第一节 基础设施发展的必要条件

基础设施对于经济发展的促进作用通过多种渠道实现（Rozas & Sánchez, 2004），主要理由如下：①电力、运输、水和污水处理等行业自身的发展增加了GDP; ②对总产出和总投资水平的正外部性；③提高生产效率；④便于企业优化管理，降低成本。

为了缩小基建投资需求和实际获得投资的缺口，拉美需要进行更多高质量的投资。为了使有限的资源发挥出更高的效率，需要加强机构制度建设。加强机构建设不仅意味着加强项目准备和规划能力，还包括强化公私合营合同准备、项目监管、风险合理分配能力等。

多位学者指出基建行业存在市场失灵等问题，因此他们认为目前公共部门应更多地进行干预，设立法律框架和规章制度，从而弥补市场缺陷，增加竞争力。当前政府面临诸多挑战，规模经济明显的行业（天然气、电力和水）和沉没成本较高的行业中市场失灵问题突出。

由于基础设施服务具有公共服务的特性，加上其本身的大规模消费品属性，公共部门应建立相应规章保证消费者利益。因此，在推动公共投资和私人投资基础设施过程中，相关机构作用重大，需要尽可能地扩大投资机构影响力，因此需要注意以下几点：

一、系统性发展观

在20世纪90年代，在减贫的大背景下，拉美主要精力集中在社会服务、常规教育、卫生计划以及其他加强弱势群体融入社会的计划方面。根据Fay和Morrison（2005），拉丁美洲GDP的8%用在了社会政策上，另外8%用在了社会安全上，这比亚洲国家和其他一些中等收入国家的比例要高。根据上文两位作者的观点，如今情况有所改观，拉美正在将更多的资源投入到基建领域。世界银行的一份报告指出，各国需要更多关注经济增长规划而不是仅仅关注弱势的社会部门（世界银行，2004）才能显著降低贫困率。尽管报告并没有说应该把分给社会弱势部门的资源重新分配给基建部门，但是Correa和Rozas（2006）在文中却强调，在制定基建投资预算时，当局不仅要考虑项目收益，还要考虑对社会相应群体的影响。

鉴于目前拉美金融资源和人力资本的不足，拉美国家迫切需要加强其经济发展规划机制。当局只有通过向加强机构建设投入更多的资源，才能弥补在生产、基建和其他机构改革中社会开支需求与供给之间的巨大缺口，毕竟合理的规划机制有助于制定理性的公共政策。在公共资源有限且无法满足需求的背景下，规划机制越稳固，越有利于有限的公共资源合理分配，也就越有利于基建领域吸引投资与基础设施的维护保养。

因此，智利和哥伦比亚这样的国家在保持了较高的公共部门基建投资水平的同时还保持了对私人投资（国内外）良好的吸引力便不足为奇，因为上述两国都拥有稳固的规划和发展协调机构，通过优质项目吸引了本国与国际私人资本投入其基础设施行业。

在具体的基建公共投资问题和私人投资问题上，每个国家都必须有重点。

可选择的关注重点有很多，Rozas和Sánchez（2004）着重强调如下几种：①宏观经济，主要指宏观经济指标（汇率、利率和资本市场的发展）; ②去管制，即市场有效或者市场失灵问题不严重；③新劳工主义，即在复杂或高附加值投资项目中优先注重人力资本；④新制度主义，在运营、培训和创新中对于机构要素给予更高的重视程度。关于上述重点的基础，Michael Porter（1990）提出了由4个决定要素组成的模型，这些要素分别是：生产要素条件（分为基础和高级）、需求条件、相关产业和支持产业的表现以及企业的战略、结构、竞争对手的表现。

另一个需要指出的是系统性竞争力，它由德国发展研究院（Instituto Alemán de Desarrollo）基于经济合作与发展组织（OECD）的研究成果提出，并被拉加经委会认可使用。该竞争力由从高到低4个层级的能力组成，分别是：①终极级别，包括司法、政治和经济组织基本结构，具备社会组织整合能力和参与者能力；②宏观级别，包括市场要素、产品和资本水平；③中观级别，包括特定的支持政策、结构的形成、具备社会学习能力；④微观级别，包括决定企业在相互合作中获取竞争力的因素。

