第二节 案例2：智利监狱特许经营

一、介绍

2001年，智利政府开展第一批监狱建设项目，其中包括奥拓卡巴纳斯镇监狱（Alto Hospicio）、拉塞雷纳市监狱（La Serena）以及兰卡瓜监狱（Rancagua），这是智利首次采用特许经营方式建设监狱，一些学者将其称为第二阶段的基础设施或社会基础设施，这类基础设施通常与监狱的健康卫生、教育以及司法管理有关。本文主要研究的是这种以公私合营制方式的创新机制，解决一些比交通、卫生服务、电信以及能源基础设施发展更加滞后的行业的基础设施不足问题。

尽管一些国家自20世纪90年代就开始试行监狱私有化以及特许经营，但这种形式只在少数国家得到了发展。其中，监狱私有化体系发展较为完善的是美国，其次是英国、澳大利亚、南非、加拿大、新西兰以及波多黎各，在拉美除了智利以外，伯利兹、巴西、哥斯达黎加、墨西哥以及委内瑞拉等国也采取过类似制度。

二、背景

20世纪80年代，入狱人数以每年5.69%的速度持续增长。10年间，被囚禁人数从1980年的15270增长至1989年的25134，共增加了近1万人，增幅达64.6%。囚犯数量的增长超过了监狱的承载能力，引发了一系列问题。80年代末期，政府机关以及学界纷纷指责智利监狱系统的弊端，包括：空间严重不足、犯人改造、重入社会能力欠缺以及监狱内部社会组织结构复杂，囚犯内部形成权力关系从而滋长再次犯罪，等等。

20世纪90年代初，智利新政府上台后豁免了危害性较小的部分囚犯，这一举措使得1990—1992年智利在籍囚犯数量较1989年年底下降了16.5%，缓解了监狱承载能力不足问题。80年代军政府时期，这种控制囚犯数量增长的机制被多次采用，虽然10年内智利当局进行了8次豁免，但入狱人数增长问题并未得以解决。这一时期，当局也放松了获得狱内福利、有条件缓释或假释的条件，这也有助于减少狱内囚犯数量。

20世纪90年代中期开始，情况发生了变化，囚禁人数出现快速持续增长，据估计1995—2009年年均增长率为5.86%。如图1-20所示，90年代中期囚犯数量超过2.3万，2003年左右接近3.5万，而到2009年年底这一数字接近5.1万。这意味着13年间智利囚犯数量增长了107.3%，净增26359人。

20世纪90年代上半期，监狱基础设施以15.6%的速度平稳增长，高于囚犯人数的年均增长幅度5.4%，这主要得益于这一时期采取的豁免政策。1996—1997年两年，随着总面积51826平方米（占全国监狱面积21%）的阿里卡（Arica）和瓦尔帕莱索（Valparaíso）新监狱建成，智利监狱承载能力显著增长，从而较好地应对了1993年以来入狱人数的快速增长。

然而，1997年开始，监狱基础设施承载能力难以满足不断增长的入狱人数。1997—2005年，智利监狱基础设施面积只增加了29591平方米（增幅7.9%），这远不能满足同期快速增长了34.8%的入狱需求（新增囚犯数量净值9172人）。人均监狱空间由1997年的14.3平方米下降至2005年的11.4平方米（监狱基础设施面积情况如图1-21所示）。

监狱基础设施建设政策与严格的司法执法政策的失衡导致智利监狱体系面临严重挑战。正如Dammmert和Díaz（2005）的研究所述，2004年年底，承载上限2.4万的监狱容纳了3.8万名囚犯，监狱超载率超过了50%，重复犯罪率浮动于50%～60%，负责看守监狱的国家宪兵预算中只有1%用于监狱修缮。监狱中，囚犯生活环境恶劣，工作人员工作环境糟糕。

一些学者（Dammert和Bailey,2005; Dammert,2006; Suret,2008）认为有限的监狱容纳空间和不断上升的囚犯数量迫使拉戈斯（Lagos）政府采取措施以回应公众诉求。智利商会指出，1996年智利当局开始制订与基础设施建设政策相联系的监狱改革计划，预计需新增1.6万个监狱承载量，即在当时全国监狱承载力基础上增加50%。（智利制造业商会，2008）

具体而言，智利政府为应对监狱系统危机推出了新的监狱管理模式，新模式强调在监狱设施建设过程中进行公私合营管理。依据这一模式，智利政府保留了国家宪兵管理，允许私营机构参与到新设施运营的各个方面，诸如基础设施的建设、融资与维护，标准和安全设施的维护乃至部分监狱服务的提供（餐饮、卫生、洗衣、社会融入及内部商店，如表1-14所示）。

