，北京已经形成了现代服务业引领经济职能发展的局面，2013年年底北京的三次产业结构为0.8∶22.7∶76.5，其中国际服务、创新（包括科技和文化）和总部经济等职能扩张尤为迅速，已成为北京的核心职能（表1）。同时，在强大的政治影响力下，北京实际上发挥了北方地区中心城市的作用，承担了过于庞大的经济职能、区域性服务职能和一般性生产职能，进而造成人口大规模聚集和“大城市病”。如在区域性服务职能方面，各项重大设施与功能依然高度集中于北京。特别是铁路、高速公路、机场等重大基础设施的枢纽高度集中引来大量的过境交通和相关产业。又如北京的商业贸易、医疗、文化教育、社会服务机构的服务直接面向京津冀乃至全国。2013年年底，按常住人口计算，北京的医疗机构床位数为4.9张/千人，略高于全国平均4.55张/千人，但其中50%～60%为外来就医患者提供服务。对于不属于首都核心职能的都市工业和服务业，也由于北京的市场、交通区位优势和信息资源优势而高度聚集。从工商企业登记信息来看，北京的家居、服装纺织、建材装饰、小五金、精细化工等企业的总量和分布密度在环渤海地区都是最高的，而这些产业在天津、河北的大城市周边规模却小很多。

2.3　城乡二元结构严重失衡

北京的“大城市病”首先是世界大城市普遍面临的通行问题，需要客观面对人口持续聚集的阶段特征，并正视由此带来的各项压力与矛盾。人口高度向心聚集态势没有根本改变，造成中心城区的各项设施与服务压力持续增加。2011年年底，中心城区的常住人口达1 230万，占全市总人口的61%；虽然近三年北京总人口年均增长量较之前有较大幅的回落，但人口持续向五环以内中心城区聚集的态势没有根本改变。过去十年，11座新城的人口增长约200万人，但中心城及其紧密相邻的城乡结合部地区人口却增长了400万人。人口大规模、快速聚集，给北京中心城区的交通、环境和城市日常生活造成巨大压力。2013年年底，北京机动车数量达543.7万辆^④，千人拥有机动车数量在世界大城市中不算高，却成为全球十大最堵城市之一。至2013年，北京全市轨道交通运营里程为465km，比2003年增加了351km^⑤。但轨道开通速度依然不能满足人口的需求，如昌平、通州、大兴等远郊线拥挤程度与东京相差无几。

其次，城乡结合部集体建设用地无序低效扩张，社会与生态问题显著增加。2000年以来，北京中心城区快速、高密度聚集和高强度开发，在市场机制作用下，城乡结合部也通过“量的膨胀”来支持中心城区的扩张。中心城区近年来超量的建筑开发刺激了配套行业的发展，包括建材、装饰、五金、家居用品生产等。而由于北京采取鼓励农村集体建设用地工业仓储业发展的政策，使得这些都市产业正好寻找到低成本生产空间，由此导致城乡结合部的农村集体建设用地无序扩张的局面。2011年北京的农村集体建设用地达1 540km²，比现状城镇建设用地1 430km²还多110km²（图1）。当然，北京的城乡结合部在承接低成本创新产业和休闲经济方面也具有积极意义，使得农村集体经济从传统的“城郊瓦片经济” 向新兴产业转变，如高碑店乡文化传媒园、来广营乡老年公寓、豆各庄的民营总部基地和海淀郊区农村大量的“创客”空间。因此，对于北京的城乡结合部地区需要客观评估价值，要认真审视其无序性导致的安全隐患、生态危机和社会治理难题，也要肯定其作为城市配套发展的功能区和低成本创新、创业空间的正面作用，全面系统地谋划下一步的发展。

