4　规划对策

4.1　区域层面（京津冀）把握可持续发展框架

（1）首都职能的区域化疏解与重构

一方面，强调区域次级中心城市的培育，尽快形成多中心发展格局。未来应以北京、天津、石家庄、唐山等城市为主体构筑多中心互动发展格局，发挥交通大通道联动作用，带动保定、廊坊、沧州、秦皇岛、张家口、承德、衡水等次级中心城市加快发展。全面改善中心城市的人居环境，增强城市的综合服务功能、建设专业化产业集群地、地区性商贸流通中心。同时在沿海地区、北京外围60km范围区域和交通大通道交会节点地区培育专业化产业集群、区域物流基地和辐射带动周边县市的产业新城（图5）。另一方面，应强调在政府与市场的共同作用下推动首都部分职能的外溢。对于创新与教育、医疗服务、交通枢纽、文化旅游等功能，应强调北京与京津冀各城市之间的密切合作和对接。对于批发市场、都市工业、商贸物流等功能，应注重市场引导下实现区域的疏解^⑩。

（2）把构筑区域生态安全格局作为前置性、刚性规划内容，防止城镇无序扩张

按照城区、近郊、远郊三个圈层建设功能互补的区域性生态绿隔；按照不同圈层生态绿隔与城市的空间关系，增加绿隔内郊野公园、绿道、特色都市农业基地等功能，强化人的可进入性，使得绿隔的生态服务功能得以保留（表3）。尤其应逐步恢复首都地区（北京周边30～60km）的生态林地，与周边城市共同推进跨行政区的环首都国家公园，切实防止城镇和产业园区的无序蔓延。

（3）重视区域交通网规划，引导产业与城镇的协同开发建设

最新的《大伦敦空间发展战略2011》延续了历版战略规划，通过完善“战略地区、提升地区、复兴地区”等节点地区来实现城市空间的弹性成长^⑪，这对北京的区域战略具有很好的借鉴意义。对还处于聚集与扩散并举发展阶段的北京，一方面应强化30～60km范围内有潜力发展地区的战略性引导，建设产业、服务和居住相协调的新城；另一方面应加强与区域性次级中心城市的对接合作，将北京的创新、高端经济要素延伸到北京周边地区（图6）。

4.2　市域层面（北京都市区）注重弹性发展和有机生长格局

（1）立足竞争力、宜居环境重构新型城乡关系

2004版北京总规提出的次区域是在宏观层面上引导经济要素和设施的合理聚集。而在10年之后，在经济多元性、社会多样性更加突出时期，尤其是针对北京突出的城乡二元矛盾，可以在中、微观层面上建立片区功能—政策体系，并实现城乡全覆盖^⑫。①应围绕首都核心职能的聚集统筹城乡发展的各项政策，使得创新、创意等功能和扶持政策向成本较低的农村集体建设用地倾斜。②应推进城乡结合部地区的综合环境治理，借鉴巴黎、伦敦等世界城市郊区的功能发展经验制定北京的郊区发展战略。以此为基础整合规划、土地、环保、财税、产业、劳动就业等部门，制定郊区综合整治配套政策。重要的一点，城乡结合部治理不能再延续大规模提高容积率的改造方式，应将其作为防止城市高密度蔓延的隔离带。对于涉及主要轨道站点周边地区、门户地区和其他重大公共设施规划的区域，应出台相关政策鼓励土地的集约高效利用。

（2）按照扁平化要求规划多层次的轨道交通网，促使创新要素向区域扩散应通过设施引导改变目前中心城市过度依赖公路网的出行与物流交通形成的“中心—外围”模式，通过不同速度的轨道网络实现都市区各圈层之间的快速通勤。未来应构筑由中心城快速环线和市郊铁路快速环线组成的内外双环快速轨道网系统（图7），将中心城和近郊新城通过轨道枢纽紧密联系在一起，使得远郊地区的城镇节点与中心城区的通达性进一步提升；同时通过城际轨道、郊区铁路来压缩京津冀城市群其他城市进入北京都市区的时空距离。引导中心城快速环线的城市枢纽和市郊铁路环线的郊区枢纽周边地区的土地综合开发，促进创新要素的转移与聚集。

