第二节 基础设施投资：达摩克利斯之剑

拉美国家基建投资研究受制于诸多方法性和数据收集的困难。各个国家的国际收支平衡表上公布了两类投资数据：根据来源计算的投资总额（区分公共部门的私营部门）和根据投资目的地的投资总额（根据购买的是原材料、设备还是机械、建筑用途等组织）。这样的数据组织形式使得研究者无法确定公共或私营部门投资中有多大比例被用于基础设施的新建，更无法研究这些投资在各基建子行业间的分布。因此，虽然我们耗费大量时间精力梳理第一手的官方资料（国家预算文件）、非官方资料（基建行业企业备忘录）和二手资料（基建行会的报告），但是由于不同国家对数据统计标准的差异以及某些部门数据的缺失，本书中的结论预测能力和可信度可能会受到一定影响。除此以外，一些私营企业的跨国经营行为、同一个项目投资于多个子基建行业且投资期横跨多年使得年度投资数据可能存在偏差，甚至某些数据可能是真实值的2倍到3倍。

上述研究结果在很大程度上基于Calderón和Servén（2004）对拉美基础设施和投资的研究成果，他们只采用了7个国家为研究对象。出于其他拉美国家投资数据无法获得的原因，尤其是在20世纪80年代，我们认为这7个国家在拉美地区已经具有足够的代表性，因此我们决定仍然将这7个国家作为研究对象。

拉美主要经济体的年均基建投资占GDP比重从1980—1985年的3.7%下降到了1996—2001年的2.2%和2002—2006年的1.5%。要知道，在第一个统计时间段20世纪80年代，很多拉美国家饱受国际收支平衡表恶化和高额外债的折磨（这对总需求有很大的负面影响，比如降低投资），即使在那个年代，拉美的基建投资占GDP比重竟是历史上较高的时期。

根据图1-2中的信息，1980—2006年基建投资主要减少在能源（电力）和地面交通行业，后者在2002—2006年与1996—2001年相比（从占国内生产总值的0.36%到0.45%）得到了一定恢复。20世纪90年代后期电信行业投资与80年代相比有了大幅度提高，但在2002—2006年略有下降，仅比80年代初略高。

基建领域投资减少已成为近期经济学界讨论的热点，目前关于哪些因素导致了上述情况的发生，学界已经取得一定共识，比如公共支出的减少、双边或多边信贷机构的出资减少以及私营部门投资减少等。但是基建投资总量如此规模显著减少的谜团还未全部解决。目前的研究主要将影响投资减少的因素作为研究对象，而鲜有研究涉及20世纪80年代和90年代前5年制度性改革。我们认为若要全面地理解基建产业及其服务提供的进程，那么学界应当更多关注上述结构性改革。

出于部分数据可获取性方面的困难，个别数据通过估计得出。另一些经济学家则将一些国家经济趋势直接套用到了小国的分析中。综合来说，上述结果可能有不可靠之处，故在此声明。

从这个角度看，Calderón和Servén（2004）区别出了不同国家的基建投资趋势，除此以外，他们还分析了不同国家基建投资附加值的变化趋势。两人在比较了拉美主要经济体（阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁和玻利维亚）在20世纪80年代初期的投资和21世纪前10年的投资总额情况以后，得出大多数国家都经历了投资显著减少的结论，只有20世纪90年代初期略有不同，比如智利和哥伦比亚，当时两国吸引了大量的基建投资（Calderón & Servén, 2004）。

数据显示，1996—2001年与1980—1985年相比，在拉美大型经济体中（阿根廷、巴西、墨西哥）基建投资总额大大减少，1996—2001年的年均基建投资额约为1980—1985年的一半；在小型经济体（玻利维亚、智利、哥伦比亚）中基建投资有所增加，尤其是智利和哥伦比亚（分别占国内生产总值的5.6%和5.8%）。2002—2006年的数据表明，样本中除墨西哥以外的所有国家的基建投资率均比上一个期间低（如图1-3所示）。

为了弄清楚上述基建总投资下降的原因，我们希望从以下问题入手。为什么有些国家的基建投资全面下降？为什么一些行业投资上升另一些行业下降呢？为什么某些国家的基建投资在20世纪90年代后期显著高于80年代？为什么智利和哥伦比亚的基建投资在21世纪以后突然显著下降？基建投资占GDP比重6%能很好地满足经济发展对基础设施的需要吗？