2.4　面向世界的国际化功能亟待加强

自2004版北京总规修编以来，北京的国际重大赛事、国际会议和与之相关的国际交往功能以及门户基础设施建设有了大幅提升，大部分指标位居亚洲甚至全球前列。与此同时，北京由于国家门户职能的快速提升，成为国内外总部基地和相关分支机构的重点聚集区。2013年年末，北京以央企为主体的世界500强总部已经超过48个，位居世界第一；其他国际性企业机构的地区总部数量也接近200个。但作为世界第二大经济体的首都，面向更大世界舞台，北京在吸引国际机构、吸纳国际高端人才方面与世界城市相比差距还十分明显。如纽约、伦敦等世界城市中服务于国际交往和经贸活动的各类服务业人口比重超过总就业的40%，而北京中心城区这一比重仅为25%。北京目前在吸引外国人留学、长期居住、工作和休闲旅游方面的开放度与世界城市相比还远远不够。如2013年接待入境旅游者450.1万人次，比上年下降10.1%，总量上与东京、巴黎等世界城市相比差距不小。

2.5　城市产业创新功能不足

北京是全国的创新中心，其基础科技研发、产学研、应用研发及科技金融平台建设在国内遥遥领先。2013年北京的R&D投入占GDP总量已经达6.16%，领先位居第二位的上海市2.76个百分点；全市的技术转让合同占全国的40%以上，技术合同金额是上海的4.2倍。但作为世界第二大经济体的国家必须有一个强大的创新中心来支持国家的产业转型升级，这方面以中关村自主创新示范区为核心的北京创新体系与世界一流的创新地区相比仍有不少差距，表现为以下三个方面。①中关村每年的专利授权量仅为美国硅谷的1/5左右，占全国的比重仅为3.6%；而美国硅谷占到了全国的12%，是名副其实的全球创新驱动器。②北京的创新主体70%以上是大中型国有企业或国家级事业科研机构，相对长三角而言中小、小微企业的创新动力不足。从美国、英国和日本的发展经验来看，要推动国家产业转型升级，激发面大、量广的中小企业创新活力尤为重要，目前北京在创新制度设计、空间载体谋划等方面“欠账”较大。③推动城市创新发展的人才尤为重要。自1990年代以来，西方发达国家开始了一轮吸引全球高端人才提升竞争力的战略举措。纽约、伦敦中心城市的人口数量由下降转变为缓慢上升，其中高素质国际移民是支撑其人口和经济增长的重要动力。

2.6　城市文化特色和生活品质与世界城市相比差距较大

北京拥有2 500多年建城史和800年建都史，留存的文化古迹众多。同时，随着北京在世界舞台上重要性的提升，一批有重大影响力的国际会议和赛事落户北京，促使其进入了大型公共建筑和标志性景观工程大规模建设的高峰期，一定程度上起到弘扬首都精神风貌的积极作用。当前北京也成为全国性的文化创意中心，文化创新产值高达全国的30%～50%。但随着城市的快速扩张，古城面临的保护压力比以往更为突出。与此同时，北京面向市民和公众的文化遗产展示、特色城市文化景观塑造等方面“欠账”较大，尤其是市民和游人可接触的人文环境还有待提升。此外，北京的人性化设计方面不足，尤其是社区尺度的环境和设施条件不能满足人们日益增长的健康休闲、出行活动需求。如北京中心城区的绿地公园虽然总量比东京要高，但可达性差，服务效率低。根据清华大学的测算结果，30km尺度范围的区域，北京的公园与郊野公园面积仅为巴黎、伦敦、纽约等城市的1/4～1/3^⑥。又如城市街道缺乏可供人们跑步健身的空间和自行车专用道。

2.7　中心城开发强度高而运营效率低且南北差距持续加大

一方面，功能板块发展模式导致现有城市中心体系不健全。大规模开发量的功能板块发展模式由于规划功能单一，管理简单化，虽然其承载着大量现代服务业就业，但却缺少居住、服务配套，导致过大尺度的交通通勤压力。2000～2010年，中心城区的就业岗位增加了250万个，目前仍以年均20万个左右的速度递增，就业中85%为第三产业。2006～2013年，中心城区（中心组团和十大边缘组团）年均建筑面积增加374万m²。在促进经济发展单一目标导向下，为了能够增加GDP，中心城区过度发展楼宇经济，尤其是沿着二环、三环、四环建设300多栋高层办公楼，致使中心城的交通、环境压力陡增。