为了不加重当期财政负担，此次公私合营适用于智利公共工程部的公共基础设施特许经营法。新模式的目标既包括缓解监狱拥挤问题，提高囚犯生活质量，减少重复犯罪，同时也包括紧缩公共开支在监狱维护方面的投入。

三、监狱特许经营项目：目标及步骤

2001年4月，监狱特许经营项目一期工程开始实施，其中包括建设可容纳16000名囚犯的10所新的监狱，共投资2.8亿美元。这一工程共分为4部分，从2005年至2006年，历时两年时间，为了吸引最具优势的私营资本进入，将进行国际公开招标。具体特许经营监狱项目名单详见表1-15。

第一批特许经营招标中，计划吸引8000万美元投资，用于建设两个高安全级别监狱（Alto Hospicio和Rancagua）以及一个中级安全级别监狱（La Serena）。这三个监狱共占地13.3万平方米，可容纳5000余名犯人。2001年4月BAS财团（由智利公司Besalco、意大利企业Astaldi和法国企业Sodexho联合组成）中标，承诺2005年5月交工。

第二批特许经营招标涉及Antofagasta以及Concepción两个地区的高安全级别监狱的建设，仍然由BAS财团中标，交工日期为2005年7月，预计投资5000万美元。两个监狱共占地6.6万平方米，可容纳2350名犯人。至2005年年中，智利监狱占地面积增加了19.9万平方米，容纳能力增加了7350人，一定程度上缓解了囚犯容纳空间紧张问题。

特许经营剩下的两批将于2006年3月拉戈斯总统任期结束时完工。第三批特许经营涉及Valdivia和Puerto Montt两个地区的两间中等安全级别监狱以及Región metropolitana的一间高安全级别监狱，预计投入8000万美元。最后一批特许经营包括在V Región的一间中等安全级别的监狱以及Región Metropolitana的一间高安全级别监狱，计划投入7000万美元。第三及第四批特许经营项目共可容纳9000名犯人，占地9.9万平方米。

四、特许经营协议特点

监狱特许经营协议中，需要写明授予中标公司特许经营权以及特许经营的目标，即监狱基础设施特许经营计划中每个批次项目的实施、保养以及利用。此外，合同中还需要写明招标准则、解释性声明以及投标方所提供的技术及价格等信息。

协议中要注明当由于合同解读的差异产生冲突时适用的解决机制。特许经营项目环境管理规划手册、各批监狱设施设计与建设的最低标准等文件均应包括在合同中，但所提供条件高于招标文件要求的情况除外。

合同中规定特许经营的期限。在第一期监狱特许经营协议中，期限为自招标结果宣布之日起273个月（22年零9个月）。

此外，合同中需详细写明监狱项目建设所需的基本工程，在第一批监狱特许经营协议中，包含了如下工程：

（1）在特许经营区外围建设围墙。

（2）对工程用地地面进行清理。

（3）进行工程所需的安装工作。

（4）整个施工所需的土方工程。

（5）按照招标要求建设监狱工程。

（6）饮用水、电话、电及天然气等设施。

（7）往来道路建设。

（8）提供所有标准设备及安全设备。

（9）下水道工程或按需要建设水处理工厂。

（10）建设电话空中电缆。

（11）从供电厂进入监狱的整个线路铺设。

（12）为确保监狱外部安全，建设所需照明工程。

虽然第一批监狱特许经营项目计划最少占地13.3万平方米，实际签订合同中占地面积仅为10.2608万平方米，比计划少了22.9%。其中，Alto Hospicio项目占地35508平方米，La Serena项目37078平方米，而Rancagua项目则占地30022平方米。

协议中还规定了中标企业在建设、保养、运营过程中的义务以及要满足的基本要求。工程建设中，中标企业应当根据要求制订最终构造及工程方案：对设计及基础设施的基本要求、对基础设施的一般要求、对所提供的服务设施以及安全性方面的要求以及对监狱特许经营每个批次设计及施工的基本准则等。合同中还需注明最终方案要经过质量监督员批准，评判标准为中标企业的技术草图、招标要求和监狱设施设计与建设的最低标准等履行情况。