可能的解释是有部分学者低估了投资下降趋势，还将2004—2007年基建投资率的下降归结于偶然因素——他们认为长期内基建行业与经济发展的关系是非线性的，在那段时间内个别基建市场迅速成熟（递减的正增长率）。

他们的这两种观点在拉美都存在争议。第一种观点错误地认为基建投资是不受产出变化的自主行为，尤其是对于呈现明显基建缺口的拉美国家。该论点没有认识到产出对于基建服务的弹性，这种弹性已经在多份研究中的不同情况下被证实（Rozas & Sánchez,2004）。而且，根据Canning和Pedroni（1999），基建投资与产出两个变量间的短期相互作用在允许异方差的情况下，有强烈的双向偶然性。

第二种观点认为，由于经常与发达国家在基础设施的覆盖面和密度上比较，我们低估了拉美基建领域的成熟度。因此，研究者应该更多探寻基建投资主体方面导致投资额下降的原因，这样拉美政府才能更好地制定政策纲领以及相关措施。

一、公共投资的紧缩

1980—2006年公共部门基建投资显著下滑，这是基建行业总体投资下降的主要原因。多份研究报告证实了这个结果，同时给出了确切的数据支持。

Calderón和Servén（2004）认为，拉美主要国家公共部门基建投资占GDP比重从3.1%（1980—1985年的平均值）下降到了0.83%（1996—2001年的平均值）。Fay和Morrison（2005）认为拉美政府基建投资率从1988年的3%下降到了1998年的1.8%，他们认为如此之低的投资率无法实现拉美赶超“亚洲四小龙”国家（地区）的目标。近期的研究证实了上述两篇研究报告的结论并且发现投资减少的趋势仍在加剧：2002—2006年，公共部门年平均基建投资率约为0.6%，低于20世纪80年代初期投资率的1/5。

基建投资的疲软反映出大多数拉美政府自1982年的外债危机以后财政实力的元气大伤。政府开始对财政、外债服务进行深度改革和调整，途径之一就是大幅度降低公共开支，尤其是投资。

诸多证据表明，在20世纪90年代拉美面临巨大财政危机之时，政府或者财政部门直接中止或取消了影响外债支付、养老金支付或公务员工资发放的大型基建项目。另一些研究发现公共部门财政赤字上升直接导致公共部门投资的下降。

根据研究数据，公共部门投资的缩减主要集中在地面交通和能源（电力）行业，电信行业也有一定减少。在地面交通业，公共投资率从占GDP的0.91%（1980—1985年均值）下降到了0.16%（1996—2001年均值），这表明，在后一个五年周期内，基础设施供应在拉美地区主要国家的宏观经济政策中不再占有1980—1985年的优先位置（如图1-4所示）。

2002—2006年公共部门基建投资率下降趋势在能源（电力）和电信行业有所加重——这很大程度上得益于私营部门在这两个行业的地位得到巩固——同时地面交通业获得投资情况有所反转，2002—2006年地面交通业获得的公共部门投资超过整个基建部门获得公共部门投资的一半。

因此，Fay和Morrison（2005）提出的席卷拉美的外债危机并不能完全解释公共部门投资减少的现象。除了私营部门基建投资有所恢复使得政府开始停止直接资助电信和能源行业以外，公共预算的减少是导致拉美公共部门基建投资率下降的另一大原因。在20世纪90年代，基础设施由私人资本出资建造为敏感话题，因此当时的预算政策偏向于使用公共资本发展基础设施。从这个角度来说，当时相当部分的讨论集中在了如何定义基建投资制度和规范性条件上。

公共部门基建投资数据对于分析基建产业投资缺口尤为重要。如图1-5所示，20世纪90年代后期公共部门投资呈现的下降趋势几乎出现在所有样本国家，阿根廷、墨西哥和秘鲁的下降趋势尤为严重，下降到了仅占GDP的1%（1996—2001年的年均值）。在巴西，公共投资也出现了明显的下滑，在同期几乎不到GDP的1%。与其他国家不同，哥伦比亚和智利的基建投资下滑轻微，公共投资仍然占有相当比重（占GDP的1.72%）。但是该情况在后5年出现了反转，比如阿根廷、墨西哥和玻利维亚三国在经济扩张周期内公共基建投资增加，虽然投资水平并没有恢复到20世纪80年代初期的水平。

