第五章 公私合营案例分析

第一节 案例1：阿根廷城际公路特许经营

一、介绍

阿根廷第一批城际公路特许经营项目始于1990年，其中多数项目有效期截止到2003年，2008年年底又开始进行重新招标。目前，这些公路处于新一轮的特许经营阶段。

总体而言，阿根廷公路特许经营困难重重，导致合同进行了多次重新谈判。主要问题是公路收费定价过低，导致中标企业收入不足，难以达到事前承诺的投资额，也不足以弥补运营及维护的成本。为了解决这一问题，设立了一个双重融资体系。一方面，使受许可方获得相应补贴；另一方面，建立信托基金。

同时，需要说明的一点是：由于受许可方的主要义务是对已有公路进行开发利用，不需要对其进行扩建，因此阿根廷公路特许经营模式与租赁模式更相似，而有别于传统的特许经营模式。

二、背景

受到经济危机的影响，20世纪80年代，阿根廷公路建设融资遇到了一系列的问题。20世纪60年代至70年代，道路基础设施建设及维护年均投资36亿美元，而到了80年代初，投资额骤降至年均4.5亿美元，90年代初降幅加剧，年均仅为1.2亿美元。投资不断减少导致20世纪80年代末道路状况不佳。

为了刺激私营部门参与道路建设融资，扭转上述局面，1989年，阿根廷当局推行一项法规，从根本上对20多年没变的阿根廷道路特许经营法法律框架进行了修订。最主要的变化是允许对已有公路的修缮、运营、维护等项目进行特许经营，允许受许可方收取通行费，而不需要预先建设新道路。

阿根廷是发展中国家中较早允许对公路进行特许经营的国家之一。主要原因是出于财政考虑，希望减少政府参与经济活动，从而缓解财政赤字。1990年年底，政府签署了14个特许经营协议，涉及19条国家城际收费公路，总长近8000公里。此外，1992年，连接布宜诺斯艾利斯市的公路也采取了特许经营方式，成为了收费公路。

由此，阿根廷成为拉美为数不多的私人投资大量进入主要公路建设（将近30%）的国家之一。然而，由于后文提到的特许经营过程中存在的一系列问题，截至2008年年中，私人投资减少至22%左右。

三、特许经营程序

（一）特许经营招标

本次公路招标程序第一阶段的主要特点是速度快，从批准标书到最终判归仅用了5个月时间，与拉美地区以及拉美以外其他国家的招标流程有所差别。尽管发展中国家的招标过程大多因耗时过长而颇受诟病，但过于仓促的判归也并不合适。此次招标仅面向阿根廷本国企业，不包括外国企业，这种限制对招标的报价条件及结果造成了负面影响。

此外，在招标实施阶段，阿根廷还没有一个独立的监管机构可以裁定合同或监督特许经营的完成情况。直到1993年，公路特许经营管理局（OCCOVI）才成立，但该机构不是独立的监管机构，它的主要领导人都要由中央政府任命。

第一批道路特许经营招标的事前竞争中，决定中标的最主要因素是能够向国家缴纳租金或回报的多少。其他的评判标准包括投标者的技术资质、投资期限以及收费标准。

连接布宜诺斯艾利斯的公路特许经营项目中，事前竞争的关键因素是看哪家企业收取的通行费最少，此时，政府已经意识到修改城际道路特许经营招标标准的必要性。然而，此项目投标企业更少，很大程度上减少了事前竞争，其中一些路段仅有两家企业投标。可能由于阿根廷经济的严重紧缩，使得潜在投资者及运营商无意投标，不免使人质疑招标的时机是否合适。

上述19个特许经营协议中的17个在2003年到期后随即进行重新招标，此次招标将17个合同合并成6个（详见附录）。由于2003年阿根廷出现严重财政问题，阿根廷当局重新将回报率作为事前竞争的评判标准，以此进行新合同的判归。这批合同的有效期到2008年11月1日。

2008年10月，阿根廷总统签署第1615/2008号法令，宣布对公路特许经营进行新一轮招标，将上述6个协议的有效期延长“直至新特许经营招标完成，招标流程不变，周期最长不超过120天”。新招标的路段与之前已判归的路段相同。新的招标包括对公路的“建设、改善、修理、维护、扩建、改建、保养、管理及利用”。