据合同规定，在不降低合同规定标准的条件下，中标企业可向质量监督员提交改进方案。此外，按规定中标企业对最终方案负责，最终方案涵盖特许经营合同要求的所有项目。这意味着“按照招标条件的规定和标准完成的大型项目是执行最终方案的结果，所有项目均由中标企业全权负责，中标企业不能因此要求任何补偿”。（MJ, MOP, GENCHI,2001）

关于设施利用，中标企业应当提供基础设施、标准设备、安全设备及系统的保养服务以及监狱服务（负责提供犯人及狱警每日饮食、洗衣、盥洗、疾病控制、监控、重入社会等服务）。

为了履行上述义务，合同规定特许经营企业应当将全部收入用于保养、修缮等工作。同时，合同规定上述收入指运营补贴、浮动收入、附加费、超额容纳囚犯所获得的补贴等。

合同中有专门一章规定了特许经营企业的权利，其中包括：

（1）自授权开始至特许经营期结束这段时期内对于基础设施的开发利用权。

（2）招标要求中规定的补充服务开发利用权。

（3）特许经营企业获得收入权，具体包括：

① 建设补助：受许可方每半年可以获得建设补助，具体金额根据招标时竞标企业所提出的金额确定。在第一期项目建设中，三个监狱每半年共获得补贴28.2万UF（unidad de fomento，智利去除通货膨胀货币单位，1UF约合24.29美元）。当工程进入最终调试阶段，开始发放补贴，共发放10年。

② 运营补贴：受许可方每半年可以获得运营补助，具体金额根据招标时竞标企业所提出的金额确定。在第一期监狱建设项目中，每半年最多可获得21.73万UF。当工程进入最终调试阶段，开始发放补贴，发放40期共计20年左右。其中的20%按照经济投标书中所述，随最低月收入的变动进行调整。

③ 浮动收入：根据关押犯人的平均数量，特许经营企业每半年可以获得一笔浮动收入。在第一期项目中，受许可方获得的最高浮动收入是12.5UF。

④ 附加费：特许经营企业承担额外的工程，可以获得额外的费用。

⑤超额容纳囚犯补贴：如果在押犯人数量超过承载能力的120%，则可以获得相应补贴。每间监狱的补贴为每月100UF，按出现此情形的天数计算。智利司法部特许经营项目付款结构详情见表1-16。

相应地，合同规定特许经营企业需要向智利公共工程部和智利国家宪兵履行一系列经济义务。在工程建设及开发阶段，特许经营企业也需要每年向智利公共工程部缴纳合同审阅及管理费。同时，特许经营企业还需向管理监狱的智利国家宪兵缴纳监狱日常用水费、电费、天然气费、取暖费等。第一期项目的特许经营合同规定受许方应向公共工程部缴纳合同审阅和管理费，即合同期内每年支付4.92万UF（即每月4100UF）以及项目开发利用阶段每年支付1.5万UF（即每月1250UF）。项目建设期最后一年的1月，受许可方应支付全年金额4.92万UF。

此外，特许经营企业还需要向智利公共工程部和国家宪兵提供建设保证函。

因使用水、电、气、热产生的费用按合同规定进行支付，具体情况为每月支付水费195UF，电费135UF，暖气燃料费由项目服务条例规定。合同也规定了受许可方获取一系列担保的义务。在第一期项目中，在开始施工前30天，特许经营企业为每所监狱提供了10份银行担保，总金额达4万UF，有效期17个月。随着施工进展，所需担保会逐渐减少。第一期项目中，一旦完成了建设的30%，则应换成价值2.8万UF的10份银行担保。当完成50%时，则换成价值2万UF的银行担保。最后，当项目完成70%时，则担保只需1.5万UF。

据合同规定，上述担保应为见票即付，有效期为建设期另加3个月，其项下银行担保权益不因受许可方提交担保函而受到影响。

同样地，特许经营企业也需要提供监狱设施开发担保。第一期项目中，一共提供了4份银行担保，该担保以公共工程部总负责人名义开据，每份价值2500UF。合同双方协议规定，如果受许可方未履行提交开发担保义务，公共工程部将不予相关监狱设施的特许经营授权。

此外，特许经营协议有效期满前24个月时，为确保公共工程部验收的特许经营项目符合标准，特许经营企业还需要为每座监狱提交4份银行担保，该担保以公共工程部总负责人名义开据，每份价值2500UF，有效期3年。