事实上，在2002—2006年，除了智利和玻利维亚以外的其余拉美国家公共部门基建投资占GDP比重都不到1%。与阿根廷、玻利维亚和墨西哥不同，其他样本国家的公共部门基建投资在最后一个5年期间内仍然保持减少的趋势（尤其是哥伦比亚，先前基建投资水平最高的两个国家之一）。此外，巴西也很严重，秘鲁次之。

以上分析是为了更好地理解智利和哥伦比亚的特殊情况，两国在1996—2001年公共部门基建投资率接近6%。换言之，似乎那些赤字较少拖累基建投资的国家是那些有着比较高公共投资水平的国家（比如哥伦比亚）或者是投资率下降较少的国家（比如智利），尽管这两个国家都对基建产业进行了多方面改革，比如企业私有化、发展非常规私营部门资本参与基建模式（公路的特许出让和公私合营模式）。

这不仅意味着公共投资基建领域扮演着极为重要的基础性作用，还意味着公共基建投资如果下降到最低值会引起基建产业严重的投资不足问题，因为已经有证据表明私人资本对于公共资本的替代性作用明显不足且实现途径也异常曲折。

公共投资在这两个国家的产业性差异证实了我们的上述想法。智利现有数据表明公共部门的基建投资被优先导向了地面交通业（占GDP的1%左右，如图1-6所示）,2002—2006年地面交通业获得公共投资的增加一定程度上缓解了私营部门2002—2006年对该行业投资的下降。也就是说，公共基建投资的减少主要发生在电信和能源（电力）行业——这两个行业的主要资产已经被私有化——并且在政府积极行业中，不管是以产业战略规划、工程设计还是部分/全部提供融资的形式，公共部门基建投资基本保持不变，有些行业甚至增加了，这种差异主要取决于私人资本在其中起的作用大小。

样本经济体中，智利和玻利维亚的情况明显与其他国家不同，其他国家公共部门对地面交通行业的投资在1996—2001年下降到了极低水平（如图1-7所示），这显然不利于现存公路的保养维护和翻新——当损坏达到一定程度时，修复的成本甚至高于新建道路的成本——这显然无法满足经济扩张的需要（Bull, 2003）。近期，智利和玻利维亚政府对于道路基建的重视程度明显高于其他国家，虽然阿根廷、巴西和秘鲁政府对于地面交通的基建投资也呈现上升趋势，但是仍不及1980—1985年的平均投资水平。

与智利不同的是，哥伦比亚在1996—2001年的基建投资并不集中于某个特定基建产业，总体上在几个重要产业呈现轻微下降的趋势，而在电信业有比较明显的增长。但是能源（电力）行业仍然是公共投资最主要的目标产业（如图1-8所示），这是在20世纪90年代后半期，哥伦比亚公共部门基建投资与拉美其他国家下降结构不同的原因。再加上哥伦比亚基建行业对私营部门的开放，其基建总投资占GDP比重为5.8%。

然而，2002—2006年拉美国家公共部门基建投资的大幅度减少主要发生在能源（电力）和电信行业。然而，哥伦比亚政府对地面交通业的投资相对稳定，从而使得该行业成了公共资本的主要接收行业。

总的来说，1996—2001年智利和哥伦比亚这两个国家公共基建投资的下降使得私营基建投资成为基建总投资的重要部分，私营资本在一定程度上替代了公共资本。但是公共资本在后一个5年内的进一步下降使得整体基建投资率显著下降。随后这样的情况在区域内其他国家也相继出现。

二、私人投资增长乏力

总体来说，20世纪90年代是私人资本进入基建业的重要时期，拉美私营资本表现尤其强劲活力，占所有发展中国家基建行业私人投资的一半。私营资本对于基建行业的投资主要有以下形式：国有企业私有化、收购（获取控制权）、特许出让以及其他公私合营模式。1998年，在拉美主要经济体私营资本投资基建的规模达到了670亿美元。尽管如此规模的基建投资在拉美史无前例，但基建总投资仅占GDP的3.87%，因此特别是在规模较大的拉美经济体，私人资本不足以抵消公共资本的下降。

然而，1999—2001年的3年间，私人资本在基建业的投资下降到了1998年的一半，原因是这些国家的电力行业出现问题、宏观经济失衡以及拉美主要经济体的私有化进程结束。在2002—2003年，南美大西洋沿岸国家发生了普遍的危机，失业率高企、收入和消费的双降导致私人投资和总需求严重下滑。尽管在2004—2007年间经济恢复，投资水平也回到了2002—2003年危机前的水平，但由于随后而来的2008年次贷危机，此次复苏仅仅是昙花一现。