（二）合同特点

第一期公路特许经营项目中，合同有效期为12年。合同规定了受许可方修缮、维护及改善公路条件的义务。同时规定了受许可方收取通行费的价格上限，允许受许可方根据通货膨胀率更改收费标准，避免受许可方承担通货膨胀所造成的风险。此外，合同中还写明了质量标准，这一标准根据特许经营进展而不断提高（涉及修补、路况及可维护指数、粗糙及摩擦系数等）。

受许可方的另一个重要义务是保障道路安全，中标企业承诺对由于道路条件差而导致的事故承担责任。最后，合同中还写明了受许可方要交给国家的租金金额。

对连接布宜诺斯艾利斯的公路特许经营的目的是对公路进行利用、保养以及改善。与第一期特许经营项目不同，这一期项目中，受许可方要承担更大的风险，因为合同中政府并不保证道路的最低交通流量，同时规定了在收取通行费之前，受许可方有义务对道路进行修缮，在特许经营权届满时，交还的道路应当保持状况良好（特许经营权有效期为22年）。

2003年重新招标的17条城际公路项目中，合同中规定的受许可方的义务仅仅是对公路的运营及维护，道路的修缮以及改善工程则由国家通过单独的合同进行授权。特许经营合同有效期为5年，向政府缴纳的租金为通行费收入的4.2%～32%（不包括需要补贴的公路），收费水平与前期特许经营项目相同，在经济波动时可调整通行费，但规定了价格上限，此外，政府不保障最低收入，也不保证交通流量。上述项目的二期招标项目更像是租赁合同，而非特许经营。

（三）合同再谈判

第一期特许经营项目中出现的最主要的问题是交通流量不足从而导致收费不足（日均通过车辆为2000～2500台），只能维持运营及养护费用，而不足以进行大的工程建设。另外，与国际其他特许经营项目相比，这一期特许经营期限较短，因此，通行费价格上涨压力巨大。

1991年年初，第一期特许经营项目实施不到6个月，政府就不得不对特许经营合同进行再谈判。其中最重要的变化是将通行费降低了50%，并修改了根据通货膨胀率更改通行费的条款（规定此后，通行费将根据美国的通货膨胀率进行调整，这与20世纪90年代初期汇兑问题有关）。相应地，政府免除了受许可方需要缴纳的租金，并承诺根据交通流量向受许可方支付一定比例的补贴。

受许可方对修改的新条款并不满意，1992年成功地迫使政府增加了补贴金额，并将每个特许经营项目的有效期均延长1年，同时为了达到最低服务质量标准，再延长1年有效期。此外，他们还将之前以美国通货膨胀率为标准调整通行费的规定改为根据伦敦同业拆放利率（LIBRO）的80%调整月通行费标准。

1995年，特许经营合同的第二次重新谈判完成。此次谈判的主要目的是取消影响财政平衡的相关补贴。谈判的诱因是由于特许经营公路的交通流量显著增加，保留补贴使得相应财政支出无法用于其他有需要的公共领域，造成社会效率低下。第二次重新谈判最主要的变化是新增和扩大投资以应对增加的交通流量，同时，延长特许经营期限，用以弥补增加的投资。由于通行费的减少，再加上补贴金额与交通流量成反比，公路交通流量增加并没有为特许经营企业带来额外的收益，因此需要一种补偿机制，对承担更多投资的特许经营企业提供补偿。

在上述17个合同中，只有一个合同很快在重新谈判中达成一致：即第18号公路特许经营合同，其特许经营期限从1996年开始延长15年（共计28年，达到了国际特许经营期限标准），且不需要政府补贴（因为该条公路交通流量巨大，这也是唯一一个从未获得过政府补贴的项目）。其他合同都是在2000年才完成修改的，加入了如下条款：维持通行费不变直至特许经营期限届满（此时距离期限届满还剩3年时间），明确政府与每个特许经营企业间的债务、确定支付时间，并修改投资计划。

2003年重新招标的上述17个合同进展也并不顺利。从2004年2月开始，由于成本增加，破坏了合同的经济财务平衡，导致收费上涨至少7.9%。政府决定维持通行费不变，从2005年6月开始，减少特许经营企业租金（浮动于0.2%～26%），其中唯一一个无法盈利的项目所获补贴增至其收入的46%。即使租金减少，补贴也高于3.7%，但仍然不想将合同性质由有偿合同变为补贴合同，因此，之后为了防止未来收费上涨又将租金降低0.1%。尽管如此，经过了2005年的再谈判后，一些合同在2006年12月仍然变成了补贴合同，租金降至0.2%，同时获得了78%的补贴。（希伯莱塔·托马夏和桑切斯，2009）