最后，国家可以申请附加工程或扩充监狱容量，这种情况下需要签订补充协议。受许可方同样可以申请新投资，但需要证明工程资金不足以及新投资的价值等。

五、第一批监狱招标的判归和相应补贴情况

第一批监狱项目招标结果于2002年公布，BAS财团中标并承诺于2005年5月完工交付。

BAS财团以较优的经济报价赢得了招标，其监狱建造所需政府补贴以及监狱运营费用低于招标规定的上限。

在项目建设的固定补贴方面，BAS财团提出的建设补贴是每半年274950 UF，即668万美元（按2001年12月4日汇率换算）。而依据招标条件，投标方可申请的补贴不应超过282000UF（即685万美元）。此外，BAS财团申请的运营补贴为每半年211867UF，即515万美元。而招标规定的最高上限为217300UF，即528万美元。

BAS财团要求的基本服务提供补贴即为招标规定的上限值，即12.5UF（303.8美元）/每人/每半年。因此，如果建造的三所监狱均满载投入使用（共容纳5024名囚犯），该公司可获得总计153万美元的补贴。

这样一来，政府承担的监狱建设补贴上升为每年1336万美元，10年共1.336亿美元。此外，政府承诺的3个监狱特许经营运营补贴上升到每年1030万美元。上述补贴分别自特许经营开展后半年和设施投入服务后开始支付，所需政府补贴总金额2.06亿美元。如3个监狱在特许经营运营期（40期，每半年为一期）内全部满载运营，基本服务对应的政府补贴将增加至每年306万美元，即41期的总金额为6120万美元。具体监狱特许经营项目费用构成见表1-17。

六、监狱特许经营程序评估

监狱特许经营计划的实施使得智利监狱在短时间内增加了容量，部分解决了20世纪90年代末人民所抱怨的问题。这一计划的实施同样也使得智利监狱的设计、服务、设备等得到了改善，不仅使容纳空间得到增加，还增加了监狱内部安全性，同时提高了囚犯重入社会的可能性。新监狱里的囚犯拥有独立卧室、学习时间、培训和工作机会以及营养均衡的健康饮食，这些都有利于改善传统的监狱内社会关系体系，提高囚犯服刑结束后重新融入社会的能力。此外，在现代化警戒系统、X光、摄像监控、传感器、毒品侦查器以及通信设备屏蔽器等帮助与保护下，宪兵队狱警的工作压力也得到缓解。（Astorga,2006）

然而，这些项目在实施过程中同样存在问题。第一期以及第三期项目启动比合同规定的日期推迟很多，导致担保函有效期不足（El Mercurio,2005）。其中有一些问题是因为对原始方案进行修改造成的延误；另一些是因为双方对所签订的合同的解读产生了分歧。

虽说监狱特许经营项目中未出现其他基础设施特许经营常见的反复增加补充合同的问题，公共工程部需为三期监狱项目的建筑完工支付2亿美元。在调解过程中，智利国家审计署多次出具建议，最终判定向企业支付的金额过高。（Downey,2008）。最近的一项研究估计监狱特许经营项目中重新谈判涉及的金额高达2835309UF，相当于投标报价中预计投资额的51%（约1.4亿美元）（Engel, Fisher, Galetovic和Hermosilla,2008）。由于2008年12月中旬比索贬值，按目前UF实际价值计算，产生的额外金额高达9660万美元。在第一期项目中，智利公共工程部与特许经营公司于2008年7月签署了协议，智利公共工程部需要向该公司支付21.6亿UF，用以支付原始合同中并未规定的附加工程项目。双方协商一致后同意以分期形式分3年支付上述费用，付款期限分别为2008年9月1日、2009年1月30日和2010年1月29日。（Pérez和Zúñiga,2008）

资料显示，第一期项目出现问题主要是因为投标条件中未包含某一特定监狱类型。当司法部和国家宪兵总署要求在建设额外安全设施、引进安全警戒技术的基础上增加囚犯居住、教育和娱乐的空间时，相应问题凸显。这意味着建造工作量将增加60%，建筑面积增长10%。（Downey,2005）

2008年3月议院成立了调查委员会来处理监狱设施建造成本增加、工期延长问题。

第二期和第四期项目中，更是出现了十分棘手的问题。

一方面是第二期项目的中标企业（Antofagasta和Concepción两地的监狱建设）在建设还未完工时就放弃了该方案，经历了耗时耗力的重新谈判之后，国家接管了相关设施。中标企业在Antofagasta完成了42%以及Concepción完成了45%的时候放弃特许经营项目，理由是司法部要求超建的部分导致成本比预期上涨70%。然而中标企业所声称的超额部分与司法部所承认的出入很大，司法部称成本只增加了7%。（El Mercurio,2005; Downey,2005）