有分析人士倾向于从不同的角度看待这个问题，他们指出20世纪90年代基建业公共投资的减少部分地被更大的私营资本参与弥补了。尽管有数据支持他们的这种论点，但是他们在低估了公共投资减少的影响的同时高估了资产转移的重要性（私有化和收购），因为资产所有权转移会被统计为私人投资，但是它对总固定资本的形成没有直接影响。

不管怎样，拉美地区始于20世纪80年代后期的私有化进程不仅是私人资本参与基建行业的主要机制，也是最主要的推动力，为后来的私人资本进一步增加、新商业和运营模式的发展提供了良好的基础，这些要素有助于总资本形成，也有助于上述经济体竞争力的提高。按总价值计算，20世纪90年代约55%的私有化项目对私营部门敞开了大门（Lora,2001; Rozas,2005）。同时，自90年代中期起，特许经营成了私营资本参与基建项目融资、建设和服务运营的另一种可行途径。从吸引私人资本的角度看，由于可变卖的国有实体资产所剩无几，特许经营逐渐替代了私有化的模式，被称为最有效的吸引私人投资的工具，对于那些致力于优化国际收支平衡表的国家的政府尤其如此，通过特许经营模式吸引的资本主要是外资（如图1-9所示）。

1995—1998年拉美私营部门基建投资显著增长（从140亿美元到670亿美元），这得益于私有化（尤其在巴西）和并购（电力行业）。1997年到1998年间基建行业吸引的私人投资规模最大，主要由巴西电信和电力企业的出售、西班牙国家电力公司（ENDESA）收购智利能源集团以及阿根廷、智利、哥伦比亚和墨西哥的道路特许经营项目产生。

私人基建投资几乎在拉美所有国家都有增长，因为改革之前，私人资本投资基建行业是被禁止或限制的。根据世界银行的数据，1990—2006年，私人投资基本流向了电信和电力行业，分别占私营部门基建总投资额的46.2%和32%（如图1-10所示）。在最近的2002—2006年，该趋势还在进一步加强，尤其电信业吸引的私人资本占私人基建投资的比重已经上升到了52.1%。

根据Calderón和Servén（2004），私营部门基建投资从占GDP的0.61%（1980—1985年均值）上升到了1.41%（1996—2001年均值），尽管私营部门基建投资增加131%的事实是积极信号，但是需要明白从绝对量上来看增加值仅占GDP的0.8%，这与公共部门基建投资的减少额（占GDP的2.27%）相去甚远。2002—2006年的数据也表明私人资本在总基建投资中的份额仍十分小，在拉美主要经济体中占GDP的0.9%。

私营部门在电信业的投资在1996—2001年显著增长，但是在能源与运输业变化不大（如图1-11所示）。电信业的私人投资翻了4倍，从占GDP的0.2%上升到了0.8%，巨大的增长是巴西政府两方面努力的结果：一是巴西电信（TELEBRAS）的私有化，它是拉美国有企业私有化的里程碑；二是对手机和互联网产业的改革吸引了大量外国资本流入（Rozas,2005）。

巴西电信业私人资本的增加在周边国家引起了示范效应。阿根廷、智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁相继私有化其本国的电信运营商。相关研究表明，1986—2004年的电信企业私有化进程为政府带来了420亿美元的财政收入，其中主要集中在20世纪90年代（Rozas,2005）

由于拉美地区大多数国家的电信业私有化进程在2004年以后进入尾声，电信业私人投资占GDP比重从0.77%下降到了0.47%。由于新业务模式不断推出、新技术不断促进行业竞争，电信业仍然是获得私人投资最多的产业。但是由于电信产业规模效应递减，私营部门投资率在下降。电信业投资率下降的趋势在所有样本国家都有发生，尤其是智利，其电信业发展已经趋于饱和。

图1-12中的信息表明，除了2002—2006年的智利（0.15%）电信业的私人投资自20世纪80年代初的零投入增加至占GDP的0.3%（阿根廷）、1.42%（智利）、1.74%（玻利维亚）到1990年代占GDP的0.4%～0.8%。在一些国家（阿根廷、玻利维亚、巴西和智利）私人投资完全替代了公共投资，至此，在电信业已不存在公共资本。