另一方面，中心与交通枢纽之间的衔接性差，致使城市整体效能下降。当前北京的轨道交通总长度居世界前列，但中心城区的轨道交通网密度、换乘枢纽与纽约、东京等世界城市相比依然明显不足，城市的聚集效应还有待优化（图2、图3）。对比人口规模相近的东京，其1970年代通过“环形+放射”轨道交通网组织各城市中心，使得东京能够保持高效的日常通勤效率。然而北京的中关村、朝阳CBD、金融街之间至今仍然缺乏快速通道连接；同时轨道与周边就业场所、服务空间的“最后一公里”协同建设关系差，使得城市的总体效率不高。如东京站进出有88.7%是通过步行交通解决，而北京南站62%的客流需要通过出租车、小汽车进行疏散。造成这种现象的原因也和围绕轨道站点周边地区的土地集约利用效率不高密切相关。如纽约曼哈顿Grand Central地铁站周边十分钟步行圈分布了30万个就业岗位，商业办公建筑面积达820万m²；而北京西单地铁站周边十分钟步行圈就业岗位不到15万个，商业办公建筑面积仅70万m²。

而北京中心城区南城、北城差距持续扩大的趋势尚未扭转，总体上形成了北部商务服务与创新产业、南部工业与物流的发展格局。北京南、北城的不均衡，历史成因已久。1950年代国家行政管理中心和科研文教中心建设选址在以东、西城区和海淀为主的城市北部地区。继而1980年代的中关村园区建设、1990年代则是亚运村和CBD建设、2001年奥运场馆设施的建设重心同样还是北部。1999～2004年，国家和北京就将高达98%的大型公共设施投资投向北部，南城只占2%。尤其是近年来在首都机场的带动下，北部地区无论在制造业还是现代服务业方面发展均远快于南城地区。然而，首都南、北城发展上目前的这种巨大差距，特别是南城地区在民生条件、经济发展水平、人口素质、城市面貌、基础设施条件、城市功能等方面全面滞后于北城，已经给北京城市正常功能发挥带来严重的负面影响（图4）。

2.8　空间管理模式粗放且方式单一

北京的空间管理模式粗放突出表现在两个方面。宏观方面重视单一功能区开发，忽视整体效率与效能的提升；重视短期应急管理，不重视长期调控引导。北京中心城区在引导功能布局方面,采用了功能区分块组织模式，如中关村、朝阳CBD、奥体中心、金融街等；而区县发展各自为政，到2012年年底北京市范围内拥有各级各类的功能区150个左右。这些功能区虽不像一般产业园区那样有固定范围，但其开发模式与管理体制仍延续园区体制，不够重视功能的混合发展，对城市总体结构产生较为明显的扭曲。中微观尺度上重视土地开发效益，忽视人的服务需求。当前对街区尺度空间单元的管理往往采用封闭式、一刀切的管理模式，不利于多样的城市生活空间的培育。如北京现有的道路格局是在传统的单位制功能板块上搭建起来，在土地开发上采用大网格尺度布局（300～400m一个单元），这种模式不利于小商业功能和小微企业植入，也不利于形成街道式交流空间。从城市的便利店数量分布来看，根据2014年城市便利店委员会发布的“中国城市便利店指数”来看，北京排名倒数第二，深圳、东莞等城市遥遥领先^⑦。又如驻京部队自成体系的改造模式也与城市其他功能区之间缺乏有效衔接。

2.9　北京周边地区的无序开发影响首都的可持续发展

与北京的过度聚集形成鲜明对比的是北京市域外围周边地区的无序开发局面失控。根据北京周边60km范围地区的各类规划拼合图测算，各类新城、新区规划用地约800km²，而目前的开发建设用地不超过250km²；其中工业园区和仓储用地规划达450km²。按照目前该地区每年7～8km²的开发速度，北京周边的新增建设用地尚需70～80年才可用完。在这些规划下，地方开发建设项目侵占区域重要生态廊道的现象时有发生，尤其是北京周边地区的通风廊道不断被蚕食，这将对首都的可持续发展构成威胁。可以毫不夸张地说，若不加强管制，北京周边地区的发展建设局面将与当前城乡结合部无序发展现象有相似的结局。因此，如何加强跨界地区的规划管控与统筹协调也成为新一轮北京总规面临的难题。