如果采用上述理论进行分析，基础设施在系统性竞争力中的位置应是产品、要素和资本市场的宏观级别。

二、公共政策目标的持续性

虽然在过去的几十年内经济发展规划已经实现了现代化和标准化，我们仍然需要加强对公共资源分配的合理性探讨，主要包括以下方面。

（1）发展规划的总纲领。应当建立涵盖整个规划进程的导向性框架，为政府行为的主要目标划分优先级。

（2）形成产业和区域政策。产业和区域政策需明确面临的主要困难和政策目标。但是在明确政策目标时需要注意，不能将目标和功能混淆。政策是政治领域的专有名词，主要定义区域发展的优先级、人口划分、民族划分等方面。因此，需要有明确的术语来确定具体手段、改革措施和资源再分配计划以保证政策目标顺利实现。

（3）协调产业间政策。发展规划的一大核心功能是协调产业政策。这点非常重要，因为它使得政府行为更加高效，增强政策之间的协同作用。

（4）协调区域和部门政策。国家产业政策和区域政策的协调最为艰难，它需要发展和应用相关工具使政府间协调成为可能。其中最重要的机制有项目协同融资，该机制往往与战略项目整合规划密切相关。

（5）跨年投资规划。在政策优先级框架中，需要推动相应的投资规划。具有正的社会营利性和私人融资可行性的项目应当被纳入私人融资规划中。对于具有社会营利性和私人融资可行性的项目来说，应积极引入私人资本；对于具有社会营利性但不具有私人融资可行性的项目来说，则应当将其包含在政府规划中。同时，如果有一些项目具有正的社会营利性，但是在财务上不可行，应当明确其政治目标。尤其需要指出的是，对于使用私营资本的项目，一定要保证项目的社会营利性，否则，国家财政或消费者可能需承担高价和质量不达标的风险，而项目提供者可能没有收益或亏损。

（6）为私人投资项目提供资源准备与共同融资。在确定了项目推广的优先级以后，需要决定哪些项目需要部分或者全部私营资本投资。需要指出的是，对于一个“可进行特许经营”项目的准备程度应该不低于对公共项目的准备程度，因为除了要进行正常的项目准备工作以外，还要承担对项目的“可资助性”进行分析的费用、合同设计制作的费用以及可能出现的风险分配框架和法律条款调整成本。

（7）项目的质量控制。大多数拉美国家私人资本投资项目的质量控制由公共部门负责。有些国家的质量控制以项目实施规划的形式实现，另一些国家的项目质量控制仅限于检验投资前的可行性报告的质量。但是，这些机制的共同之处在于，它们都基于成本—收益分析，毕竟并非所有的基建项目都能自发地实现盈利，因此需以此保证每个基建项目都能促进增长。

（8）公共部门和私营部门合作的加强机制。只有公、私两部门良好地协调和沟通，才能确定投资的战略纲领、克服投资中的困难，使得私人参与的投资项目切实可行，并提高私有化、特许经营等公私合作类别项目的鉴别能力。

制定基建公共政策既要求国家发展计划切实可行，也要求区域规划政策与国家规划政策紧密配合。行政去中心化趋势要求制定公共政策运用空间规划方法，因此更需要考虑经济地缘因素。

根据波特的研究，从系统性竞争力视角出发，区域规划政策至少应该包含以下因素：物质和地理环境要素，公共部门的机构能力，私营部门的人力要素、融资能力和机构能力。上述能力和要素决定了一个区域的增长能力、企业的选址与人员的流动。

从全国发展的角度来看，基础设施相关的公共部门（交通、电信、电力、水和污水处理）和生产支持部门的机构能力至关重要。人力资本对私营部门的创新能力和公共部门的投资规划分析能力至关重要。国土规划及其相应的生态经济区划分、生产活动划分是建设良好的经济地理环境的保证。

根据上述观点，解决问题的关键在于以经济发展的逻辑来理解人口变量如何变化、社会基建服务需求如何演变。从国土角度来看，社会基建服务的需求主要依赖于人口、私人投资和移民变动情况。同时，移民因素还受经济增长预期的影响，这反映在不同地区的家庭收入差异上。因此通过仔细分析收入较集中的地区，可以大致预测未来的人口流动方向，预测时需要注意基建服务的覆盖面、公私双方的机构能力等。

国土开发视角趋向于认为每个国家的乡村和城市发展不可分割，因为城市经济水平的高低与乡村的发展机会紧密相关，生产活跃、消费高的城市地区会通过其高影响力将原本属于乡村的发展机遇“吸引”到城市地区。基于以上事实，相关机构可从国土整体发展视角出发提出州、省的协调发展纲要。

规划过程还要求鉴别出主干项目，理解项目之间的协同作用，厘清项目发展和生产集聚之间的关系，理解财政手段的作用范围，明确为区域公共投资项目提供长期融资的可能性，在项目准备过程中注重人力资源投入，为未来吸引更多的私人投资做好人员储备。