应当考虑私人资本产生的实际效用，私有化进程确实产生了大量的私人投资，但是这些私人投资并不构成总资本形成，对生产力的提高没有实质意义。不夸张地说，国企私有化获得的收入大部分投入到了政府的日常开销而非增加基础设施供应中。如果统计口径能区分投资者用于获得资产控制权的投资和用于建造、改造生产条件的投资，那么我们能得到与现有数据相当不同的结论。

此外，不禁要问是什么原因使得电信行业——暂且认为数据没有虚构——吸引的私营部门投资是原来的4倍，且这种投资倍增的趋势没有在其他行业出现。

拉加经委会（2004）认为，这种差异是因为对于不同类型的基建项目产生年收入所需要的最低投资总量不同。在世界银行估计的数据的基础上，拉加经委会（2004）指出电信、能源（电力）行业，尤其是电力企业只需较少投资总额就能产生收入。因此，诸如道路建设保养、饮用水和污水处理等行业对私营资本的吸引力有限，因为这些项目需要更长的时间来产生收入、回收成本（如表1-1所示）。

然而，这无法解释电力产业私人投资率仅轻微上升（从1980—1985年占GDP的0.31%上升到了1996—2001年的0.37%，见表1-2）的现象。可能的原因是监管制度或国际能源市场组织形式的变化，详见Rozas（2008a）。

综上，私人资本的增长主要集中在了电信业，只有该行业实现了私人资本对公共资本的完全替代，并且促进了该行业的现代化。在其他行业内，私人资本的增长总量较小且不显著，在相关国家实行了较为紧缩的财政政策的背景下，基础设施投资随之大幅减少，在体量较大的国家紧缩程度更为明显。

尽管有上述诸多不足，推动私人资本基建投资政策完成了其对基建服务市场结构性重整的使命。根据Andrés、Foster和Guasch（2006），在21世纪初，86%的电信用户、60%的电力用户和11%的饮用水用户由私营部门提供服务，这与1990年私营部门提供服务的客户数量（小于3%）相比已经有了巨大提高。

三、国际机构融资的减少

自20世纪90年代起，尽管多边信用机构增加了用于改善拉美国家产业政策和政府机构制度的贷款，却减小了对拉美基建投资的支持力度。这样做的目的是帮助基建产业主管部门较弱的国家加强机构制度建设，帮助政府制定基建促进政策或工具，最终实现对私人资本吸引力的增强。

国际机构的上述决定其实建立在明显错误的观点上：一方面，它没有考虑到基础设施的建设和保养对于一个国家经济增长与发展的重要性，尤其忽视了基础设施对于一国生产力的提高、企业和行业竞争力提高的促进作用；另一方面，它高估了私营部门在基础设施的建设和维护中的地位与作用，尤其是在拉美各国的私有化进程结束以后。

以泛美开发银行为例，其策略是在制度上给予更多的支持而在融资贷款上给予较少的支持。这种方式在20世纪90年代最为明显（除了2005年，如图1-13所示）。在2005年之前，在1999—2004年的6年间，提供给公共部门的贷款明显减少，尤其是与1997年、1998年相比跌幅明显；同期内，泛美开发银行投向私营部门的贷款也出现了一定程度的下降。

但是需要注意的是，世界银行、泛美开发银行等多边金融机构在不同时间段扮演的角色并非一成不变，在不同的时期这些国际机构的股东国有不同的利益诉求，因此会通过国际机构行为表现出来，例如拉丁美洲开发银行在1990年后对拉美的贷款额从5亿美元上升到了2006年的55亿美元（如图1-14所示）。

拉丁美洲开发银行在20世纪90年代以后投向拉美的贷款中有相当一部分流向了基建行业，这是拉丁美洲开发银行1990年新开展的业务。在2002—2006年的5年间，基建行业在拉丁美洲开发银行批准的贷款中明显占多数，约为52%，超过了1997—2001年的47%和1992—1996年的25%。这意味着基建成了拉丁美洲开发银行主要支持行业（Kogan,2008）。2006年，拉丁美洲开发银行对基建的贷款上升到了30亿美元，超过泛美开发银行。总的来说，投向基建行业的贷款呈现上升趋势——除了1999年和2003年，这两年一些国家面临多方面的困境以至于降低了对多边金融机构的基建贷款需求——贷款主要集中在小部分国家中（玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉），它们占了贷款的78%，其中的大部分都投向了运输业（68%）。