另一方面，第四期项目中，由于V Región当地政府反对在城市里建造监狱，Región Metropolitana反对为高级别监狱扩容，该项目只得重新评估。最终，上述两个项目搁浅，取而代之的是在Talca建设占地3.5万平方米、容纳1400名囚犯的监狱，2009年开始招标。

四期监狱特许经营项目中，只有三期成功招标。招标的三期项目其中6个监狱工程建设完成并交付使用，但都延期交工。本应由政府收回的第三期项目正处于新一轮招标，新招标既是为了完成项目建设，也是为了将监狱运营和维护的工作外包出去。因此，监狱特许经营项目中只有66%得以完成（智利建筑业商会，2008）。总之，2006—2007年，监狱体系容量得到了显著提高，建筑面积（23.2万平方米）增加了56.6%，新增囚犯容量10085人。这一时期智利监狱容量的增长使得囚犯人均活动空间上升，达到了1990年以来最佳水平。

七、经验教训

监狱建设领域采用特许经营的方式实施起来并不容易，遇到了交工日期不断拖延、放弃建造相关任务、实际成本远高于合同预计、违反事前竞争机制导致流程设计存在严重疏漏以及监管不力等诸多问题。其中一个问题是应当设立专门办事机构，使得国家各个相关部门可以参与到监狱招标项目设计的前期准备工作中，而不要等项目招标并开始实施时才作出指示。这种做法对项目成本结构、预计财政支出以及私营部门效率都会产生十分不利的影响。

原合同项目费用的大量增加也产生了两个不利影响。一方面是原方案不准确，导致无法对投标及其社会效益进行准确评估，也无法使国家财政资源得到有效分配；另一方面，如果形成虚假的事前竞争环境，招标规则也只是临时性的，则投标文书也可能只是临时性的，中标后再对标书进行修改。

因此，招标的过程就丧失了透明性及合法性，只有在授予特许经营权之后，才能了解真实的价格，另外，没有中标的企业会借机说如果早知道原始合同只是一份草案，他们就会出不同的报价。而中标企业在没有第三方竞争者的情况下对合同重新谈判，可能会借此获得更多的利益。

综合上述情况，应当规定再次谈判中费用超过原始预算的15%是非法的，同时规定对原始合同条款进行修改的项目必须进行招标。

另一个应当改进的地方是要填补法律空白，特别是要规范特许经营企业与服务提供者在工程建设以及监狱基础设施利用过程中的关系。在第二期项目中，特许经营企业中途放弃了该项目，而《特许经营法》中没有规定一种快速、便捷的机制，用以解决特许经营企业以及为其提供服务的企业之间的矛盾，因此出现拖欠尾款导致小企业主濒临破产的情况。

在监狱运营过程中同样出现了问题，其中一点就是这种机制的运行成本。原先设想公私合营机制可节省10%～20%成本，然而这种公私合营机制为每个囚犯投入的资金要远远高于单纯由公共部门运营的机制，因为这些费用中不仅包含向私营部门支付建设、运营费以及为每位囚犯支付浮动费用，此外需要支付智利宪兵队看管囚犯、保证安全的费用。因此，有关这种机制可以节省成本的说法很令人怀疑。根据官方数据且只考虑新建监狱运营费用及宪兵队开支，Dammert（2006）估计特许经营模式下监狱人均囚犯投入显著增加，具体金额由公共部门运营情况下每人每天的11美元上升至公私合营机制下的每人每天35美元。此类公共决策应当在事前就进行公开透明的讨论，对其成本收益进行考量。

此外，还应该对特许经营企业建设及运营过程进行更有力的监督。很多情况下，实际完成的质量和投入的资金与合同约定的并不相符。看守监狱宪兵的工作条件也不是很好。这些问题与监管体制密不可分，它们虽然并非智利特有，但事实证明智利的确有必要设立独立运营的监管机构，对相关政策制定与执行进行监督。负责实施特许经营的公共部门难以对参与新项目竞标的企业进行合理监管。此外，智利监狱特许经营的例子也表明进行长期人才储备是十分有必要的。不仅需通过研讨会、工作坊和培训培养相关运营人才，还需设立统一的管理结构对人才能力提升情况进行监测。毕竟，监狱基础设施管理体系处在不断变化中，相关社会关系体系也在发生重大变化。因此，尽管新监狱内囚犯生活水平得到了提升，却没能预见到6间特许经营监狱内年均自杀率增长了一倍，10个月内出现8例自杀，这些都是监狱生活状况新评价体系的考察内容。