（3）做好空间资源的统筹规划与战略预留

在北京大都市区层面应统筹利用好各类存量空间资源，充分预留好战略性新增空间，为潜在的核心职能发展提供平台。如近郊城乡结合部绿隔中的“工业大院”、滨水地区都是重要的存量空间。战略性地区中北京第二机场周边及南城地区尤为重要，一方面应强化首都新机场的综合交通枢纽对于京津冀临空经济、国际物流、高新技术产业园区的组织；另一方面应强化其与中心城区各中心节点，特别是中关村、朝阳CBD之间的便捷联系，利于引导创新、高端经济要素便捷可达门户地区（图8）。

（4）实现生态与文化网络协同建设

新一轮北京总规应在非城镇空间方面做足文章，核心是利用市域范围内的水系、风景绿林等区域绿道网串联点状分布的文物古迹、历史文化保护区、历史文化名镇、历史文化名村、风景名胜区等历史要素，构成生态与文化协同发展网络。有以下三个方面规划重点：①着重在西部的山前地区发展文化娱乐、生态旅游、休闲度假等功能空间；②注重自然与人文交融的郊野公园建设，在中心城与新城之间，借助自然水系、山体和农田建设郊野公园，包括北郊公园、西郊公园（三山五园）、南郊公园、东郊公园、潮白河公园、永定河公园和京廊绿隔公园等（图9）；③借助绿道和京郊特色小城镇、农庄建设慢城^⑬。

4.3　中心城层面（五环）重在效率与品质的双提升

（1）立足长远重构多中心体系，逐步提升核心功能区的效率与效能

新一轮北京总规应借鉴日本东京都市圈的城市空间拓展规划经验，逐步转变既有的大尺度板块功能区拓展模式，强化中心节点地区的进一步高效集约建设，同时控制中心节点以外地区的土地开发密度与容积率，并转而通过轨道网实现新增建设量向中心城区边缘组团转移。针对1 200万人口规模的中心城，近期要重视边缘组团中心或门户型交通枢纽地区对于分担朝阳CBD、中关村、金融街三大中心的作用，增加住宅、购物休闲、公共绿地配套，降低长距离交通通勤的不利影响（图10）。

（2）建设彰显国家形象和文化自信力的首都文化网络与多元人文功能区

新一轮北京总规修改应高度重视人文环境品质的建设，这既是大国首都发展所需，也是城市功能完善的重要举措，是提升国际竞争力的重要途径。因此，在继承北京体现古都风貌特色的“十”字轴基础上，应建立一套可识别、认同感强的现代都市文化空间网络（图11）。通过都市文化空间网络串联历史文化保护区、国家精神展示风貌区、现代都市风貌区、特色都市人文聚集区等人文功能区。特别的，为应对北京国际人员交往功能发展，应在重大功能区内进一步凸显不同文化导向的文化地域风貌建设。如中关村应强调科技创新相关的文化功能建设，通州强调运河文化功能建设。

（3）按照“古都味儿、东方韵、国际范儿”引导城市空间品质和风貌特色提升

新一轮北京总规应强化城市设计对空间品质提升的指导作用，注重分层次、分类别的景观风貌特色引导，增强城市的可识别性；同时保护好传统建筑地域特色，要求善用本地材料建设质朴人居环境（图12、图13）。同时在新城与既有城市的城市规划中考虑生活质量和环境健康等指标要求，如通过控制城市的规模和形态来保障城市通风，并将通风廊道与城市主要街道和开敞空间布局相结合。又如在微观尺度强调传统街区格局的保护与历史风貌特色的延续，20多年前清华大学吴良镛院士对于旧城菊儿胡同的改造模式依然对当前的街区设计有着重要的示范意义。

（4）强化微观层面的精细化管理，建立一套引导城市活力发展的治理机制

简·雅各布斯认为“伟大城市”重在保持城市街区的生机勃勃，相应的规划举措应包括以下四部分：拥有多于一个的主要功能；大部分街区必须距离短；多个时代的建筑能够保存并各有所用；拥有足够的人口密度。新一轮北京总规应着重围绕人的需求，包括宜居、健康、安全、出行、设施与公共服务等方面，建立一套精细化管理体系和建设标准（图14）；同时应结合不同功能区域的发展要求，以街道或城郊功能区^⑭为基本单元建立起“城市单元更新+社区规划”的协作式规划体系。通过协作式规划体系在自上而下的管理与自下而上的诉求之间寻求平衡，一方面,使政府能够实施重大设施，利于将公共服务设施、重大基础设施、绿地等民生型工程落到实处；另一方面，也起到协作式规划平台作用，将公众、开发主体、政府各方诉求统一起来。