（四）融资工具介绍

正如前文所述，起初，公路特许经营的投资以及运营、养护费用主要来自收取的通行费。这对公路传统融资方式无疑是一种改变，传统融资方式主要来源于公共财政。然而，政府并没有取消燃油税，原拟用于公路基础设施的资金转而用于退休金体系。因此，通行费并没有取代燃油税，而是成为了公路用户的一项额外费用。

另外，通行费与每辆车实际行驶的距离无关，即不论汽车在公路上行驶多少公里都缴纳相同的费用。收费标准只根据车型不同而有所差异，主要参考汽车轴数以及高度。每月可根据通货膨胀率设定调整因子，参考批发价格、零售价格以及汇率（权重分别为40%、30%以及30%）的加权平均价格指数，但通行费最高标准是1.5美元/轴/百公里。

在上述合同经过第一次重新谈判后，特许经营公路的融资主要来自两个渠道：通行费以及政府补贴。上述补贴给政府增添了新的财政问题，一方面是因为补贴金额庞大（每年6300万美元，相当于特许经营企业收入的27%，后来每年上涨2500万美元，累计总额达到9.25亿美元）；另一方面是政府不再向特许经营企业收取租金（总计近4.75亿美元）。在第一期特许经营的13年中，特许经营企业所获补贴占全部收入的35%，而通过通行费所获收入则持续下降。（希伯莱塔·托马夏和桑切斯，2009）

为了确保可以支付补贴，政府于2001年设立了多个信托基金，优先用于特许经营企业补贴，此外还用于国家或地方公路工程融资。信托是公路特许经营新政策框架的一部分，这一框架依据交通基础设施体系（SIT），具体结构如图1-19所示。

信托基金的主要资金来源为：

（1）柴油税，起初为5美分/升，后来修改过多次。

（2）公路费，相当于75美分/百公里，由公路使用者缴纳。

（3）中央政府及地方政府投入的资金。

（4）柴油税征收对象所缴纳的罚款以及相应利息。

2003年重新招标的17个公路特许经营项目中，特许经营的运营及养护与修缮采取了不同的融资方式。运营及养护的主要资金来源于过路费，而修缮的资金则来自公共资金，主要来自信托基金（包括柴油税和新项目的收入）以及世界银行及泛美开发银行这样的多边机构。

然而，即便在运营及养护项目不需要公共资金投入的情况下，这种分别融资的方式也并没有使政府摆脱新的资金问题。运营及养护从特许经营的第四年起，合同重新谈判的结果导致政府再次面临财政赤字。

四、经验及教训

公路特许经营的益处突出体现在公路质量得到改善，交通流量增加。然而，在衡量这些益处时不得不考虑其成本，特别是其中包含的给予受许可方的补贴。

阿根廷公路特许经营项目实施过程中所要吸取的教训主要有以下几方面：

（1）政府应当明确说明公路基础设施的目的，以便于受许可方根据相应目的进行设计。不能期望通过特许经营解决财政赤字问题，缓解公共支出赤字取决于能否成功运用特许经营收费进行补贴。因此，应当加强相关机构能力，明确目的、招标过程以及合同规定等。

（2）招标应对竞争决定因素作出明确规定。应当避免中标机制标准不统一，混淆投标人，导致其作出次优的报价。此外，建议在制定标准时暂且将财政收入最大化标准搁置一旁，以免与用户利益相悖。

（3）如果受许可方的义务包括重大的修缮工程，则特许经营权期限至关重要。期限越长，通行费就越可以达到合理的价格，就越容易被用户所接受。其他拉美国家的公路特许经营期限多为25年甚至更长，相比之下，本项目早期制定的12年有效期实在过短。

（4）应当事先规定好重新谈判的特定条件和时间限定，需经过合理的特许经营运营最低期限才能开展重新谈判。特许经营项目刚开始实施就对项目的设计做重大调整，显然不太合理。这可能会违反公平竞争，造成不正当竞争及投机行为，影响效率。

（5）必须降低监管风险，一方面有助于吸引更多的投标者；另一方面也可使得收费更低（因为更低的监管风险意味着更低的融资成本，受许方的投资回报要求也更低）。

（6）应将通行费作为主要的融资手段。当交通流量不足时，应评估增加特许经营期限对于缓解项目对公共财政支持的依赖程度的作用。此外，需要避免反复使用固定费用政策，尽管这种方式是出于保护使用者的目的，但是政府忽略了其中的费用最终是由全体公民所承担的。

附录