由于中央政府迫于分权的压力需要将更多的资源和竞争力释放到地方，国土开发视角的重要性日益凸显。向分权模式的转型使得政策规划从原来的垂直/产业思路转变成水平/地域思路。在一些国家已经出现了混合型模式（Muller,1985），采用混合型模式以便推行区域化公共政策，创造具备自主再生产能力的区域。

因此，几乎所有国家都在评估和提高自己的区域竞争力。根据Vásquez Barquero（2000），最常见的提升竞争力的手段是：①建设基本基础设施（交通和电信）; ②扶持中小企业（孵化器、风险资本、产业集群）、支持技术创新（科技园、创新体制和人力资源培训）、建设企业网络和信息系统；③分权，推进区域规划和国土治理的地方化、调整区域机构，加强公私部门合作、发展共识性战略项目以促进区域和地方发展。

三、通过公众参与问询机制制定共识性合法政策

诸多原因要求推动基础设施建设和保养的公共政策需要在国家内部取得广泛的共识。由于不同国家之间基础设施供求缺口巨大，满足基建需求需要公共部门和私营部门共同投资解决。同时，一些拉美国家需要平衡投资和运营保养两者之间的投入比，做到财务平衡，这样才能良好地保有基础设施资产。

大多情况下，动用私营部门资金用于基础设施建设和保养可能导致基础设施服务价格显著上升，但公共部门可以通过补贴来降低上升幅度。

因此，鼓励私营部门投资基建的政策需要建立在良好的沟通和有效的共识之上，尤其是在拉美。目前拉美普遍存在着对私人投资和私有化项目的不信任。根据Latino barómetro的调查数据，在拉美所有国家，社会对于私有化项目的不满意度均有明显上升（从1998年的40%左右上升到了2004年的75%）。公众反对已经成为一大现实障碍，因此政府更应该设计相关促进政策推动私营部门投资基建，给予此类政策更高的优先级。

同时，那些大型基建项目所在地的社区越来越重视项目的社会、环境影响。因此，在实现基建政策目标时，妥善制定社区战略以获得相应的环境、社会许可显得愈发重要。

另外，私人投资者对特许经营、私有化和公私合营模式下的基建项目兴趣度在下降。根据Harris（2003）、Fay和Morrison（2005），电力项目的投标者数量平均而言呈下降趋势，从1998年的4个下降到了2000—2001年的2个。因此，政府不仅需面向公众舆论制定沟通促进策略，还要针对潜在投资者制定相应策略。

只有广为传播基础设施对于经济发展和减少贫困的作用并将其作为吸引私人投资基建的战略中不可或缺的一部分，才能使得私营部门真正获得舆论支持。

现有的信息表明，对于一个可盈利但却未获部分或全部私人投资的基建项目（比如电信、电气化、道路建设、水和污水处理行业等），单靠公共部门一方投资也无法实现其社会营利性，且财务上也不可行。如果城市地区已饱受保守基建项目融资压力，那么偏远地区将面临更大的融资困难。

拉美民众对私有化持有疑义，因为私有化往往伴随着价格上升，就业减少，判归透明度低，再谈判，民俗、法律冲突等问题。这些历史遗留印象无疑增加了私人资本参与的难度。

在项目所有阶段引入公众参与和问询机制，将这一步骤制度化将有助于项目获得公众支持、建立以项目为中心的社会联盟。

四、增强公共管理

尽管公共部门在公共投资、私人投资或公私混合投资项目中已经扩大了政策的覆盖面、提高了质量标准，增加基建投资仍要求公共部门提高人力资源水平。

公共投资的战略中最重要的是加强主要规划机构的治理能力，尤其是项目提出和规划执行能力。规划和执行过程应由公共部门中有话语权的官员负责。总的来说，加强基建项目的执行能力就是通过精减公共部门人员（采购、签订合同、制定预算和公共投资等）等方式强化公共部门的能力。

在包含私有化、特许经营和其他公私合营模式的战略中，公共部门与私营部门之间应发展新能力，更紧密地联系合作。具体能力/权力如下：①出让方（即与私营部门相对应的公共部门）的权力，因为由出让方决定合同的再谈判等事务；②投资促进局的能力，该部门既要负责招商引资，也要负责合同的草拟以及项目因偶发监管制度变更导致的调整；③监管监察机关，负责维持合同的经济—财务平衡、保证政府和私营部门切实履行好各自职能、维护好消费者利益，同时需要在消费者、政府和私营部门之间保持中立。